◎文/于战平

天津现代都市农业发展面临的新挑战、新问题与新要求

◎文/于战平

“十三五”期间天津农业发展面临的挑战和问题远大于机遇。国际国内农产品价格倒挂、贸易逆差扩大和农业国际化的不利影响加剧，国内农业产业供求格局及其结构升级的竞争性压力增大，经济新常态下政府支农力度增量减弱的可能性加大等是主要挑战。务农收益低而不稳，青年职业农民和现代经营管理服务人才严重不足，农业投资和扶持力度相对较小等是要解决的主要问题。必须加快实现从产品数量型农业向质量效益型农业、从“小而全”生计型农业向三产融合多功能开放型农业、从初级资源密集农业向知识驱动农业、从大众化农业向特色化品牌化农业、从兼业农民向职业农民加快转变。

现代都市农业；“十三五”期间；新挑战

“十三五”是全面建成小康社会的关键时期和收关之期，基于全国各地快速发展的基础，整体经济环境已经进入了新常态，农业发展将面临新的机遇、挑战和问题。这些机遇主要是农村土地制度、户籍制度等系列改革加速将释放更多“红利”，新型城镇化建设和农业结构调整等系列政策出台将加速改变农村面貌，居民消费需求将进一步升级，京津冀协同一体化战略将加快实施，现代信息技术和生物技术等高新技术创新应用步伐将进一步加快。但抓住机遇是有条件的，挑战、问题则是客观存在的，面临的挑战和问题的严重性以及解决的难度和长期性将远大于机遇，对天津农业发展提出了新的紧迫要求。

一、天津现代都市农业发展面临的严峻挑战

（一）农产品贸易逆差扩大和农业国际化的不利影响加剧

近十年来，由于参与国际竞争的能力和调控管理、服务农业国际化的经验不足等原因，中国农产品贸易逆差不断扩大，在农业国际化竞争中的比较优势下降，是世界农产品尤其是高质量农产品的价格高地，将成为农业发达国家各种农产品主要的目标市场，面临更大的开放冲击，其将通过市场价格、供求等传导给天津，打压竞争力并不很高的天津农业。

一是美国等发达国家农产品成本基本稳定，价格较低。尤其是土地密集型粮食、大豆以及生猪等价格均低于中国，而中国的人工成本、土地成本和物质与服务费用（农机服务等）均在上涨。据《全国农产品成本收益资料汇编》（2014）等资料，2010年至2013年中国每50公斤玉米的平均售价比美国分别高出59%、45%、32%和95%，国家保护价不断提高，水稻、小麦、大豆等产品状况基本相似。

二是自由贸易协定、自贸区建设加速，农产品是外方主要的目标市场。中澳、中秘、中新等更多的自由贸易协定、自由贸易区即将达成或建成，进口产品将主要是农产品。用进口大量农产品换取产能过剩或者有优势的工业品出口，乃至牺牲农业的某些方面等入世初期的承诺、结果可能会重演。尤其是在都市农业区域，可能会加剧农业的副业化、边缘化，对天津的粮食、生猪、奶牛和肉牛肉羊养殖、果品生产等影响巨大。

三是国际农产品市场风险加大，产业安全面临挑战。受气候变化、农产品资本化等影响，国际农产品市场不确定性、波动性态势加剧，中国农业不安全因素进一步增大（包括种业）。四是应对进口冲击各地产业结构调整导致国内竞争加剧。国际贸易的不利影响通过传导机制，促使国内各地更加注重通过结构调整应对，进而对天津农业产生更严重的不利影响。

（二）国内农业产业供求格局及其结构升级的竞争性压力增大

从全国看，生鲜农产品生产是完全竞争性市场，市场竞争压力将进一步增大。

一是市场化竞争程度高、政府调控失灵普遍。由于严重的滞后性、盲目性以及生产、市场信息不完善，农业产业即使产能过剩政府也难以有效调控，各地的结构调整变化导致的农产品整体供大于求，价格下降、滞销、卖难经常性发生。

