公 斌，郭树森，刘思含，孙志宏，孔 兵

加强地震灾害军队应急医学救援法制建设研究

公 斌，郭树森，刘思含，孙志宏，孔 兵

本文根据地震灾害发生后的特点，提出了地震灾害应急医学救援防疫体制研究的基本原则与要求，阐述了防疫的体制结构，并分别分析了我军和外军灾害救援防疫体制的运行现状。最后通过对16名卫勤专家进行咨询，并论证分析得出合理的地震灾害救援防疫体系分级，以期本文的研究成果为以后的抗震救灾防疫工作提供理论支撑。

地震灾害；应急医学救援；法制建设

在我军以往的地震灾害救援行动中，应急医学救援是最为重要的救援方式之一。加强地震灾害应急救援法律法规建设方面应引起高度重视。我们遴选专家的原则和方法：根据Delphi咨询人数的要求，专家组人数以10～50人为宜，当参加咨询的专家人数接近15人时，再增加其人数对结果精确度的影响也不大。结合本研究的实际情况，专家咨询选取了具有高级技术职称以上的16名专家。专家在选择的过程中，不仅要选择一部分在管理学、社会学方面有造诣的专家，还要选择有一定名望的学科技术领域专家。在遴选专家方面具体考虑以下4个方面：（1）从事多年的卫生事业管理工作者；（2）卫勤专业研究生导师；（3）参加过灾害应急救援的相关专家；（4）能积极参与本研究评估的专家。

我们对遴选出来的16名卫勤专家采用德尔菲法进行了问卷调查，问卷回收率100%。通过调查结果可以看出，13%的专家认为我军目前地震灾害应急医学救援法规建设完善，62%的专家认为法规建设一般，25%的专家认为法规建设不完善。

关于需要在哪些方面加强我军目前地震灾害应急医学救援法规建设的问题，94%专家建议在职能法规化方面，88%专家同时建议在应急机制法制化方面，75%专家同时建议在应急体系法制化方面，62%专家同时建议在训练条例法规化方面加强建设。

1 加强军队职能法规建设

军队职能是稳定性和变动性的双重矛盾统一体。所谓稳定性，是由军队掌握着国家最强的暴力手段决定的，凡要采取最强的暴力手段处理的事项，便稳定地纳入军队的法定职能范围。所谓变动性，是由国家对军队的特殊需要造成的，当国家出现严重的突发事件或灾害，警察、行政机关、司法机关无法履行职能，甚至正常的社会经济活动都无法进行时，国家就有可能运用军队代行警察、行政机关、司法机关来完成当时的任务。对于军队，这些职能并不是经常的、稳定的，而是在特殊情况下担负的。从世界范围看，18世纪以前，由于国家没有进入法治化轨道，军队职能总体上处于不稳定状态。法国大革命时期的《人权宣言》产生了通过法律使军队职能有限化、稳定化的思想和实践。由《人权宣言》所开创的军队职能法定化的思想和实践，在此后成为越来越多的法治国家的立法和实践。可以说，它是灾害救援卫勤保障行动的先期法律基础，这一举措引起了全球多国效仿[2]。

我国在20世纪50年代开始实施军队职能法定化。1954年我国第一部宪法第20条规定：中华人民共和国的武装力量属于人民，它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家的主权、领土完整和安全[3]。1982年宪法第29条第1款规定：中华人民共和国武装力量的任务是“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务”。这一表述主要有3层含义:一是维护国家安全，二是参加国家建设，三是担负人民需要军队完成的其他任务。对军队职能作涵盖面宽的规定，恰恰是军队职能拓展对宪法的要求。所以，我国宪法对军队职能法定化要明确相关规定，即什么情况下进入救援的应急状态，工作权限是什么，应急救援状态的分级情况，以及不同情况下进入应急状态时的卫勤保障的相关规定、责任和义务等，都需要尽快在研究制定国家卫生动员的相关法案中体现出来，保护在执行灾害应急医学救援中的军人的各项合法权益。

