■ 王 敏（西华师范大学政治与行政学院 四川南充 637002）

近几年，随着国家对三农问题的高度重视、新型城镇化的推进和农村大量劳动力的外流，农村出现了大面积的闲置土地，为农业产业化、集约化经营提供了绝佳机会，许多基层政府借此掀起了一股招商引资的热潮。学界已有的研究更多的是倾向于对招商引资取得的经济效益分析，而忽视了招商引资所引发的社会效用不足问题。本文以陕西M县为个案，以政府和市场关系为视角，深层剖析招商引资中的资本、基层政府与农户的关系和冲突，并对此现象进行较为深入的探讨。

资本下乡现象的历史溯因

资本下乡，与近些年来不断提及的“三农问题”及中央连续发布的涉农“一号文件”有着密不可分的关系，因此，要研究资本下乡的原因，就必须深入探讨三农问题形成的历史背景及其根源。

“三农问题”由温铁军教授在1996年提出。其原因如下：新中国成立初期，我国制订了五年计划，为优先发展重工业，实现工业化。对农村农副产品实行统购统销，通过此政策实施，国家获得了对绝大部分农副产品的生产和销售进行支配的权力，实施工农业剪刀差，为我国重工业优先发展、工业化快速推进提供了原始资本积累，同时，实行居民权益与户籍相挂钩。在这样的管控体制下，各种生产要素不能在城乡之间自由涌动，为之后城乡贫富差距扩大、二元经济结构的形成提供了客观历史背景。此外，严格的政社合一的管理体制和十年文革的影响，城乡贫富差距并不明显。

在1978年，我国实行了“家庭承包基础上的统分结合的双层经营体制”，由此，农民从群体性劳动转化为个体性劳动，从集体劳作的土地上转到自己的土地上，改变了“出工不出力”的情形。同时，乡镇企业蓬勃发展，突破了之前“城市搞工业，农村只能搞农业”的基调，打破了农村不能发展的局面。而乡镇企业快速发展的这十年也被称之为农村经济快速发展的黄金十年，在这期间，农民的积极投入获得了土地的经济效益，而农村剩余劳动力在乡镇内部亦实现了转移，实现了农村劳动力的专业化和兼业化，“侵入现金经济”发展迅速，农村经济快于城市发展，农民的收入增长快于城市居民，而此时，像资本等农村发展所需的生产要素相对比较齐全。因此，农村经济在这一阶段的发展使中国并未出现明显的三农问题。

农村的经济发展较快，中央看到了农村改革的显著成效，为了推动城市经济发展，于是决定将经济发展的重点从农村转向城市。1992年后，中央开始推进市场化改革。中央政策倾斜是出于加快城市经济发展的目的。对于农村的土地，原来为发展乡镇企业可自主规划建设的权力受到了制约，加上政府对土地的管理加强，农村集体所有的土地所有权开始上移，政府获得了对土地的决定性支配权，农村集体土地成为地方政府增加财政收入的重要来源，而村集体、农民则无法分享土地升值所带来的红利。从1994年开始推行分税制改革，以及此后的农村税费改革，再到现在的“营改增”，其结果主要税种上交国家，地方税源严重不足，财权与事权不均衡，造成了农村经济社会发展应有配套设施缺位。此外，几大国有银行也进行了市场化改革，在价值规律的作用下，大部分营业支点从乡村撤回到县及以上。农村信用社也因为农村信贷难度大，变成了农村名副其实的资金“抽水机”，在土地、资金退出农村的同时，其他资源如人才、技术、管理等也纷纷逃离农村，这些优质要素在城市里获得极化效应，而农村并未获得城市发展所带来的扩散效应，故此，农村发展开始走向边缘化。农业生产“内卷化”、农村面貌陈旧、农民生活水平低下，这一切与城市相比则出现了严重的非均衡化。

这种城乡二元格局的状况若得不到及时解决，必将成为社会发展的巨大隐患。为此，在2003年，中央将三农问题作为重中之重加以解决。此后，中央一号文件又鼓励工商资本务农。在经济发展中，只有将以前逐渐流失的各种生产要素，重新集中起来并回流到农村，才能让农村经济发展焕发出新的活力，而这些诸多要素中，最重要的莫过于资金，其次才是科技、人才、管理等。由于农村人口大量外流、土地大量闲置，为农业规模化、集约化经营提供了机遇。为了破解这一农村发展困局，解决财政能力不足，实现经济快速发展，各地方政府就此掀起了招商引资的热潮。

