常 磊，张 华，黄剑锋

(1.广东省消防总队，广东 广州 510640； 2.梅州市消防支队，广东 梅州 514011)

公安现役部队行政执法检察监督刍议

常 磊1，张 华2，黄剑锋2

(1.广东省消防总队，广东 广州 510640； 2.梅州市消防支队，广东 梅州 514011)

行政执法检察监督存在法律依据，权力制衡理论与权力主体适格论，为检察机关行政执法监督提供理论支撑。公安现役部队行政执法存在主体、对象与客体特殊性，重点从立法模式、监督权限、监督方式构建行政执法检察监督，并将公安现役部队纳入其监督范畴。

公安现役部队；行政执法；权力制约；检察监督

一、启示：公安现役部队行政执法腐败案①公安现役部队中，警卫部门承担着警卫保护对象、警卫目标与重大活动安全的重大保卫任务，不具有行政执法权，唯有消防与边防部门具有法律法规授权的行政执法权，因此，本论文所论述的公安现役部队行政执法即为消边行政执法。

权力的运用与扩张体现的是权力与公共利益的博弈，行政执法权作为权力的一种，具有天然地强迫相对人服从的特征，若不能设计相应制度予以制约，则必然导致行政执法权的自我膨胀从而造成权力失范现象。拥有行政执法权的公安消防与边防部门，行政执法权力集中，因部门属性非等同于一般行政机关，其行政执法行为主要依靠内部监督手段，因此公安消防与边防部门行政执法行为监督程度与一般行政机关执法行为监督程度相比略逊一筹。行政执法既涉及行政相对人合法权益之保障，又关联社会公共利益，民众对此极为敏感，行政执法腐败行为在社会上影响强烈。公安现役部队行政执法同样关乎行政相对人与社会公共利益，一旦出现不良的行政执法腐败案件，将会产生较大的负面影响，行政执法腐败案件将给世人敲响警钟，发人深省。在公安现役部队工作实践中，近些年制订的规范行政执法的相关文件对行政执法起了不可忽视的作用，然而由于文件未上升至人大立法层面，其效果受到一定影响。在行政执法理论探索与研究领域，对行政执法采取的监督多为政策性、抽象性的机制制度，其强制效力在实施过程中同样会遭受一定阻碍。本文首创性地将由归口公安机关管理的具有部队属性的主体作出的行政执法权与检察权相挂钩。

二、评析：公安现役部队行政执法监督现状

公安现役部队受当地党委、政府与公安机关的领导，归口公安机关管理，编入武警序列，却在业务上保持较高的独立性，其根据法律法规的授权行使行政执法权，属行政权的一部分。当前，公安现役部队行政执法现状不容乐观。“近年来，我国发生多起因消防行政执法缺位或存在久拖不改的重大火灾隐患而造成群死群伤重特大恶性火灾事故，有些消防行政执法人员还因知法犯法、执法缺位而被追究刑事法律责任。”[1]在公安边防行政执法领域，不可否认地会存在个别选择性执法、随意性执法、过度执法行为，“以罚代拘”“以罚代刑”，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，都将会进一步导致执法腐败案件的滋生。在公安现役部队行政执法监督领域，外部监督含人大监督、司法监督、社会监督、纪委监察监督，内部监督为行政复议、纪检部门监督。人大监督采取的是定期会议形式进行监督，宏观且抽象，不能及时、迅捷、直接，且公安现役部队行政执法作为庞大的政府工作中的细微部分，人大对其监督可谓微乎其微。司法监督属事后监督，该司法程序启动要求高，程序严谨，且人民法院往往仅对具体行政行为的合法性进行审查而忽视了行政执法行为的合理性问题。社会监督作为经常性监督方式，监督主体广泛，形式多样，虽发挥了一定作用，但该监督方式为无权监督。由于缺乏处罚或制裁的强制力，效力显然不足，且因主观性强极易产生导向性错误。纪委监察监督作为震慑力强的外部监督方式在公安现役部队领域发挥了重要作用。但纪委的监督对象局限于党员，监察机关的监督对象也局限于政府序列人员，且因公安现役部队体制的特殊性，纪委监察对其行政执法未能全部覆盖。行政复议与纪检部门监督具有相同的弊端，行政复议的对象与原行政机关具有隶属关系。同时，纪检部门属于公安现役部队内设的一个部门，无疑犯了“自己担任自己案件的法官”的弊病，其公正性、独立性饱受质疑。“香港著名的葛柏事件发生后，政府及许多有识之士普遍认为，以往反贪工作成效不尽如人意的原因，除了立法跟不上以外，最重要的是尚未建立完全独立的反贪机构。原有反贪部门从属于警司，这就难免政府对反贪工作的干预，甚至导致监守自盗，从而影响其功能的发挥。”[2]

