周亚煌

摘要：近年来，地方财政库存资金量不断增加，国库库存持续高速增长，且保持在较高水平，大量闲置资金滞留国库，地方国库如何在确保财政支出需要和国库资金安全、完整的前提下，实现国库库存余额最小化，投资收益最大化，已成为地方财政部门亟待研究的课题。

关键词：国库；现金管理；可行性；构想

一、实施地方国库现金管理的意义

1.有利于提高国库现金使用效益

改革开放以来，我国经济保持着良好的发展态势，各级财政收入平稳、快速增长，节余资金越来越多。国库库存资金的时间价值得到了重视和发掘。自2006年12月开始，中国人民银行、财政部开始对中央国库现金定存开展首次操作，截至2011年末，共进行国库定期存款操作41期，累计投放资金13796.4亿元 ；回购国债操作2期 ，累计中标金额229.9亿元。在中央国库现金管理取得突破性进展的同时，通过适时开展地方国库现金管理，有利于在国库存款计息的基础上，进一步理顺财政部门、人民银行、商业银行之间的关系，提高国库现金的使用效益。

2.有利于加强财政政策和货币政策的协调配合

国库现金作为央行基础货币的重要组成部分，其增加或减少对市场货币供应量具有倍数收缩或扩大作用；而且国库现金管理是连接财政政策与货币政策最直接有效的结合点。通过国库现金管理运作，不但能够扩大中央银行货币政策调控范围，增加中央银行可调控的基础货币流量，扩大调控范围，增加调控手段和渠道，增强实施宏观调控的能力和灵活性；还可进一步改进财政部与中央银行在货币市场运行方面的协调与沟通，提高货币政策调控的完整性和有效性。

3.有利于提高国库管理整体水平

将资金时间价值、现金流和资产负债管理等现代财务管理概念引入国库现金管理，有利于国库管理体系的现代化建设。从国际通行做法和国内国库管理制度改革方案设计看，国库集中支付与国库现金管理是一个有机整体，开展国库现金管理有利于深化国库管理制度改革，促进国库资金运行机制的改善等。

4.有利于控制政府借债数量，降低借债成本

2006～2011年，中央国库现金回购国债操作2期 ，累计中标金额229.9亿元 。用低效益的国库现金买入较高成本的国债，提前收回部分国债，不仅减轻了财政拨付资金的压力，也降低了财政借债成本。

二、当前推行地方国库现金管理面临的困难

1.地方财政预算编制与执行不够合理 ， 影响国库库存优化管理的前瞻性和稳定性

在预算编制方面： 首先， 地方财政部门预算不够科学， 许多地方财政尤其是基层财政还没有实现完全意义上的部门预算， 较多依靠历史经验和政府部门的指导性意见制定本年财政收支数， 不能运用数理模型来对本年财政收支进行科学预测； 其次， 预算编制时间的滞后性较强， 预算计划往往要在当年的第二季度发到各个部门手中， 国库部门在此期间无法根据预算计划对库款支拨业务进行审核， 仅依据财政部门的 “临时计划” 执行， 其财政安排的随意性较大； 再次， 地方预算编制中的专项资金安排较多， 项目进度也较模糊， 在一定程度上造成了地方财政安排的随意性。 在预算执行方面， 预算收支项目进度不均衡。 由于预算收支项目多， 在执行时间和进度上不可能完全一致，导致预算实际执行数和计划数存在一定差异， 进而预算执行方面， 预算收支项目进度不均衡。 由于预算收支项目多， 在执行时间和进度上不可能完全一致，导致预算实际执行数和计划数存在一定差异， 进而使库存资金大幅波动。

2.地方政府融资活动不规范 ， 影响着国库现金管理的规范性

我国一直不允许地方政府直接进行融资活动， 但目前的实际状况是各级地方政府都通过不同渠道进行了融资， 如通过成立政府控制的企业进行融资、 承诺支出以及直接借款等。 这些融资活动是在没有明确规范的情况下进行的， 形成了地方政府的实际债务， 而且债务收入的现金流量没有纳入政府财政的管理， 更没有纳入国库管理， 使地方政府的财政状况处于不确定的状况， 很容易导致财政风险。

3.地方政府具有较强的投机动机 ， 影响着国库现金管理的收益性与安全性

国库现金管理是将市场性原则引入非市场性的公共财政领域的一项活动， 如果运用不当， 其结果可能导致政府行为的异化。 地方政府在现金管理中， 往往只追求单一的效益目标， 具有较强的投机动机， 再加上地方政府控制和抵抗风险的能力较弱， 很容易发生投资失败、 出现巨额损失的现象。

