王颖志

(浙江警察学院治安系， 浙江杭州　310053)

交通事故责任认定法律救济制度的理性分析与思考

王颖志

(浙江警察学院治安系， 浙江杭州310053)

摘要理论界关于交通事故责任认定的法律性质一直争论不休，其争论的焦点为是否应该将交通事故责任认定行为定性为具体行政行为。在当前的交通法律体系下应当如何理性地对待这一问题，从交通事故责任认定的工作内容出发，对当前法律救济制度的现状、存在的问题以及如何完善等方面进行了一定的分析与思考。

关键词交通事故； 责任认定； 法律救济； 分析与思考

0引言

截止2015年3月，全国机动车保有量已经达到2.66亿辆，机动车驾驶员达3.06亿。随着机动车保有量的不断增加，道路交通事故(以下简称为交通事故)已经成为全社会普遍关注的一大问题，相应的交通事故处理始终是公安机关和人民大众面临的一大难题，关系着每个人的合法权益能否得到有效保障，也关系着公安机关的执法公信力。

交通事故责任是指公安机关交通管理部门在查明交通事故的基本事实和形成原因后，依法对当事人的行为在交通事故发生中所起的作用及当事人主观过错的严重程度作出定性和定量的结论。它作为交通事故认定书的核心内容，在交通事故处理和司法实践中扮演着非常重要的角色。在现有的交通法律体系下，立法机关明确了交通事故认定书是处理交通事故的证据，从而意味着交通事故当事人对事故责任认定不服时不能通过行政复议和行政诉讼来得到相应的权益救济。一直以来，交通事故责任认定法律救济问题是理论界与实务界之间争论不断的话题，其争论的焦点为是否应当把交通事故责任认定行为定性为具体行政行为。其中肯定者认为在交通事故处理工作中，当事人既不能对交通事故责任认定提起行政复议，也不能提起行政诉讼，导致相对人权益救济途径严重缺失和合法权益得不到有效地保障。那么，在当前的交通法律体系下应当如何理性地对待这一问题，笔者从交通事故处理的工作内容出发，对交通事故责任认定法律救济制度的现状、存在的问题以及应当如何完善等方面进行了一定的分析与思考。

1理论界与立法实务界关于交通事故责任认定法律性质的争议

1.1　理论界的主要观点

关于交通事故责任认定的法律性质，在理论界历来存在两大学派，即具体行政行为说和非具体行政行为说。其中具体行政行为说又可以分为行政裁决说、行政确认说、行政证明说、行政居间说等等，他们认为交通事故责任认定具备了构成具体行政行为的各个要件，而交通事故责任又直接关系到事故当事人的民事、行政与刑事责任，所以认为应当在立法层面恢复其具体行政行为的性质，应当确认交通事故责任认定具有可诉性，从而实现对事故责任认定相对人提供有效的法律救济途径。而非具体行政行为说又可以分为技术鉴定说、特殊技术鉴定说、证据说、准行政行为说等等，他们认为交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能就交通事故责任认定不服而提起行政复议和行政诉讼。

1.2　立法实务界的主要观点

在不同历史时期，虽然在司法实务中曾出现认为交通事故责任认定具有可诉性的案例，但从国家机关所作出的权威性文件来看，立法机关始终未将交通事故责任认定列为行政诉讼的受案范围。1992年发布实施的《道路交通事故处理办法》和《道路交通事故处理程序规定》规定了当事人对交通事故责任认定不服的，可以申请重新认定(行政复议)；1992年12月由最高人民法院、公安部共同发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》明确了当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理；2000年1月在《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》(公安部)中明确了交通事故责任认定是公安机关所作出的鉴定结论；2004年5月发布实施的《道路交通安全法》指出交通事故认定书是处理交通事故的证据，同时在《道路交通事故处理程序》中也删除了对交通事故责任进行重新认定的条款；2005年1月全国人大法工委《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中进一步明确了交通事故认定书作为处理交通事故案件的证据使用，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。