二是大宗农产品和特色农产品的优势区域布局基本形成，通过产业产品创新获益需要更大的努力和新的思维。近十多年来，农业部推进实施了全国优势农产品、特色农产品发展规划，基于产业基础、适生性等确定的主要大宗产品、特色农产品布局基本形成。天津在其中的产品较少，只有蔬菜、果品、奶牛养殖和水产品，但这些产品的规模优势并不明显，有的在下降。传统的粮食、苹果、梨、生猪生产等主要是低收益维持。只有开发新的产品、新的产业才能高水平地生存，但面临着农户积极性和动力不足、风险较大等诸多困难。

三是区域竞争依然激烈，天津优势不明显。例如，在京津冀一体化协同发展中天津将面临短期阵痛。河北与天津相比土地资源、劳动力更便宜，农业产业同质性、相似度日益提高 （包括河北设施农业发展很快，农户更有积极性）。2013年天津农业劳动平均日工价为70元，比河北省、石家庄市分别高出25元和20元。更为重要的是，河北的地方或基层政策更宽松，敢想敢干，决策效率很高，有利于吸引投资、发展新产业；河北的农业发展决策更多的是利润最大化的决策模式，生产经营者更愿意承担农业风险而不断创新创业。而天津农业生产者更多的是风险最小化的决策，更多的人不愿意承担农业风险，创新创业内在动力缺乏。天津与北京相比，北京资金雄厚，其政治农业的高投入、高补贴、高保护、系统性，生产高档农产品、观光休闲，沟域开发、美丽村庄建设、现代农业园区等的资金投入天津仅能望其项背，难以也不应当去模仿。

四是大型农工商综合产业集团强势发展挤压小农空间。在生猪养殖、特色果品和经济作物种植等领域已经有大量的工商资本介入，凭借高投入、全链条、一体化、大规模、品牌化以及准垄断性等优势强势发展，成为行业领头羊，主宰产业发展，同时也挤压了小规模农户发展的空间。一旦出现新的有潜力的行业或产品，迅速进行全产业链经营，抢占产业制高点，行业或产品的成长期缩短，结构调整新品种、新产品的规模化产业化速度加快。

（三）农产品质量安全的潜在风险依然很大

质量安全的农产品既是监管出来的，也是生产出来的。按照质量安全标准要求，天津市农产品质量监测合格率连续多年保持在98%左右，没有发生大的安全事故。但随着消费者要求的提高以及2013年新的农药残留标准的实施，在生产和监管等方面也面临一些潜在的风险因素。

一是产地环境污染。主要是水污染、土壤污染、大气污染等可能随着工业化、城市化、农业现代化而加剧。

二是生产过程操作不规范，违规、过量使用投入品。大量的农产品质量安全问题是出于节约人工成本、快见效等违规、过量使用投入品造成的，重点是抗生素、农兽药、添加剂的滥用等方面。

（四）生态环境和资源约束实质性突破难度较大

一是水资源约束仍然较大。天津水源主要依赖境外来水，农业用水占总用水量的59%左右，农业灌溉水的利用率不到50%。一般年份农业缺水4～5亿立方米，偏旱年份缺水7亿立方米左右，严重干旱年份缺水达12亿立方米左右。即使通过南水北调工程能够部分缓解用水难题，但由于成本较高、水量有限等原因很难实质性改变农业用水紧张局面。

二是生态环境压力增大。天津市化肥、农膜使用量一直较大，2010年天津市单位耕地面积化肥施用量达640公斤/公顷（折纯量），远高于全国平均水平457公斤/公顷，更远高于国家推荐的生态示范区施肥标准 （250公斤/公顷）和发达国家设定的安全水平值（225公斤/公顷）。据有关研究，设施蔬菜每年投入的化肥和有机肥纯养分是粮田投入量的10倍～20倍，果菜类蔬菜施用化肥为实际肥料需要量的3倍多。设施农业农药的使用很可能形成 “病虫害重→增施农药→土壤毒性加剧→病虫害重”的“鸦片式治疗”恶性循环。天津主要畜禽品种粪污年产生量1000万吨左右，利用率较低，污染较重。

