■ 李 莉

以军费绩效管理夯实强军之基

■ 李 莉

我国将裁减军队员额30万的决定,是党的十八届三中全会以来国防和军队深化改革过程中,对现代信息化战争不再以人员数量取胜要求的体现。“三个没有变”历史方位下，通过科学的制度推进规模调整、结构优化与体系转型，同样有利于集中资源，提高军队建设质量。在国防经费仍然有限的条件下,军费绩效管理是一个迫在眉睫的战略性问题。军队将推开的事业经费绩效管理,能够使军费的规模、结构与管理紧密地结合起来。只有先建立现代国防预算制度，才能实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的运行模式。

习近平主席在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年大会上的重要讲话中宣布：中国将裁减军队员额30万。这是党的十八届三中全会深化国防和军队改革过程中,对现代信息化战争不再以人员数量取胜要求的体现。人员精简了，集中有限的国防经费资源，提高军队建设质量，更加需要实行科学的制度推进规模调整、结构优化与体系转型。为了健全军费管理制度，管好用好军费、促进财力向战斗力有效转化，军队将推行事业经费绩效管理。这是军费管理转向“结果导向”理念，突出强调责任和效益的重大举措，是推进军队政策制度调整改革的有益探索。

一、什么是军费绩效？

军费是国家用于国防建设和战争的专项经费，由国家在进行社会产品分配时形成并构成为财政预算支出的一个项目。军费规模的大小取决于一个国家各个时期总目标系统中发展目标与安全目标的权重关系，以此确定国防开支在国家财政支出的比重。军费预算规模确定后，在既定的战争形态和军事技术条件制约下，军费被合理、科学地分配到各军队需求部门和各种用途上去，形成军费预算结构。可见，相同的军费规模，结构不同，就会用于不同的军队需求部门和不同的用途，也会形成不同的使用结果。

国防作为一项特殊的生产活动，产出十分复杂，至少有以下五个维度：在国家层面，军费产出表现为军队对国家提供的安全度；在政治层面，表现为军队对实现政党和阶级意志及维护政权稳定所发挥的作用；在军事层面，表现为军队打赢战争的能力；在经济层面，表现为军队对资源消耗较少和对经济、科技发展的贡献；在文化层面，表现为军队的信仰、道德、精神对民众的影响。在这五个层面的产出中，最核心的是军队战斗力。从这个意义上说，支撑国防运行的军费，其分配和使用就是一个把一年一年的军队建设增量资金不断转化为军队战斗力的过程。军费绩效的衡量标准，就是且只能是战斗力。以是否有利于生成和保持战斗力、是否有利于转变战斗力生成模式、是否有利于为转变战斗力生成模式提供质优量足和可持续的资源保障，作为预算编制执行、经费保障使用、经费支出问责的依据，满足信息化战争的突发性和高消耗性对军费短期大幅变动与调整的需求，满足国家国防实力和军队战斗力形成的长周期对军费长期稳定投入的需求。

二、实行军费绩效管理的迫切性

现阶段，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。“三个没有变”的历史方位决定了我国在实现中华民族伟大复兴的中国梦，军队在实现国防强盛、军队强大的“强军梦”过程中，站在战略高度认识实行军费绩效管理的重要性与迫切性。

改革深化。战斗力生成的物质基础是军费，但是一味地增加军费投入不会必然形成高效的战斗力，军费管理起着十分重要的作用。我国国防资源配置机制经过多年调整改革，虽然取得了显著成效，但是仍然面临着横向与纵向、软资源与硬资源、静态与动态军费投向投量投序难以协调配置等矛盾，不能充分体现能打仗、打胜仗的要求。在新的历史起点上全面深化国防和军队改革，要求紧紧围绕党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展突出的军费使用效益低下问题，加强军费科学管理为核心内容的改革，军费管理由传统体制向现代体制转型，推进体系作战力量建设与重点领域新型作战力量建设，形成并保持决定性军事优势。