2 加强应急机制法制化规范性建设

在大规模地震灾害应急救援行动中，卫勤保障不仅发挥着“保障”作用，也发挥着“战斗”作用。因此，地震灾害应急救援卫勤法规的效能最大化，有赖于救援应急机制的科学化。这就需要国家和军队从宏观层面上制定落实地震灾害医学救援应急机制的法律规范，使其具有规范性的特点，从而建立健全快速有效规范化的应急救援机制。

快速有效规范化的应急救援机制是应急管理系统中最重要的支撑。经过多年的法制建设，我国已经制定和颁布了一些应对灾害应急状态的法律和法规，我国灾害应急管理的法制已经有一定的基础。但是，从整体上来看，灾害应急管理的法律法规体系，特别是涉军灾害应急管理的法律法规体系尚不规范。从立法的角度看，目前我军公共应急立法滞后，无法适应灾害应急救援管理法制化、规范化、制度化的要求。最核心的问题在于，我国宪法没有关于应急状态或者紧急状态的规定，军队灾害应急管理权也没有明确的宪法授权。因此，为了使军队灾害应急救援管理法制化，有必要加强应急机制法制化规范性建设。

一要尽快制定并颁布专门的军队应急救援法规，以更充分的法制安排，应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端突发巨灾事件，完善应急管理的法律法规，对各种灾害救援实行依法管理。二要明晰在应急救援状态下军队可以采取紧急措施的必要行政程序，统一规定在应急救援状态中各法律主体的法律责任和行政权力，规定对灾害的监测预警制度、应急报告制度、信息公布制度、举报制度、应急处理制度等，不为军队随意扩大行政应急救援权力留下法律上的漏洞。三要完善、规范与应急救援法制相关的法律和相关的法律条款，以及涉及应急救援措施的法律条款，完善各部门的专门法律，明确规定在应急救援状态下各部门在人财物调度和问题处理方面的权责。四是要不断健全和规范军队在应对灾害救援与处理突发事件中的法律责任，使之懂得如何依照法律应对危机，做到有法必依，执法必严。

3 加强应急救援法律体系建设

着力构建非战争军事行动法律体系，其中重要内容之一就是非战争军事行动卫勤法规。应该不断完善非战争军事行动条令、训练条例和非战争军事行动中各种灾害救援的具体规则等相关法规。完善非战争军事行动卫勤法规，不断深化地震灾害应急医学救援训练法规体系，使部队组织实施灾害应急医学救援有法可依。同时，也要规范我国在联合国维和等各种灾害救援行动中的涉外卫生法规。例如，包括对受灾人群身心疾患的救治方式等都需要认真研究其法律问题。其中对一些实体问题、程序问题应在认真研究多次论证的基础上，早日通过司法解释、法律修正案或单行法规等形式予以明确，以使日后救援工作更加正规。

军队灾害应急医学救援法律体系应拓展到多方面。不仅对救援力量的使用要有明确规定，还要在经费物资筹措调拨、储存方式，以及指挥关系调整等方面建立健全法规制度，规范地震救援后勤组织指挥体制、机制和相关活动，明确不同规模情况下后勤保障的原则、相关标准和保障职责，明确各方的职责分工和法律责任，切实解决好职能交叉、多头指挥和保障关系不顺等问题。

[1]谢 峻，王 虎，赵育新.突发灾害救援军民融合卫生动员模式国内外比较与思考[J].华南国防医学杂志，2011，25（5）：434.

[2]张雁灵.非战争军事行动卫生勤务学[M].人民军医出版社，2011：195.

[3]于化民.试论第一代领导核心关于军事法制建设的理论与实践[J].军事历史研究，1998，23（3）：26.

（收稿：2014-08-11修回：2014-10-26编校：韩纪民）

R 821.1

A

2095-3496（2015）01-0032-02

255300山东淄博，解放军第148医院医务处（公 斌，孙志宏，孔 兵）；北京，后勤学院后方专业勤务系（郭树森）；北京，解放军总医院军休所（刘思含）