（五）经济新常态下政府支农力度增量减弱的可能性加大

经济整体进入新常态，下行压力加大，能够保持7%左右的增长已很不易。过去盈利的制造业企业可能因为成本上升或需求不足而出现全行业亏损，过去依赖“土地财政”等方式实现财政收入的“非常规增长”难以为继，财政收入增速可能放缓，而民生需求却在原先的高位上进一步提高，不会降低。对于历史欠账很多、基础很薄弱、体系不健全、脆弱且亟需政府增大扶持保护的天津农业将是巨大的困难，财政对农业的实质性支持或者支农力度的增量、总量很可能相对下降，依赖市级财政和国家财政支持实现农业转型升级的难度加大。

二、天津现代都市农业发展存在的主要问题

（一）务农收益低而不稳

据天津统计年鉴，2013年天津农村居民人均可支配收入中来自于第一产业的只有1590元，比2012年下降28.8%。2012年以来生猪养殖已经亏损三年，种植经济作物普遍效益不理想。

一是务农劳动力机会成本大。务农收入一般远不如外出打工收入高且没有风险，从事农业要承担经常性卖难滞销导致的亏损风险、自然灾害风险等。

二是初级农产品生产效益低而不稳。其既有经营管理不善、市场开拓能力不强等主观原因，也有基于产业特性的客观原因，可概括为成本上涨、保险缺失、品牌不响等。据《全国农产品成本收益资料汇编》（2014），2013年天津农业劳动日工价达到70元，比2011年的49元上涨43%。农业劳动力结构性短缺造成的雇工价格较高，且农忙时找不到合适的人力，一般男劳动力每天的雇工费在100元以上，有时还难以雇到人，工资成本刚性上涨。土地流转加快导致对土地增值的期望提高，流转成本以及预期价格不断升高，很多地方已经由每亩300多元上涨到500多元，有的达到1000多元。政策性农业补偿标准太低，保障对象和范围较窄，与实际成本支出差距很大。很多产品有商标但无品牌，品牌的传播影响范围很低，难以成为吸引固定客户或者获取品牌收益的手段，大部分产品属于没有品牌的一般大路货，难以实现优质优价。

三是规模经营风险凸现。由于劳动密集型生产特点，设施蔬菜基地、园区等规模化生产经营的成本不降反升，雇工、管理监督等高成本与优质产品的售价、收益不匹配，如果市场销售价格一样，赔钱的可能性就很大，而且损失惨重，出现了不少温室无人经营等浪费现象。

（二）职业农民和现代经营管理服务人才严重不足

作为非农产业发达的外部劳动力输入地，天津农村就业机会和收入较高，愿意以农业作为长期职业、克服风险、不断创新创业的高素质青年职业农民日益减少、严重不足，从事农产品生产最多的人群是难以外出打工的50岁以上文化程度较低的妇女和老人，风险最小化而不是利润最大化的心理与决策普遍 （这也是天津设施农业之所以发展较为困难的重要原因），农业兼业化、副业化是主体，不少村干部更是不愿意组织农户发展农业。由于农业企业、合作社等大多地处偏僻，加之收益不稳、工资不高，难以吸引留住优秀人才，现代农业专业化技术、营销策划与经营管理等人才严重短缺；从山东高薪聘请的农民技术员较多，本土留得住、用得上的专业人才短缺，很多农产品加工企业缺乏“四梁八柱”式人才。

（三）农业投资和扶持力度相对较小

虽然天津每年用于农业的发展资金不断增长，但与政府应当承担的农业职责、农业多功能性和发展要求比较，与北京、上海等直辖市比较差距较大。

一是财政支持力度小。天津财政支农支出总量不断增加，从2007年的26.8亿元增加到2010年的67.14亿元，2013年又增加到123.03亿元，但是天津市财政用于农林水事务支出总量明显较小，同期分别只相当于北京的26.14%、42.3%和41.3%。由于天津总体财政收入长期较低，导致财政支农支出长期不足，形成历史欠账较多而处于追赶期，政府对农业的基础设施、公共产品与服务体系投入不足，对农业支持保护强度和范围、种类远落后于北京，体系不健全、水平较低、难以吸引投资和优秀人才等系列问题长期得不到解决。据天津统计年鉴，2013年天津年末实有机电井比2012年减少了5.9%（2013年为23842眼）；有效灌溉面积减少 8.3%（2013年为 30.8万公顷）；节水灌溉面积减少39.3%（2013年为17.73万公顷）。