陕西M县农户与Z·F公司的个案冲突

陕西M县地处关中平原东部，全县共24.8万人，城区人口7.6万多，农村人口近17万，工业发展滞后，是名副其实的农业大县。2013年2月1日上午，县政务大门被大量农民堵塞，这场经济利益纠纷险些迅速转化为政治性的群体性的突发性暴力事件。在这次冲突中，该县副县长、宣传部长、公安局长等领导亲临现场，并召开现场办公会。围观人数众多，估计超千人，加上各种媒体争相报道，陕西M县在网上迅速“走红”。在其背后，是一场长时间积压的土地流转纠纷，更是一场“资本下乡”后突如其来的影响深远的山村地震。

（一）政府招商引资和Z·F公司

2009年，新的县委书记上任后，对M县进行大刀阔斧的改革，各项改革措施强力推进，其中有一项为“拉大城区主体框架，统筹城乡一体化发展”的举措，对县城内多个社区进行果断拆建，多条街道进行拓宽、整改。针对城郊的大片农田则采取了发展大农业模式。这样大幅度的开发建设，对于一个国家级贫困县来说，最大的难题是资金奇缺，但是仅凭基层政府的财政资金肯定是不行的，据统计2009年县财政收入仅为1.26亿元。迫于资金的压力，该县提出了全民招商的策略，在西洽会上，河南的Z·F制药有限公司成为该年M县县委书记引资入县的特大企业。Z·F企业据说是河南省制药行业中企业规模大、实力强、市场品牌响的龙头型企业。M县县委书记、县长为表示对Z·F公司到来的欢迎和重视，进行了广泛的宣传。

（二）显失公平的征地与矛盾产生

作为招商引资的项目，Z·F公司在政府部门敦促下很快就进入该县，拟先后投资3亿多元，打造国内一流黄姜皂素企业。县委县政府对Z·F公司投资建设给予了高度重视和积极配合，不仅在征地上获得优先批准，而且还制定专门文件，先在政府相关部门学习，然后颁发文件向下传达，要求各村镇积极的配合征地。以前只是听说要进行征地，但农户并未引起足够的重视。近些年来随着水果市场和蔬菜市场需求扩张，早已远近闻名的S村生产的猕猴桃价格大幅上涨。鉴于征地难度，还专门成立了“征地协调工作队”。但大多数菜农、果农不愿意转让，村干部和菜农都想自己经营。为了确保Z·F公司大规模加工制药需要，M县为此召开了专题会议，并以“发展县域经济，繁荣村镇经济，统筹城乡协调发展”为名，要求各级干部率先垂范，从长计议，积极做好农户工作，实现土地尽快流转。迫于领导压力和各方利益需求，各村镇干部们不仅采取了常规性的行政命令，还利用了个人威望、熟人关系等多种形式去推进农民的工作。最后以每亩地450元的价格成交。事到如今，因土地流转而爆发群体性事件后，也没有见到当时农户们“签订”的土地流转合同。

基层政府、外来公司和失地农户在土地流转中的角色关系

（一）基层政府：追求符号性政绩

地方政府“亲近资本”的发展战略，源自20世纪80年代的改革开放。分税制改革后，主要税种上缴国家，地方财力严重不足。国有银行在进行股份制改革后，进入商业化运营模式，突出表现为“扶富不扶贫，救急不救弱”。国家体制改革对经营国企也作出明确规定，县级及以下单位不能再搞，而仅靠政府财政和高门槛银行贷款来发展地方经济肯定是行不通的，破解资金短缺困境，走开放性道路向外招商引资不失为一种次优选择，发挥民间资本优势就成了顺理成章的事情，由此基层政府与资本就形成了一个孪生体。