三、论证：行政执法检察监督法理与公安现役部队行政执法特殊性

(一)行政执法检察监督法律依据

从域外来看，俄罗斯联邦检察监督的范围不仅仅局限于追诉犯罪和刑事、民事诉讼程序中，检察机关把监督的主要力量转向了行政权运作过程，体现了检察机关在行政法律监督中的重要角色。我国现阶段尚无一部明确的法律专门对检察机关的行政执法监督权作出规定，行政执法检察监督权分散于若干法律规范文件中。目前我国现行有效的法律、行政法规对行政执法检察监督有明确规定的包括：1990年国务院颁布的《看守所条例》第8条：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”；1995年《人民警察法》第42条：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”；2001年国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督”；2005年《治安管理处罚法》第114条第2款：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”此外，在公安部部门规章中，有若干规章对行政执法检察权监督作了相关规定，如2004年《公安机关适用继续盘问规定》第6条、2007年《公安机关海上执法工作规定》第22条等。

(二)行政执法检察监督法理解析

“行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项权力，因而制约与监督权力的核心首先是制约与监督行政权。”[3]在中国存在立法权、行政权、审判权、检察权，分别由人大机关、行政机关、审判机关、检察机关行使，行政权、审判权、检察权均由人大产生，并受人大监督。“我国实行以‘议行合一’的全国人民代表大会及其常委会为最高国家权力机关的‘一府两院’制，行政权、检察权、审判权由其衍生，对其负责。这与西方国家普遍实行的立法权、行政权、司法权三权平等并相互制衡的宪政实践存在本质上的区别。”[4]《宪法》第129条规定：检察机关是国家法律监督机关。检察机关的检察权既不是行政权，亦非司法权，而是独立的法律监督权。西方国家奉行三权分立，检察机关定位于公诉机关或侦查指挥机关，普通法系国家甚至将检察权纳入行政权范畴，承担政府公诉职能。但我国的检察权与此不同，除承担国家公诉职能之外，还承担侦查、批捕、诉讼监督等其他职能，是一种综合性的检察权，并且是法律专门监督机关。“分权制衡作为一种政治框架，一方面减少了权力的内容，降低了权力的强制性，另一方面划定了权力的边界，有效制约了权力的扩张和滥用。”[5]检察机关的法律监督权仅仅是程序性的权力，而非实体性权力，检察机关监督通过提出异议、启动程序性项目，督促纠正违法行为。检察权作为程序性权力，其实现依赖于行政权、司法权的确认，其运行又必须受制于行政权与司法权，此即我国权力制衡的运作模式。此外，法律明确赋予的被定位为专门法律监督机关的检察机关行使法律监督权自然无可厚非，有理有据。“检察机关依照法律规定行使检察权，其将‘法律监督’作为专职专责，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，有着在法治实践中履行法律监督职责独立性的优势。”[6]检察机关本身具有中立性、一定程度的主动性与独立性。如前所述，检察权监督行政执法具有其他类型监督方式所不具有的优势，虽然在实践中有不尽人意之处，但步伐一直在推进。“程序性强、扩张力弱是法律监督权的核心特征，赋予检察机关这项专门监督权一方面可以防止行政权和审判权的滥用，又不会导致其自身权力的膨胀，这样就可以保护权力之间的平衡。”[7]

