袁 博，王国平，李钟山，柳群义，孙立楠，赵 敏

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037)

我国稀土资源储备战略思考

袁 博1，王国平1，李钟山1，柳群义2，孙立楠1，赵 敏1

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037)

党的十八大报告中明确提出，大力推进生态文明建设。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，其关键是要用新思路、新举措来解决资源环境问题。稀土作为一种稀有的不可再生资源，正面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻局面，资源的可持续供应形势不容乐观。本文在简要分析国内外稀土资源形势的基础上，着力从维护国家经济安全、推进生态文明建设、平衡资源代际分配、增强国际市场话语权、化解产能过剩等方面论述了我国实施稀土资源储备的必要性。同时，结合我国稀土资源储备的现状和存在的主要问题，针对性提出了编制稀土资源储备专项规划，建立稀土矿产地储备和矿产品储备相结合的战略储备体系。

稀土资源；储备必要性；储备现状；对策和建议

稀土元素是元素周期表第Ⅲ族副族元素钪、钇和镧系元素17种化学元素的合称。稀土广泛应用于新能源、新材料等高新科技领域，在军事领域是制造精密制导武器、雷达和夜视镜等各种武器不可缺少的元素，有“工业维生素”的美称。日本、美国等发达国家将稀土列为发展高新技术产业的关键元素和国家战略元素。稀土是一种稀有的不可再生资源，是我国传统优势矿产。长期以来我国一直以占全球23%的资源储量承担着全球90%以上的稀土供应。2012年3月13日，美国联合欧盟和日本向世界贸易组织(WTO)就中国限制稀土出口提起贸易诉讼。2014年8月7日，WTO最终裁定中国稀土出口管理政策不符合有关世贸规则。我国在世界稀土市场绝对的供应优势，并未转为稀土资源及相关产品的价格优势，还引起贸易争端，进而被最终裁定败诉。同时，过度的开采造成了严重的环境破坏，生态退化，稀土资源的可持续供应形势不容乐观。因此，及时调整我国的稀土资源管理政策，解决我国稀土开采、保护、储备等问题势在必行。

1 国内外稀土资源概况

根据中国稀土行业协会的资料，世界稀土资源储量约为8109万t，除我国外，澳大利亚、俄罗斯、美国、巴西、加拿大和印度等国稀土资源也很丰富，近年来在越南也发现了大型稀土矿床。另外，南非、马来西亚、印度尼西亚、斯里兰卡、蒙古、朝鲜、阿富汗、沙特阿拉伯、土耳其、挪威、格陵兰、尼日利亚、肯尼亚、坦桑尼亚、布隆迪、马达加斯加、莫桑比克、埃及等国家和地区也发现具有一定规模的稀土矿床[1]。我国拥有较为丰富的稀土资源，稀土储量约占世界总储量的23%，约为1859万t，长期供应着全球90%以上的市场需求。目前，除集中分布于江西、内蒙古、四川三省(区)外，山东、广东、湖南、广西、云南、贵州、福建等省(区)亦有稀土储量分布，资源赋存呈现“北轻南重”的分布特点。轻稀土矿(含镧、铈、镨、钕等元素)主要分布在内蒙古包头等北方地区和四川凉山，离子型中重稀土矿(含铽、镝、钇等元素)主要分布在江西赣州等南方地区[2]。

2 稀土资源储备的必要性

2.1 储备可以维护国家经济安全，保障稀土资源安全供应

矿产资源储备是以保障一个国家的国防、经济安全为目的，起到保障社会经济可持续发展需求，调控矿产资源配置，应对矿产资源中断的突发性事件的作用，将一定量的、具有战略意义的矿产资源以不同的方式储存起来，以备在特殊时期和突发性事件中起到应急和缓冲作用。资源安全是经济安全的重要组成部分，矿产资源储备对防范资源风险、保障资源供应、维护国家经济安全具有重要意义。我国正处于快速工业化阶段，国民经济的高速发展对稀土资源的需求量逐年增大，依赖性越来越强，资源保障程度也在不断降低。实施稀土资源储备，建立资源安全供应与缓冲体系，可以有效保障稀土资源持续、稳定供应，维护国家的资源安全和经济安全[3]。

2.2 储备可以推进生态文明建设，有效保护稀土资源生态环境

十八大报告将生态文明建设纳入了中国特色社会主义“五位一体”总布局。十八届三中全会明确提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度，划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。实施稀土资源储备，根据生态环境承载能力和矿产资源需求形势，对储备矿产地的布局、开发时序进行科学控制，可以有效保护生态环境，遏制生态恶化。

2.3 储备可以平衡我国稀土资源代际分配

稀土资源不可再生，在高新技术产业、航空航天和国防工业中具有不可替代的关键作用，但我国应用技术落后，绝大部分资源都以原材料出口的方式供西方发达国家使用。实施稀土资源储备，可以促进资源的节约利用，限制低价出口，为科学技术的发展争取时间，给子孙后代留下宝贵的资源财富，平衡我国稀土资源代际分配，实现资源的代际公平。

