孟 刚，郭会山,赵亚利，吴韫婧

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.辽宁环宇矿业咨询有限公司,辽宁 沈阳 110032)

对我国矿业权价款评估中几个主要问题的思考

孟 刚1，郭会山2,赵亚利1，吴韫婧1

(1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034；2.辽宁环宇矿业咨询有限公司,辽宁 沈阳 110032)

本文介绍了我国矿业权价款评估管理的基本现状，分析了当前我国矿业权价款评估中存在的主要问题。针对这些问题，提出了进一步明确矿业权价款内涵，统一矿业权价款形成机制，建立评估机构分类分级制度，优化矿产资源开发利用方案，加强评估报告的合规性审查，提高评估结果的合理性等建议。

资源储量；矿业权价款；评估；建议

1996年8月29日第八届全国人民代表大会第二十一次会议通过《关于修订(中华人民共和国矿产资源法)的决定》，修改后的《中华人民共和国矿产资源法》规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”。1998年，国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)、《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)和《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令第242号)等三个法规。法规规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权的采矿权人，申请人除依照规定缴纳矿业权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的矿业权价款”。自国家实施矿业权有偿取得制度后，从国家到地方对矿业权价款的管理日益增强，置于十分重要的位置。

1 我国矿业权价款评估管理的基本现状

矿业权价款评估管理主要是指政府主管部门代表出资人(国家)行使业主的职权，担负维护国有资产权益的职责，针对矿业权价款评估的监督和管理。矿业权评估行业经过十多年的不断发展，已初步建立了比较完善的矿业权评估管理制度和矿业权评估准则体系，基本涵盖了矿业权评估管理制度的各个方面，维护了矿业权评估市场的公平、公正、公开，促进了矿业权评估行业健康发展，基本保证了国家作为勘查投资人的权益。

特别是自2008年后，矿业权评估行政主管部门从当前的管理实际出发，为进一步规范矿业权价款评估管理，印发了《矿业权评估管理办法(试行)》(国土资发〔2008〕174号)、《国土资源部关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》(国土资发〔2008〕181号)、《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》(国土资发〔2008〕182号)等三个规范性文件，2011年部又印发了《国土资源部关于加强矿业权评估行业管理的通知》(国土资发〔2011〕40号)。上述相关文件主要是对涉及国家权益的矿业权价款评估管理进行规范。一方面规范了矿业权价款评估的委托程序，明确了矿业权的价款评估由国土资源行政主管部门采用公开方式选择评估机构委托评估，并支付评估费用；另一方面规范了矿业权价款评估的审查验收、备案程序实行公开，以公开促公平，以公开促公正。突出体现了矿业权评估管理程序规范化，管理过程公开化，强化了社会监督；三是进一步明确了国土资源部是全国矿业权评估行政主管部门，中国矿业权评估师协会是行业自律管理组织，明确了矿业权价款评估活动监督的属地化管理，建立了矿业权价款评估活动备案制度等。

1.1 国土资源部矿业权价款评估管理状况

国土资源部现已设置了一套完整的矿业权价款评估管理程序，对每个需缴纳矿业权价款的项目进行系统的管理。在具体管理实施过程中，对评估项目进行受理审查，公开、择优选取评估机构，对矿业权价款评估报告进行备案审查和网上公示，建立评估机构履约评价机制，对矿业权价款项目的受理、委托、评估和事后评价进行有效的监督管理，以提高矿业权价款评估的公开性和客观性。将矿业权价款的确定的过程置于规范的、公众监管之下，以保证矿业权价款征缴的客观、公正性。在这一管理体系下，充分保证了矿业权出让人(国家)和矿业权受让人的权益，使得矿业权价款的管理更加科学和规范。