(三)公安现役部队行政执法特殊性

较之一般行政机关，公安现役部队体制上的差别导致其在行政执法方面存在与众不同之处，其特殊性表现如下：一是执法主体存在特殊性。公安现役部队隶属公安机关，其人员纳入武警序列，实行军事化管理，受《中国人民解放军三大条令》的约束，在业务上保持较强的独立性，却根据法律法规授权取得行政执法权，是唯一的享有行政执法权的部队性质的机构。主体的体制隶属性、军事管理性、业务独立性，导致对其制约与监督的长期缺失。“权力没有合理分配，权力缺乏应有的监督制约，出现不规范的执法也就在所难免。”[8]二是执法对象的特殊性。在全民消防的大环境下，公安消防部门行使建筑工程审核与验收权、消防场所监督检查权、火灾事故调查权，涉及诸多的行政相对人，消防行政执法对象广泛而不确定。在公安边防行政执法领域，边防检查站、边防派出所行政执法对象同样具有广泛性与不确定性。*2013年3月14日通过的《国务院机构改革和职能转变方案》将边防海警划归为国家海洋局管理。三是执法客体的特殊性。消防安全隐患无小事，消防安全责任重大，消防不仅关系着行政相对人的人身、财产权益保护，而且关乎其他公民、整个社会的安全状况、关联着社会公共利益的维护与否。在公安边防派出所管辖区域内，治安形势的好坏、边境环境的稳定，直接关系到边境安全、关乎国家利益。可见，公安现役部队行政执法客体所指向的社会关系在涵盖行政相对人的合法权益的前提下，已上升至社会公共利益、国家安全利益的高度。

四、构建：公安现役部队行政执法检察监督

(一)立法模式

“反腐败体制的创新，首先是权限确定的制度化。即把这一体制模式和权限确定，以法的形式予以肯定。界定明确的职责权限，设置权限行使的程序和保障，从而使这一体制的运作走上法制化的轨道。”[9]而法的最高形式即为全国人大制定的法律，最具权威性，具有最高效力。某些省市出台《检察机关加强行政执法监督的工作决议或意见》的实践*如2011年5月26日河北省人大常委会审议通过《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》；郴州市检察机关提请人大常委会审议通过《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》。，虽在一定程度上促进了行政机关执法检察监督工作前进的步伐，但在效力性与普适性方面欠缺火候。“自我国‘文革’后正式恢复检察制度以来，检察机关的法律监督权主要分布在讼诉监督领域，这一定位使得‘法律统一正确实施’与‘法律严格遵守’出现监督缺位，对行政权的监督基本处于空白状态，成为近年来学者质疑检察机关‘法律监督机关定位’的重要论据之一。”[10]要改变行政机关执法监督执法特别是公安现役部队行政执法监督机制运行不畅甚至失灵的不良局面，从根本上解决问题，唯有提请全国人大制定出台与宪法明文赋予的“检察机关是国家的法律监督机关”相匹配的法律——《中华人民共和国检察监督法》，以一部专门法律的形式具体明确检察机关的行政执法监督权权限、方式、程序等，并将公安现役部队行政执法纳入其监督范围。

(二)监督权限

检察机关对行政执法行为进行法律监督，目的是规范行政执法行为，拒绝违法现象，遏制行政执法腐败，从而预防和减少侵害公民人身、财产的民主权利的违法事件发生。然而行政执法行为浩如烟海，检察机关不可能对所有行政执法行为进行监督。“在行政检察监督的范围划定上必须在坚持法治原则的基础上兼顾效率原则和比例原则，若监督的范围过大，势必影响到工作效率，若监督范围过小，检察监督又不能起到应有的震慑和监管作用。”[11]如何界定监督权限适宜？众所周知，在行政法领域，与公民基本人权关系最为密切的具体行政行为当属行政处罚与行政强制，行政处罚与行政强制在实践中存在大量越权、违法、不公正执法现象。而在公安现役部队行政执法领域，行政处罚与行政强制是主要的执法手段。另外在公安消防执法程序中，行政许可占据了较大比例，消防行政许可权力集中，缺乏有效的监督与规制，与消防行政处罚的监督力度不相上下。因此，公安现役部队行政执法检察监督应以行政处罚、行政强制、行政许可为限。