在市场经济的激烈竞争下，地方政府在经济发展、民生保障上面临巨大压力，地方政府俨然已由一个利益的协调者，变成了利益的驱动者和参与者。根据《土地承包法》的规定，农民在土地的流转过程中享有知情权、参与权、决策权等各项权益；土地的流转要依法、自愿、有偿。然而在这次M县Z·F事件的走访调查中，笔者发现整个过程政府明显处于主导地位，淹没了农户自主决策权利。基层政府为了招商引资，借助国家、省市等部门的产业优惠、扶持政策，制定本县的一系列税收、财政等优惠政策，放任外来商业资本和制药加工企业的进入。在权力资本（政治资本）和经济资本的双重驱动下，农户作为弱者并未在土地的流转中获得经济实惠，与“拥有土地的价值就在于土地拥有者不会非自愿地丧失土地及其产品”相背离。在统购农户的优质黄姜过程中，地方政府采取了“公共性的操纵”，利用掌控的公共权力，成立了所谓的为民服务统购领导小组，以“公共性”的名义，从农户那里获得了对自身的信任，将农户黄姜以低价收购，再以转手倒卖的形式转给外来的Z·F。由于价格与价值严重背离，农户利益遭到了严重侵害。而在实际的种植、统购过程中，基层政府利用掌握的优势资源与村镇干部等进行利益共谋，榨取农民利益。并采用发布行政命令，召开动员大会等多种方式，与村干部进行权力和利益交换，“象征盗用”，统筹城乡发展，实现农民增收、农业增效的说辞。通过纵向的行政运作体系，把任务进行层层“解压”，降解到村组，村组干部再通过横向熟人关系、邻里亲朋和对自身拥有的有限资源的充分配置利用，最终，农户各个被“摆平”。

（二）外来公司：利润最大化

资本下乡有两个方面重要作用：一是农村土地因为外界资本的进入，可以在市场上自由流转，实现土地变现，通过价格机制，进而有利于农村土地资源的价值发现；另一方面资本具有逐利性的偏好，在经济利益的驱赶下必将寻求资本收益最大化。以M县为例，Z·F公司进入一年多后，随着农业产业化相关税费降低和市场需求扩大，对当地黄姜需求出现了大幅度的增加。Z·F公司的需求量也大幅上升，原本按照合同3年一个生长周期的黄姜，现在提前一年就进行采挖，接着以更快的速度进行下一轮耕种。当时不在合同范围的自然村种植的黄姜，由原来1元钱一斤变成两毛钱一斤，几乎是无人收购，很多农民把情况反映到村上，镇政府和企业进行了协调，企业以生产过剩、黄姜积压为由，压低黄姜的收购价格。最后导致那些生长在交通不便的地方的黄姜就只能便宜贱卖，有些农民想着采挖成本巨大，干脆就放弃了采挖。Z·F公司通过缩短黄姜生长周期，增加播种次数，压低成品黄姜价格的形式赚钱。而且在部分播种、采挖、运输的过程中运用的基本都是公司自己带过来的一套人马，这让小农意识强烈的农民颇为不满，认为Z·F公司就是“土匪”。

除此之外，黄姜皂素会排放大量的污水，由于当时急于开工建设，并没有建立污水处理厂，生产过程中形成的废水沿着山里的沟谷朝外流，河谷两边原本可以耕种的低洼肥沃土地现已大量废弃。加上，企业和村干部利益共谋，企业对贫困户给予物质帮助，企业给村里考上大学的学生每人奖励8000-20000元不等。由于金钱的诱导和农村“人情文化”的存在，很多农民碍于面子，也没有过多在意污染之事，尽管有部分民众时常抱怨。

（三）农户：农民道义经济

在流转之前，农民的土地以种植小麦玉米自给自足为主，再加上山区远离城市市场和信息不对称，农户们自认为那点土地“不值几毛钱”—经济意识淡薄，产权意识模糊。而在承包出去三年后，农民不愿意以当时450元的价格流转。后经县政府部门协调，Z·F公司做出让步，在原来基础上再补贴50元，持续到2013年，而当地黄姜为2.8元/千克。为此，从2011年底开始，相当部分农户都为极大的价格反差而愤愤不平。随着黄姜价格的不断上涨，盗采行为渐渐演变为当地农户们的“合法”行为，成为了选择的“弱者的武器”农户心中公平的秤杆失衡。当他们自己终于意识到土地如此值钱时，才发现本来属于自己的土地，并不为自己所有，却落在大承包商和经济实体者手中。加上在土地流转过程中，部分村干部与企业进行“利益共享”，由此产生的不公平感、被剥削感让群众的怒火一步步燃烧起来，由此引发了通过包括上访、信访等诸多合法的方式向相关部门来表达自己的意见、利益诉求，因上访作用甚微，进而转向更加偏激的方式。“不断加深的剥削和经济不安全感激起了农民的愤怒和道德义愤”。这样的资本下乡日益违反了以生存、安全准则为特征的农民的道义经济学。

从招商引资启动到项目落实，在这一过程中农民深切感受到了自己在土地流转中遭到的种种不合理、不公平的待遇，打破了所谓的“农民的道义经济”理念。在土地流转中掺杂的资本排斥、政策挤压、信息不对等、利益勾结等不利因素，进一步影响了农户利益的获得。由此才导致了流转土地的非正常集中。正如印度经济学家阿玛蒂亚·森所说：“社会排斥思想的真正意义在于强调了关系特征所引起的能力剥夺以及贫困”。