1.2 省级国土资源主管部门矿业权价款评估管理状况

全国各省(区、市)现已全部实行了矿业权有偿使用制度，截止至2012年12月末， 在全国31个省、自治区、直辖市中已有19个地区制定了具体的矿业权评估管理办法，占总数的61.29%，通过建立完善的管理制度对矿业权出让评估行为进行了有效监管，保证了国家的权益。依据相关管理办法，各省(区、市)国土资源主管部门对矿业权价款评估项目的委托，评估机构准入条件的审查、备案，评估报告的审查验收、备案，以及评估费用的支付等都做出了进一步的规范。通过相关管理办法的实施，使得各省(区、市)的矿业权出让行为不断规范，对矿业权评估机构的行政监管更加到位，不但提高了矿业权出让管理水平，还积极促进行了矿业权评估行业的健康发展。

但是，由于我国地域较广，各地区矿产资源赋存条件和勘查开发利用程度不同，在具体政策的制定和实施过程中还是存在较大的差异，大多地区都能够根据本地区矿产资源勘查开发的特点制定适合本地区的评估管理办法，只有少数地区相关管理办法并不完善，还需要进一步提高矿业权价款评估管理的水平。

2 影响我国矿业权价款评估的几个主要问题

2.1 对矿业权价款内涵的认识不清

“矿业权价款”一词源于国务院第240号令第十三条和第241号令第十条规定，凡申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权或探明矿产地的采矿权的，探矿权或采矿权申请人除依照规定缴纳探矿权或采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权或采矿权价款。根据上述条款规定，矿业权价款实质上是国家作为勘查投资主体而应获取的勘查投资收益，而不是作为矿产资源所有者而收取的权利地租，更不是将矿业权简单理解为矿产资源资产，按照单位资源储量缴纳标准出售给矿业权人。目前，在部分省(区、市)已出现了这些现象，实际收取的矿业权价款的范围已超出原有界定的范围，导致不同地区、不同国土资源管理部门对其认识产生歧义，实际执行的标准不统一，收取矿业权价款的行为不规范。

2.2 矿业权价款形成机制不统一、不规范

大多数省(区、市)国土资源管理部门是通过委托矿业权评估机构来对拟出让的矿业权进行评估，以此来确定出让矿业权价款的底价，并且以不低于评估底价的方式来确定矿业权价款。但也有少数省份是制定单位资源储量收取价款的标准，通过设定相应的参数，采取议价的方式来确定矿业权价款。对矿业权价款的评估、确定过程中存在一些不规范的地方，即便是选用矿业权评估机构通过评估确定底价，也往往是直接按底价来收取，并没有一个规范的价款议定程序和标准。目前，国土资源行政管理部门没有制定相关政策来规范矿业权价款的议定过程，致使各地区的矿业权价款形成机制不统一、不规范，导致矿业权价款确定的合理性不足，间接的影响了矿业权评估行业的公信力，对评估行业健康发展产生了不利的影响。

2.3 公开摇号难以择优选取评估机构

2008年国土资源部印发的《国土资源部关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》(国土资发〔2008〕181号)等相关文件规定，对部、省等各级国土资源管理部门的矿业权价款评估项目均要求采取公开委托的方式，大部分省(区、市)均都采用国土资源部确定的公开摇号的方式来选取矿业权评估机构。这种做法对规范矿业权价款评估市场秩序，有效规避评估委托人与矿业权评估机构存在的不正当关联关系，起到了十分重要的作用。但是，其不足之处也日渐显现，少量公开摇号确定的评估机构难以胜任评估工作的要求，虽然采取了提高评估机构报名准入条件，对评估工作进行考核评价等措施，但该现象仍无法完全避免。由此导致公开选取的评估机构并不是评估业务能力最好的机构，对评估结果的客观、公正性产生了一定的影响，致使国土资源主管部门难以合理确定矿业权价款。这种简单的平均主义(机会均等)、机会主义(摇号中选)即不利于提高矿业权价款评估工作的质量，也不利于矿业权评估行业健康发展。