(三)监督方式

应当拓展检察机关行政执法监督相应的权力，赋予其调查权与纠正违法权，以满足监督需求。检察建议可以是建议纠正、建议处分、建议复查等。“尽管检察机关有提出检察建议的权利，但因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定，司法实践中，检察机关发出的检察建议，个别单位不积极采纳、落实，虚于应对，检察机关虽几经催促，其结果也很不理想。”[12]检察机关纠正违法权则改进了检察建议刚性力问题，检察机关查明行政执法主体在执法过程中确实存在违法行为，通过纠正违法通知书指证其违法行为并要求其在一定期限内纠正，否则将承担一定后果。检察机关调查权是检察机关针对公安现役部队可疑的行政执法案件，采取询问、调取、查阅、复制相关文件，勘验、鉴定等方式查明真相的权力。*检察机关的调查权与侦查权存在本质区别，调查权是针对行政执法行为而赋予的权力，侦查权是针对刑事犯罪行为而赋予的权力，但两者可以相互转换，当然这是在基于案件的行政违法与刑事犯罪的转换的前提下。检察机关侦查权则是基于查明行政执法行为真相基础上，对怀疑触犯刑法的，按照刑诉法程序规定立案侦查，从而侦破犯罪行为。

[1] 范平安.完善我国消防法制与执法规范化建设对策[J].消防科学与技术,2009,6(28):469-471.

[2] 刘俊俊.论行政执法领域职务犯罪预防与治理——以广东省东莞市检察院反贪实践为视角展开分析[J].法治论坛(第18辑):262-270.

[3] 袁曙宏.论加强对行政权力的制约和监督[J].法学论坛,2003,(2):100-103.

[4] 李栋.我国检察权制约行政权研究[D].上海:华东政法大学,2008:1-34.

[5] 张圣田.强权峻法反腐倡廉——香港廉政公署的调查与思考[J].湖南社会科学,1994,(4):56-60.

[6] 谢佑平.中国检察监督的政治性与司法性研究[M].北京:中国检察出版社,2010:46-50.

[7] 梁景明.论法律监督的二重性——基于法治和政治二场域的讨论[J].法学杂志,2008,(1):116-118.

[8] 李文.行政执法检察监督问题探讨[J].河北科技师范学院学报：社科版，2014,1(13):52-56.

[9] 周方明.消防执法规范化建设探析[J].消防技术与产品信息,2014,(2):58-60.

[10] 林春逸.试论反腐败体制、机制和制度的创新[J].广西社会科学,2002,(3):24-26.

[11] 张曦.行政执法检察监督的范围、方式与权力边界[J].法制与社会,2013,(3):160-162.

[12] 乔耀强.行政执法行为检察监督的实践与探索[J].中国检察官,2006,(12):57-59.

(责任编辑 杜 彬)

On the Procuratorial Supervision over the Administrative Enforcement of the Public Security Forces in Active Service

CHANG Lei1， ZHANG Hua2， HUANG Jianfeng2

(1.GuangdongProvinceFireStation，Guangzhou,GuangdongProvince510640，China；2.TheFireStationofMeizhou，Meizhou,GuangdongProvince514011，China)

In this paper, the law basis in administrative law enforcement supervision, the power balance theory and the theory of subject's qualification provides the support of theory for the procuratorial supervision over the administrative enforcement. The special rules exist for the subject and the object of the administrative law enforcement of the military police. It is necessary to construct the Procuratorial Supervision over the Administrative Enforcement of the military police to form the legislative mode, the supervision authorities and supervision ways.

the public security forces in active service; administrative enforcement; power restriction; prosecutorial supervision

2015-03-27

常磊(1973— )，男，山西襄汾人，高级工程师； 张华(1986— )，男，广东蕉岭人，硕士； 黄剑锋(1978— )，男，福建南安人,高级工程师。

●执法研究

D920.0

A

1008-2077(2015)09-0031-04