对策建议

（一）搭建土地流转的组织合作机制

分散、弱小的农户经济在面对农业的产业化、规模化、集约化发展时，要寻求自身利益的最大化将非常困难：一是由外界强大资本主导的商业化，使农户与市场对接时必然面临巨大的外生交易费用；二是面对本地区行业巨头或是龙头企业，在与企业的谈判上，农户处于弱势地位，无力通过讨价还价来争取合理价格，进而赢得自身合理利润。“农民的主要问题并不是贫穷本身，而是经济上的不安全感和社会保护组织的匮乏”，而“合伙制也更可能发生于亲戚之间和保持长期关系的相识之间，这不仅是由于他们分享了一个共同的效用函数，而且还由于每个人都能更好地知道其他人的工作特征和偷懒倾向”。因此，在土地流转过程中要及时组建农民合作经济组织，以破解个体农民力量分散、竞争不足难题。对于价格与价值背离严重的土地流转补偿，应当寻求多种途径，确保土地出让者能够获得不少于同等社会平均利润下的一般土地经营所得。

（二）建立土地流转的应急处理机制

“公民政府是针对自然状态的种种不方便情况而设置的正当救济办法”，“政府是介于臣民和主权者之间使这两者之间互相沟通的中间体”。资本下乡的热潮已属事实，各基层政府应该积极建立有别于以往其他事务的纠纷应急处理机制，因为“土地和其中的一切，都是人们用来维持他们的生存和舒适生活的”。各地招商局、农业局、信访部门、县镇级政府、村组等部门要及时共同组建一个专业化的土地流转纠纷调解机构。同时把当地的家庭经营农户、涉农企业、农民合作经济组织、农业社会化服务组织等涉农主体吸纳进来，这样便于在决策和执行工作中统筹、协调，实现利益均衡。

（三）提供土地流转的制度供求机制

基层政府应本着“合法、公开、公正、透明”的原则进行流转。要做到：一是充分尊重农民的主体地位，维护农民在土地流转中的各项权益；二是搭建土地流转交易平台（如建立土地流转担保公司），建立健全各项流转制度，确保土地流转在制度框架下实现交易公平。尽快建立重大土地资产、土地资源的评估制度，规范操作程序，确保市场交易主体合法权益得到维护；三是建立土地流转前、流转过程中、流转后的跟踪制度，监督产权实际情况及其行为合法性，减少机会主义倾向和违规违法行为的出现；四是实行门槛准入制度，可适度抬高门槛。针对土地比较紧缺，需求企业众多的情况，可采用招投标制度，因为“市场上的竞争降低了寻找和追求最有价值的选择来签订合约把一种资源用于生产的成本”，这样或将获得市场条件下土地的真实价值。

（四）增进政府与市场的优势互补关系

现代市场经济可以说是一种将市场调节和政府调控相结合，以市场机制作为社会资源的主要配置手段的经济体制或经济运行方式。恰如查尔斯·沃尔夫所说：“市场或政府的选择是复杂的，而且通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度的选择”。目前，我国的大部分农村市场发育程度低，市场的作用空间有限，这一客观现实要求政府必须动用强有力的行政手段并积极利用经济手段，提供及时有效的制度供给，以代替一部分尚不发育、残缺的或运行失效的市场机制，自觉地培育和组织市场，搜集和处理信息，从而实现资源合理配置和有效运用。而这一过程应更多的体现为政府的社会服务职能。

（五）建立契约合同责任问责机制

招商引资是各基层政府为努力发展地方经济而寻求外援的一项重要工作，也是一种促进经济发展、改善民生的重要手段。为了实现既定的目标，基层机构的党政一把手往往亲自参与招商引资，对于这种现象无可厚非，但是部分党政一把手急功近利，具有“经济人的理性”，把招商引资的项目作为“符号性政绩”，最终违背了招商引资的初衷。有鉴于此，必须强化政府招商引资一把手的责任，明确权利义务关系，实行问责制度，若是一把手等人亲自参与，就必须签订与党政一把手的目标合同，政府招商引资主要负责人与企业的合同，并实行法律公证。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁”。法律合同关系的确立，既明确了政府招商引资一把手等人的责任，同时，也可以通过有效的合同方式解决政府与企业之间的纷争。通过这样权力、义务关系的厘清，资本下乡才会落到实处，从而真正推动地方经济的发展。