笔者认为，从工作内容上来看，交通事故责任认定的重点在于还原事故发生的过程、形成的原因分析，以及确定各违法行为在事故中所起的作用大小，事故处理人员对交通事故责任的划分实际上是对交通事故发生的一种事实认定，这些都需要通过事故处理人员自身的专业知识和工作经验才能完成。所以，就其工作内容而言，笔者更倾向于将交通事故责任认定归属于技术鉴定的范畴，事故处理人员则是充当着技术鉴定者的角色。

2交通事故责任认定法律救济制度的现状分析

不管交通事故责任认定的法律属性是什么，也不能简单地把交通事故责任等同于严格意义上的法律责任，但交通事故责任对于当事各方的民事、行政和刑事责任都可能会产生一定的影响，这也是显而易见的。基于此，立法机关也在法律层面上对交通事故责任认定也作了一些法律救济的具体规定。

2.1　交通事故责任认定的复核机制

由于受到客观认知能力的限制，事故处理人员作出的交通事故责任认定难免会出现失误或不当的可能性，其科学性与合理性都会在一定程度上受到事故处理人员分析问题的能力、法律知识、相关专业知识等因素的影响。

现阶段，交通事故当事人对道路交通事故认定有异议的，可以向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请，上一级公安机关交通管理部门在受理复核申请后就事实是否清楚，证据是否确实充分，适用法律是否正确，责任划分是否公正，事故调查及认定程序是否合法等问题进行调查并作出复核结论，对于经审查认为原交通事故认定事实不清，证据不确实充分，责任划分不公正，或者调查及认定违反法定程序的，应当作出复核结论，责令原办案单位重新调查和认定*公安部104号令《道路交通事故处理程序规定》第六章第二节。。在《道路交通事故处理工作规范》中对事故认定的复核细则作了明确的规定，公安机关内部对于执法办案本身有一整套完善的内部监督和错案追究机制，在《人民警察法》《公安机关内部执法监督规定》和《公安机关执法过错责任追究规定》等法规中均有明确的规定。实际上交通事故认定的复核机制与行政复议在性质上是一致的，具有行政性，监督性，程序性，救济性等特点。它为当事人提供了一种切实可行的行政内权益救济途径，在实际的工作中发挥了重要的作用。

2.2　行政外法律救济途径

结合实际工作，当前针对交通事故责任认定的行政外法律救济途径主要有诉讼程序中的证据审查制度与信访制度。

2.2.1诉讼程序中的证据审查制度

在现行交通法律法规体系下，一方面，交通事故认定书作为处理交通事故的证据使用*最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第27条；最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第 4 条规定；另一方面，在诉讼程序中司法机关也有权对公安机关作出的交通事故认定书不予采信，重新确定交通事故的责任。所以，在诉讼程序中实际上已经为交通事故责任人提供了间接权益救济途径。

在司法实践中，司法机关对交通事故案件的审查内容主要包括交通事故的基本事实情况、现场勘查的程序规范、交通事故相关的证据、适用的法律条文、对当事人的处罚、交通事故认定书格式等。诉讼程序中的证据审查制度在工作内容上跟行政诉讼并无太大差异，但是，交通事故当事人对交通事故认定有异议的关键点基本上都集中在交通事故责任认定这一核心问题上，也就是对交通事故责任的划分存在异议*2012~2013年，浙江公安交通管理部门(总队，支队，大队)共受理各类交通信访案件334起，其中对交通事故责任认定不服的案件总共288起，占86.2%。。虽然司法机关经审查如果认为公安机关所作出的交通事故责任认定确属不妥，则可以不予采信，但在司法实践中，交通事故责任认定作为证据被采信的概率非常高[3]。究其原因，主要是因为交通事故责任认定的专业性非常强，司法机关在审查时存在审查能力部分缺失的问题。在这一问题上，公安交通管理部门具有技术和专业的优势，如果要求司法机关作出比公安机交通管理部门更加科学、合理的事实认定，显然已经超出了他们的能力范围。