2.4 储备是国家实施资源宏观调控的重要手段，提高我国在国际稀土市场的话语权

实施稀土资源储备，可以通过控制稀土资源的供应时机和供应数量，有效缓解稀土资源供需矛盾及价格的剧烈波动，这不仅有利于从根本上控制国内稀土资源的贱采贱卖，而且有利于规避传统出口管理政策的风险，实现资源优势向经济优势转化，提高我国在国际稀土市场的话语权[4]。

此外，稀土资源储备对调整产业结构、化解产能过剩具有一定的现实意义。实施稀土资源储备，可相对减少资源向下游工业的投放量和投放预期，对防范和化解稀土产业产能过剩具有重要意义。

3 我国稀土资源储备的现状

3.1 划定稀土国家规划矿区，实现稀土矿产地储备

2011年国土资源部发布了《关于设立首批稀土矿产国家规划矿区的公告》(中华人民共和国国土资源部公告2011年 第1号)，决定在我国离子型稀土资源分布集中的江西省赣州市划定设立首批稀土国家规划矿区。根据公告精神，江西省制定了国家规划矿区的矿业权设置方案，划定稀土勘查区、开采区和保护区，为进一步实现其稀土矿产地储备奠定良好的基础。

3.2 结合资源赋存的不同特点，稀土资源储备方式得到有效细化

内蒙古自治区2010年2月《内蒙古自治区政府关于同意实施包头稀土原料产品战略储备方案的批复》批准同意开展稀土资源储备工作。针对采矿、选矿及冶炼分离等不同环节稀土赋存的不同特点，分别采取了矿石型(包括尾矿)、原料型(稀土精矿)和产品型(稀土氧化物)三种储备方式。其中，矿石型储备，由包钢集团对主东矿开采过程中产生的含稀土的岩石和选铁产生的含稀土的尾矿进行储备；原料型储备，由包钢稀土将超过国家计划部分的精矿进行储备，为将来主东矿减产后提供稀土储备资源；产品型储备，由包钢稀土国贸公司对稀土精矿进行加工、分离后生产的稀土冶炼分离产品超过国家计划部分的进行收储，储备资金主要由企业承担，自治区、包头市和包钢集团共同给予贴息支持。

3.3 建设视频监控系统，为实现储备矿产地的管理和维护创造有利条件

江西省开发、应用“无线视频监控”系统，与现有“全球眼”视频监控系统相结合，开展执法监察工作，首先在国家规划矿区中的龙南矿区推行建立“无线视频监控”网点试点工作，然后逐步推广到所有稀土矿产地，实现对矿产地的无盲点、全天候监控。此外，四川省也通过“牦牛坪稀土矿区电子监控及矿产品运销信息管理系统”实现对稀土矿区及周边交通要道的实时监控。视频监控系统的建设，加大了对矿产地的监控，为实现储备矿产地的管理和维护创造了有利条件。

4 存在的主要问题

4.1 地质勘查程度较低，资源供应及储备保障程度不高

我国大部分稀土矿区地质勘查程度较低，资源保障能力不足。例如，四川省牦牛坪轻稀土矿成矿地质条件优越，但地质工作程度总体较低，稀土矿资源储量级别低且总量不清，多数开发矿区都是边采边探，已有矿区外围及深部勘查程度和深度不够，原有勘查深度一般仅300m左右，资源远景远未查明。江西省也存在同样的问题。勘查程度不高、资源总量不清，不利于稀土资源的统筹规划、开发利用、保护及储备。

4.2 稀土资源储备管理体制尚需完善，地方缺乏开展稀土储备工作的动力

2011年，国务院发布《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)明确：建立稀土战略储备体系。按照国家储备与企业(商业)储备、实物储备和资源(地)储备相结合的方式，建立稀土战略储备。统筹规划南方离子型稀土和北方轻稀土资源的开采，划定一批国家规划矿区作为战略资源储备地。对列入国家储备的资源地，由当地政府负责监管和保护，未经国家批准不得开采。中央财政对实施资源、产品储备的地区和企业给予补贴[5]。从全国情况看，尽管地方各级国土资源主管部门、企业在稀土资源储备方面做了一些有益的探索，但在国家层面上尚无统一的稀土储备规划，尚未建立统一的管理体制和运行机制，地方缺乏开展稀土储备工作的动力，亟需站在国家资源安全和保障经济社会持续、平稳、健康发展的高度建立和完善矿产资源储备体系。

4.3 稀土资源储备缺乏政策支持与资金保障，补偿机制尚未建立

稀土资源的储备是关系经济发展、国家安全的大事，特别是国家储备，体现国家意志，属政府行为，国家应在矿政管理、财税政策方面予以支持，但目前尚未出台明确的政策，也未建立专门的资金渠道和补偿机制。难以统筹考虑近期与远期，国家、地方、企业等相关利益关系，促进稀土矿产地储备的顺利推进。

5 对策和建议

5.1 加大稀土资源勘查投入，扩大资源储量，摸清家底，为稀土矿产地储备奠定基础

组织力量对原初步探明的资源储量进行一次全面的核查评价，核准其资源储量类别和勘查程度，完善储量登记备案制度。开展开采矿山外围、深部及成矿远景区地质勘查工作，扩大资源储量。同时，掌握各稀土矿产地稀土所含元素，进行分类管理，摸清稀土资源的家底。从而为稀土矿产地储备奠定基础。