4.地方政府开展国库现金管理的基础条件不够完善， 影响国库现金管理的有效性

首先是国库单一账户体系建立问题。 从国外的经验看， 完善的国库单一账户制度是国库现金管理的重要基础之一。 但是目前这项制度的改革在一定程度上、 在部分地区还浮于表层， 多重设置账户、 财政资金分散收付、 大量资金沉淀在众多账户上等现象大量存在， 真正意义上的国库单一账户体系的形成还有待时日， 势必会影响国库资金的高效运作。 其次是电子技术手段不足， 影响国库库存优化管理的及时性。 目前我国银行体系已经建立了比较完善的电子联行网络系统， 国库系统也在进一步推行电子化。 但是， 从总体上看， 计算机应用水平还有待于进一步提高， 特别对于县 （市） 而言， 财、 税、 库、 行之间的联合信息传输网络尚未完全构建起来， 国库收入、 拨款与退库尚未完全实行电子化， 从而影响国库库存管理的及时性。

5. 国库现金抵押品质量问题 ， 影响国库现金的安全性

能否保证地方国库现金及时拥有优质客户的金融资产作为抵押品， 是决定地方国库现金管理顺利开展的一个重要前提。 中央国库现金管理规定， 为保证资金安全， 国库现金管理存款银行在接受国库存款时，必须以可流通国债现券作为质押， 质押国债的面值数额为存款金额的 12%。 实行地方国库现金管理， 可效仿国库现金管理的做法， 但商业银行分支行常常缺乏足够的、 优良的质押品， 来保证国库现金存款的绝对安全。 因此， 如何选择抵押品种类、 如何管理抵押品成为地方国库现金管理的又一难题。

三、完善地方国库现金管理的相关措施及建议

1.加快制定相关规章制度，确保地方国库现金管理稳步、规范开展

当前，地方国库现金管理需求客观存在，尤其在部分经济发达省份操作愿望更为强烈。财政部和人民银行应加强联系协调，抓紧制定、出台相关的规章制度，为地方国库现金管理提供政策依据和指导准则，并引导在局部范围已存在的地方国库现金管理行为规范化和阳光化。借鉴中央国库现金管理相关制度，对地方国库现金管理操作的基本原则、相关部门间职责分工、责任追究等予以明确，使得全国各地的地方国库现金管理在统一、规范的框架下进行操作，确保地方国库现金管理安全、稳定、有序开展。

2.提高国库现金流预测能力

准确的国库收支预测能为国库现金管理提供量化的操作目标，是国库现金管理运作的决策基础，必须高度重视现金流量预测工作。可从以下方面着手：一是要进一步完善预算管理制度，加强预算编制的科学性、准确性，从源头上保证国库现金流的可预见性和规律性，减少预算执行过程中的主观因素。二是加强中央银行、财政和收入征缴管理等部门之间的沟通与协作，逐步建立起国库现金大额支付报备制度和严格的国库现金支付预测实时报告制度，有效提高现金流预测精确度，保持国库库存最佳持有量。三是要加快财税库银横向联网建设，实现最新收支信息的及时传递，提高国库收支信息的反馈效率。四是中央银行和财政部要加强沟通协调，实施国库资金动态分析和常规化预测，研究国库现金预测、预警分析模型，建立操作性强、准确性高的动态分析模型，以提高国库现金操作和国库融资的科学性、准确性。

3.建立高效透明的信息共享机制和披露机制

在地方财政、国库、银行等部门间逐步建立和完善信息交流体系，实现资源共享，为提高财政、货币政策调控的有效性和协调性提供依据；二是财政部和中央银行总行要建立起信息沟通机制，实现信息资源共享，增强操作的及时性和预见性；三是建立完善的信息披露机制，加强人大、审计等部门的监督工作，加强对国库现金管理各个环节的监督，保证现金管理的管理权和操作权归属真正按照权责利对等的原则合理划分。

4.强化监督管理，防范国库资金运作风险

当国库资金离开央行国库账户进入商业银行后，这部分国库资金就游离在外，存在潜在的资金风险。因此，要选择信用好、服务高效的金融机构开展运作，在进行商业银行定期存款操作时，必须要求存款银行提供一定比例的质押物，尽量防范可能出现的存款本金无法收回、影响财政预算资金的正常拨付等情况发生。人行要增设国库资金运作管理账户，监督国库资金的流向、数额。

5. 制定国库现金管理应急预案

国库现金管理实质上是随着市场经济体制改革的不断深入，对财政资金权益的一种市场化承认。财政资金权益在获得市场化认可的同时，也必将承担由此带来的一定风险。如当财政库底资金低于预警线甚至出现临时性头寸不足时，应对补充财政资金的渠道方式作出制度性规定，同时地方政府相关部门对国库现金管理运作中出现的紧急情况应事先制定应急预案，确保财政资金在可控范围内安全、有效地流动。

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