体系转型。新军事革命是军事理论、作战方式、军队编制编成和资源保障方式的全面和根本性的转变。当前世界范围内的军事变革主要采取两种不同的方式：一个是为众人所熟悉的军事意义的变革，西方国家称之为“军事革命I”；另一个是资源配置和保障方式的革命，西方国家称之为“军事革命II”。对此，人们已经达成了普遍的共识：在这两种革命中，军事革命II是新军事革命I的经济技术基础。如果没有军事革命II，新军事革命I也不可能成功。正因为如此，目前世界上推行新军事革命的40多个国家，都在积极调整国防和军队建设思路，加快军费资源配置方式转型。长期以来，军费使用把装备等硬实力建设看得很重，对软实力建设则重视不够，在很大程度上影响了系统建设效益。着眼信息化军事变革进程，有限的军费面向战斗力生成的关键领域和重点方向，军费分配使用面向现代战争体系作战能力协调配置，既部署高端科技和新型力量建设，也向战法创新、人才培养、战场建设、训练条件等方面倾斜，驱动军事变革进程各阶段紧密衔接、有序进行。

结构优化。现代战争是以巨大的经费物资消耗为基础的，新军事变革对经费的需求又呈现几何级增长。世界各国都共同面临着经费不足的问题，即使是美国也不例外。美军曾反复强调：“向不需要的管理机构和活动中每多投入1美元、1个人，国防部的真正使命——部署能阻止战争和赢得战争的有准备和有能力的部队，就要少1美元、1个人。”致力于压缩传统项目开支，加大重点投入进行结构调整，向结构要效益几乎是每一个开展新军事革命的国家最现实的选择。我国正处于由大向强迈进的关键阶段，迫切需要建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队。适应中国特色军事变革的要求，在国防和军队建设上缩小与世界新军事革命先行国家的差距，不仅要摒弃“数量取胜”的传统模式，不断优化军费结构，整合各军种建设资源，更需要通过贯穿经费运行全过程的绩效管理，同时注重结果管理与过程管理，形成军费的反映和影响机制，确保有限的资源投入到最能体现信息化国防建设的重点方向。

三、建立现代国防预算制度推开军费绩效管理

目前已经印发的《关于开展事业经费绩效管理的指导意见》，提出实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的运行模式，设置了事业经费绩效管理完整流程和闭合回路。建立现代国防预算制度，转变资源配置方式，是推开军费绩效管理的关键。

（一）当前军费管理中存在的主要问题

一是军费投入方向不合理，军费使用与军队发展目标出现分离。战略与规划通过宏观指导推进军队现代化建设，而战略与资源密切相联、规划需要资源的支撑，战略和规划的实质是对资源的最佳使用，直接关系到军队现代化建设的进展与成效。虽然近年来军费增速显著，但是国防预算制定与军队建设规划计划联系不紧，无法依据军队建设目标进行调控，支撑新军事战略和规划的投资强度尚显不足，资源没有集中于新战斗力增长点。

二是军费使用缺乏程序性与计划性，规模效益与结构效益不高。虽然经过历次精简缩编军队减员不少，但是由于机构数量庞杂、层次繁多，条块分割，财权分散，军费使用摊子过大，造成大量低效和无效投入，不能集中有限的军费于新型作战力量建设等打赢能力。再加上国防结算时重数字是否余超而轻实际结果评价，形成了效益弱化的“路径依赖”。

三是军费管理制度的严肃性与灵活性相结合时过于偏向灵活性。军队的人力、物力、财力管理制度具有内在的严肃性，执行时从实际出发也是为了更好地维护制度的严肃性。然而由于弃本逐末一味讲求灵活性，预算执行不严格，经费挤占、截留和漏洞多，“关系经费”、“跑部钱进”的现象时有发生，尤其是一部分军费随意拨款、随意挪用，流向了楼堂馆所等非直接战斗力，武器装备的升级换代离打赢信息化战争的要求相距甚远。