2.4 评估生产规模和矿产品方案合理性不足

矿山生产规模的大小对矿业权价款评估的影响很大，它直接决定了矿产资源的变现能力和矿业权价值的大小，只有一个合理的生产规模才能有一个合理的评估结果。而在实际出让评估过程中，矿山生产规模事先早已由委托方确定，其是否与保有的矿产资源储量相匹配，是否客观、合理，是否符合国家的产业政策等都是评估师无法决定的。因此，导致评估的矿业权价款与该矿业权应有的价值相差很大，严重影响了评估结果的客观公正性，特别是一、二级市场，针对同一个矿业权在面对不同评估的目的进行评估时，由于评估的生产规模不同，造成二者之间的差价很大，并且间接引发了价款出让的审计风险或矿业权交易风险。

同时，矿产品方案确定的合理性又对矿产资源的价值产生较大的影响，矿产品为原矿或者是选冶加工后的精矿等，其附加值相差是较大的，对矿业权评估的价值影响也是显而易见的，对于个别矿种甚至影响更大。但是在评估矿业权出让评估时，大多数评估项目的矿产品方案都是按原矿直接进行评估，而二级市场大多是按选冶加工后的矿产品进行评估，二者之间的差异也是影响矿业权价款评估客观、公正的重要因素之一。国土资源部和大多数省(区、市)对这些事项都没有做出明确要求，因此，导致了诸多问题的产生，其影响和后果都是较大的。

2.5 行业政策和技术标准、规范的执行力度不强

在对矿业权价款评估报告的审查和使用过程中，各级国土资源管理部门更多的是关注出让期限、范围、动用资源储量和评估结果的高低，而对于构成这一评估结果的参数选取、确定过程，以及在选取、确定过程中是否按相关的国家政策、技术标准和规范执行的关注度不高。只要评估结果与以往的评估值(单位可采储量评估值)相差不大，基本处于一个合适的范围即可。对于一些评估参数是否符合相关技术标准、规范或者行业政策的最低要求，是否进行了相应的调整而不予以关注。这样就造成了评估报告的合规性不足，致使评估结果失去了可靠的基础，往往导致评估结果与实际出入较大，难以客观反映矿业权的价值。这种过度关注评估结果而不重视过程，不重视评估工作的合法、合规性，只重视评估结果的“合理性”(出让机关认可的合理区间)，势必导致评估结果难以真正反映评估对象的价值，造成矿石品质低的矿业权相对评估价值高，矿石品质高的矿业权相对评估价值低等一系列不符合客观逻辑的现象发生，严重影响了矿业权价款确定的客观合理性。

2.6 难以正确理解和应用评估结果

矿业权评估结果是评估师根据评估对象的特点，按照评估准则，在一定的假设条件下而估算的一个结果，代表了某一评估师对其价值的认识，它只是评估师在评估基准日时点下对矿业权价值的一个评判、估算结果。矿业权评估结果不是唯一的，不同评估机构、不同评估师对同一矿业权的评估将会出现不同的结果，这是十分正常的现象。矿业权评估结果不能作为矿业权价款收取的具体数值，只是作为委托方收取矿业权价款的重要参考依据。

但是，目前部分国土资源主管部门还没有建立一个规范的矿业权价款确定机制，制定一个客观、有效的矿业权价款确定办法，大多是直接依据评估结果来收取矿业权价款，这种做法是不合适的。这种做法和评估报告所披露的评估结果应用条件是不完全相符的，在对评估结果的正确理解和应用上还存在着一定的偏差，没有充分体现国土资源主管部门在这一过程中所应承担的责任和应履行的职责。

3 政策建议

3.1 进一步明确矿业权价款内涵

重新界定矿业权价款的内涵和外延，进一步明确需要缴纳矿业权价款的范围，对矿业权价款形成统一认识，制定统一的执行标准，规范矿业权价款收缴工作。同时，还应对矿产资源所有者的权益和矿业权人的权益进行明确界定，以充分体现国家作为矿产资源所有者的权益和矿业权人应有的权益，不仅使国家作为矿产资源所有者的权益得到保证，还应当使国家作为勘查投资人的权益和非国家勘查出资的矿业权人的权益全部得以保证。