2.2.2信访制度

当前，各级人民政府和公安机关内部(包括交管局，交警支队，交警大队)均设有信访机构。对于信访部门所受理的案件，在目前的工作机制下，绝大部分转由作出交通事故认定书的单位办理。即使信访部门直接介入调查, 由于交通事故责任认定工作的特殊性，需要调查人员具有一定的交通事故处理专业知识和工作经验，能否对交通事故责任认定进行科学、合理地审查是值得商榷的。

因此，交通事故当事人虽然不能仅就对交通事故责任认定不服提起行政复议或行政诉讼，但在司法实践中并非没有相应的法律救济途径。而是由于受到客观的条件限制，在现有的行政外法律救济机制下交通事故当事人权益无法得到真正的救济。在现阶段，由于受到客观认知能力的限制，面对错综复杂，形式各样的交通事故，要想对每一个交通事故都完全真实地还原为事故发生的客观面貌是不现实的。交通事故处理人员只能根据自身的业务能力和工作经验尽可能真实地还原事故发生的过程，尽最大限度科学合理地对各方当事人的责任进行划分。要想让没有相应专业知识和工作经验的司法或信访人员担任交通事故责任认定的工作显然是不现实的，也难以从根本上保障事故责任认定相对人的合法权益。

3完善交通事故责任认定法律救济制度的思考

综上所述，从工作内容上来看，针对交通事故当事人权益救济虽然在行政内与行政外都有相应的工作机制，但显然行政外的权益救济效果是有所欠缺的，究其原因是除了公安交通管理部门，其他组织与机构均不具备相应的资质与能力。不管采用何种法律救济模式，相关的审查人员必须具备对交通责任认定的审查能力。所以，要想进一步完善现有的交通事故责任认定法律法济制度，也只能以此为突破口，从问题的根源入手，才能真正为交通事故当事人提供切实可行的权益救济途径。

3.1　进一步完善现有的交通事故认定行政复核机制

根据《道路交通事故处理程序》规定，对交通事故认定采用“一级终审”的行政复核机制，也就是说如果当事人对于交通事故认定不服而提起的行政复核，仅限一次。根据实际的工作情况，笔者认为在各级公安交通管理部门应该建立相对固定的复核机构和人员组成，并且应当允许当事人提起多次复核，当事人对当地交警大队作出的交通事故责任认定不服时，可以向上一级交警支队提请复核，如果对交警支队作出的复核决定不服的，应当允许当事人再次向上一级交警总队提请复核，以最大限度地完善行政内法律救济制度。建议在修订《道路交通事故处理程序》时能对当前的“一级终审”的行政复核机制加以完善，进一步明确复核工作的实施细则，在程序上给当事人权益提供最大程度地保障。

3.2　适时建立与完善行政外法律救济制度

造成当前交通事故认定行政外法律救济能力相对缺乏的根本原因在于对交通事故责任认定审查能力部分缺失的问题。在实际的工作中，司法机关和信访部门均不具备相应专业知识的人员配置，也无法得到可靠的、科学的技术支持。想要改变目前的现状就必须从这一根本点出发去寻找解决途径。比如设立专门的交通事故法庭，从人员配置上进行改革，应当具备有相应交通事故处理专业知识与工作经验的人员，确保在制度和人员配置上解决当前司法机关在交通事故责任认定审查能力上的欠缺。同时，如果条件允许，也可以成立独立于行政机关与司法机关的交通事故责任综合鉴定机构，为司法机关和信访部门提供可靠的、科学的技术支持，构建切实可行的有利于为交通事故当事人提供权益救济的工作机制。

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(责任编辑陈小明)

作者简介王颖志(1973—)，男，浙江杭州人，硕士。研究方向为道路交通管理。

中图分类号D631.572