5.2 加强对稀土资源开采总量的控制管理，充分利用“两种资源，两个市场”增加资源供给，留出资源储备空间

依据《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》和《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，进一步规范开采总量控制管理工作，对稀土开采企业的开采总量实施严格的监管。在稀有金属部际协调机制框架下，继续逐年下达稀土矿开采总量控制指标，尤其是加强对中重稀土资源的总量控制，探索将总量开采指标分配至各元素，减少铽、镝、钇等中重稀土元素的指标分配。另一方面，通过建设稀土矿产品交易市场，吸引境外的稀土资源来境内加工和交易，鼓励企业到境外投资勘查开发稀土资源，开辟新的稀土资源供应渠道。在保障稀土资源供给的同时争取稀土资源的储备。

5.3 编制稀土资源储备专项规划，建立稀土战略储备体系，完善储备管理体制

根据稀土资源战略储备形势分析和相关研究，准确定位，明确指导原则、规划目标与任务，将现行稀土资源法律法规、政策与地方或企业的做法统筹考虑，甄别地方与企业的政策措施，并加以梳理完善，编制稀土资源储备专项规划，建立稀土矿产地储备和矿产品储备相结合的战略储备体系。稀土资源的储备由国家统一管理，具体实施委托当地政府或企业负责监管和保护，形成“中央主导，地方配合，企业参与”的运行模式。对于中重稀土，建议通过在离子型稀土资源分布集中的江西省赣州市划定稀土国家规划矿区，实现铽、镝、钇等中重稀土资源的矿产地储备，提升国家对战略资源的有效控制力。对于轻稀土，建议主要依托国家确定的大型稀土企业集团，由其负责轻稀土的供给，及矿产地、尾矿及矿石等轻稀土资源的综合储备。鉴于轻稀土供过于求的现状，建议除国家确定的大型稀土企业集团外，国内其他轻稀土资源列为国家储备范围。

5.4 深入研究稀土资源储备政策措施

一是运用矿政管理手段，对积极开展储备工作并取得明显成效的省(区)、企业，国土资源部在增加稀土生产配额时予以倾斜；二是借助现行税费政策，对承担储备任务的企业适当减免矿产资源补偿费或给予税收优惠、贷款贴息等；三是争取财政资金支持，在中央财政设立资源储备专项资金，主要用于储备资源的收储、勘查、维护、管理及对储备所在地经济影响的补偿。

[1] 苏文清.中国稀土产业经济分析与政策研究[M].北京：中国财政经济出版社，2009.

[2] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的稀土状况与政策[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 贾文龙，薛亚洲，吴强.中国矿产地战略储备研究[M].北京：科学出版社，2013.

[4] 任忠宝，余良晖.稀土资源储备刻不容缓[J].地球学报，2011，32(4)：507-512.

[5] 中华人民共和国国务院.国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见(国发〔2011〕12号)[EB/OL].(2011-05-19)[2014-08-20] http://www.gov.cn/zwgk/2011-05/19/content_1866997.htm.

Strategic consideration on rare earth resources reserve in China

YUAN Bo1，WANG Guo-ping1，LI Zhong-shan1，LIU Qun-yi2，SUN Li-nan1，ZHAO Min1

(1.Management Centre of Central Geological Exploration Fund，Ministry of Land and Resources，Beijing 100037，China;2.Institute of Mineral Resources，Chinese Academy of Geological Sciences，Beijing 100037，China)

It is presented clearly in the Eighteenth National Congress report that making great efforts to promote ecological progress.Promoting ecological progress is a long-term task of vital importance to the people’s wellbeing and China ’s future.The key point to solve the problem of resources and environment is to use new ideas and new measures.As a kind of non-renewable resources，rare earth is faced with the serious situation of more and more resource constraints，serious environmental pollution and ecosystem degradation.The resources sustainable supply situation is not optimistic.Based on brief analysis of rare earth resources situation both in China and in the whole globe，the paper has discussed the necessity of rare earth resources reserve in our country by maintaining the national economy safety，promoting ecological civilization，balance the resources distribution of intergenerational allocation，enhance our rights of speech in the international market，dissolve the excess production capacity，etc.In a meanwhile，regarding the present situation of rare earth resources reserve and the existing main problems in China，this essay is giving a solution of: compiling rare earth resources reserve special planning;constructing the strategic reserves system which includes the combination of orefield and minerals for rare earth resources.

rare earth resources；reserve necessity；reserve status；countermeasure and suggestion

2014-09-25

中央地质勘查基金项目“稀土、锑、铟资源储备规划及管理研究”资助

袁博(1984-)，男，硕士，助理研究员，主要从事矿产地储备和矿产资源经济研究。E-mail：yuanbo1984@163.com。

柳群义(1977-)，男，湖北云梦人，博士，主要研究方向为矿产资源战略。E-mail：lqycsut@163.com。

P618.7；F124.5；F407.1

A

1004-4051(2015)03-0028-03