3.2 统一矿业权价款形成机制，正确使用矿业权评估结果

规范矿业权价款形成机制，统一将矿业权评估作为收取矿业权价款行为依据，而不能直接按议定的单位资源储量价款标准，采取议价的方式来确定矿业权价款。制定矿业权价款确定机制，合理确定矿业权价款，明确矿业权评估结果只能作为确定矿业权价款的参考依据和底价，不能直接用作收取矿业权价款的依据，正确理解和应用评估结果。根据矿业权市场供需形式和矿业权一、二级市场成交状况，合理确定矿业权价款溢价、折价的最低要求，既要符合矿业权市场供需状况，又要充分保证国家和矿业权人的各自权益。

3.3 建立评估机构分类分级制度

建立矿业权评估机构考评制度，对全国矿业权评估机构的执业能力进行动态考核、评价和分级，设置各级别的考核标准，每年公布动态考核评价的结果，为全社会公开择优选取矿业权评估机构提供参考。对现行的申请报名、公开摇号确定评估机构的方式进行改革，变更为按评估机构执业能力的高低(分级)来择优选取。根据评估项目对评估机构执业能力级别的要求，确定入选评估机构的条件，大幅提高评估执业能力强的评估机构入选机会，以提高评估报告的质量，使得评估结果更能客观反映矿业权的价值，为国土资源行政管理部门合理确定矿业权价款提供充分、可靠的参考依据。

3.4 优化矿产资源开发利用方案

建议国土资源主管部门在出让矿业权时，应对生产矿山和拟进行开发利用矿山的矿产资源开发利用方案进行优化，以充分体现矿产资源价值为根本，按照国家相关的行业产业政策，合理确定矿山生产规模和矿产品方案，有效规避因矿山生产规模、矿产品方案等不同而对矿业权价值产生的影响。同时，对矿山生产规模和矿产品方案等变动造成矿业权价值发生重大变化的，严重影响了国家的权益或矿业权人的权益的，应当通过矿业权出让协议的相关条款，本着客观、公平的原则来对其进行约束，以保证双方的权益。这样，就可以尽量避免在一、二级市场之间造成矿业权评估结果的巨大差异，不断提高矿业权评估的权威性和评估行业的公信力。

3.5 加强评估报告的合规性审查，提高评估结果的合理性

评估参数的合规性是评估结果合理性的基础，所谓合理性是在合规性的基础上而言的。所以必须加强评估报告的合规性审查，只有评估的基础参数符合国家的产业政策、行业标准和规范，才能合理的确定评估结果的范围区间，才能进一步优化评估参数，合理确定评估结果，客观反映矿业权的价值。依据以往相似矿业权评估结果进行简单类比来确定评估结果的合理性是本末倒置的做法，不符合矿业权评估行业的健康持续发展。建议在对评估报告的审查过程中，加强合规性审查，保证评估参数的合规性和合理性。

4 结束语

我国矿业权价款评估工作中存在的主要问题，通过对现行政策的修改、完善是能够加以解决的，不但能提高矿业权价款评估管理工作的科学性、规范性，还能进一步提高矿业权评估结果客观、合理性，充分保证国家作为勘查出资人的权益和矿业权人应有的利益，进一步促进矿业经济的健康持续发展。

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Study on several main problems of the mining rights price evaluation in China

MENG Gang1，GUO Hui-shan2，ZHAO Ya-li1，WU Yun-jing1

(1.Strategic Research Center of Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources,Beijing 100034，China;2.Liaoning Huanyu Mining Consulting Corporation，Shenyang 110032，China)

This paper introduced the present status in the price of mining rights evaluation management，analyzed the current our country the main problems existing in the price of mining rights evaluation.In view of these problems，put forward to establishing "the price of mining rights" connotation，mining right price formation mechanism，build system of classification of grading evaluation institutions，optimization of mineral resources development and utilization plan，strengthen the compliance evaluation report，improve the rationality of the evaluation results such as suggestions.

mineral resources；price of mining rights；evaluation；suggestion

2014-09-22

孟刚(1974—)，男，博士，国土资源部油气资源战略研究中心副研究员，主要从事矿业权评估管理、矿产资源储量管理和矿产资源经济研究。E-mail:66558948@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)03-0031-04