（二）建立现代国防预算制度

新军事革命的成败，决定着国家的未来命运；军事体系的对抗和较量，以国家整体实力为基础。各国的激烈角逐中，武器装备、军事设施等硬件上的差距只是显性和表面的，制度体制方面的落差则是隐性和内在的。美国是世界上军费开支最多的国家，但是也认为“在确定一个方案之前，多消耗几支铅笔和纸，要比一堆重武器的废品便宜得多”，必须解决军费管理中存在的缺乏执行力和资源浪费严重等问题。适应信息化战争形态，美国建立了PPBES（规划-计划-预算-执行）国防预算制度，与联合作战编制编成、信息化建设共同构成驱动新军事革命的“三驾马车”，使美国至今仍处在领先位势。我国国防建设兼具“补差”和“跨越”的性质，不仅要着力于作战理念、作战样式、编制编成等构成要素推进军事革命，而且要通过制度创新克服资源需求矛盾，变革资源配置方式，占领资源配置效率制高点，才能加强军费管理与体系作战能力需求之间的协调性，加强对各军种建设的集中指导和总体协调，强化联合作战能力的整体筹划，在未来战场上赢得主动、占得先机。

按照党的十八届三中全会“需求牵引规划、规划主导资源配置机制”的要求，构建现代国防预算制度平台，将预算编制的起点前延到国家与军事战略环节。依据国家安全形势与国家安全目标制定国家军事战略，由此明确军事任务并具化军种部队的武器系统和兵力结构等需求，制定国防和军队建设计划，成为编制国防预算的依据。当国家安全环境发生变化，国防预算也随之调整。同时，军事需求及其重要性各有不同，资源分配中的优先顺序也会有不同。可见，规划、计划、预算既有效衔接，又连续滚动调整，国防和军队建设的各个方面统筹起来，短期的灵活性与中长期的稳定性结合起来，军费与军事战略联动起来，为优化资源配置机制明确了方向，确保向“能打仗、打胜仗”聚焦。现代国防预算制度使军队建设的各个环节归于一个大系统下进行规划，同时军种部队遵循任务与功能划分为不同的类别，归口同一类别的不同项目不问出处，进行分析比较和综合平衡，有效集成减少了各自为政、重复建设的浪费。军费的每一项投入申报绩效目标，形成产出后进行系统分析和绩效评定，没有实现绩效目标要求的就要追责。以绩效为导向的监督机制是事中监督和事后监督并重，强化了经费支出责任，打破了预算指标的博弈；是预算执行的过程和结果并重，年度预算编制或调整与军费绩效紧密联系起来，促使合理节约地使用军费。

中国特色军事变革仍处于信息化建设的起步阶段，这是一项自上而下有序推进的系统工程，新一届中央领导集体基于对国际形势作出的科学研判，确定的战略目标为其奠定了坚实的基础。构建现代国防预算制度并使之有效运行，形成一套科学的方法和程序，兼顾整体的一致性、系统性与各领域分散发展，兼顾过程与结果，是遵循军队建设规律推进军费绩效管理的重要抓手，也是当前深入推进依法治军从严治军，坚持在法治轨道上积极稳妥推进国防和军队改革，冲破局部利益的藩篱，科学确定军费规模和结构需求的内在要求。军费投入投向真正向战斗力生成聚焦，提升军队内涵式发展的质量，才能为实现强军梦提供重要的战略支撑。

[1] 陈宏林,张晓祺.花钱必问效,低效必问责[N].解放军报,2014-10-27(1).

[2] 姜鲁鸣.世界坐标系中的中国国防费[N].中国国防报, 2011-01-11(9).

[3] 姜鲁鸣.军费的战略管理：强军重要路径[N].学习时报,2013-03-25(7).

（作者单位：南京政治学院 马克思主义学院）