二是金融投资不足，融资难问题突出。与江浙、山东等发达地区的民间资本投资现代农业异常活跃相比，天津农业的工商资本、民间资本投资严重落后。合作社、农业企业贷款难的老问题难以有效缓解，金融机构农业贷款难以满足规模化新型主体发展需求，在创新服务三农的产品方面存在严重的“口号式”应付，在土地承包经营权、设施设备抵押贷款等方面远落后于其他先进地区，金融创新的试点不能落地。

三是项目扶持资金不足或不到位导致难以形成有效生产能力问题普遍。受财政扶持资金不足的限制，不少农业项目难以按照产业、功能设计的要求如期完成，致使有些很有前途的产业、企业等发展延缓，或者失去先机，也可能造成浪费。同时，由于扶持资金、项目较少，不少很有前途的产业、产品和企业、合作社等难以发展壮大，丧失了大发展机会和优势地位。

（四）农业产业结构急需优化

整体看，由于农业效益较低、财政支持力度不够等众多原因，从土地资源高效利用、提高务农收益等角度看，天津农业产业结构水平整体不高。最主要的表现是粮食种植面积过大、规模经营比例较低，与先进地区、资源潜力等相比有较大差距。其原因很复杂，主要是：耕地承包户放弃承包地的真正市民化进程缓慢；作为劳动力输入地，农业劳动力打工机会多，收入高；经济作物价格和收益不稳，风险较大，稳定的产品销售渠道缺乏；种植粮食收益稳定、劳动量较小、全程机械化程度不断提高；农户家中有50多岁的劳动力以及妇女难以长期外出务工，可以种植一定的粮食获取收益补充；土地承包经营权的退出进展缓慢等。统计资料表明，2010-2013年，天津农户户均家庭承包地4.95亩、4.65亩、5.1亩和3.9亩，户均耕地规模低于全国平均（约7.5亩）。2010-2013年天津粮食播种面积、谷物播种面积及其产量总体呈现增长趋势，能够旱涝保收的农户种粮每亩基本能获得1000多元的纯收入，有的能达到1500元（含家庭人工）。

（五）农业组织化和管理服务水平急待提高

这是天津农业与国内发达地区和发达国家农业差距最主要、最难提高的方面。

一是生产经营主体不强。家庭农场处于发展的起步阶段、探索阶段；合作社整体还很弱、很不规范。据天津市农委经管处统计，截止2013年底注册登记的5136个合作社中正常开展活动仅占51.4%；拥有注册商标的合作社仅占7.6%，实施标准化生产的仅占20.8%，通过农产品质量认证的仅占10.7%；平均每个合作社成员只有29.5个。各种名称和组织形式的农产品生产企业产品的档次、效益与成本不匹配，人才短缺、营销与管理落后，大部分园区难有较好的经济效益。

二是产业各环节、各主体链接不紧。产销衔接不畅，生产经营者主体众多，关系不稳，坐等销售的传统方式为主；农产品生产的企业、农户、合作社等基本上是孤立经营，基于各自优势、专业化分工基础上的合作缺乏；农产品生产者与加工商、运销商、服务商等产业链的其他主体缺乏实质性深度合作，基本是市场买卖关系，生产者处于被动地位，存在利益冲突，难以实现一体化。

三是公共服务不优。基层农技推广体制反复变化，服务工作艰苦、待遇较低、经费短缺，造成人员不稳、体系不全、素质不高、功能不强等问题普遍存在。

四是管理体制不顺。农业及涉农行政管理体制不顺、体系不全、效率不高、基层缺位是制约天津现代农业发展的主要体制因素。政府部门之间以及上下级的各管理部门之间不协调，在财政资金的使用、政策的执行与创新等方面难以形成合力，如农业园区、合作社以及规模经营的附属配套建设用地、承包经营权抵押贷款等政策措施在基层难以得到落实。政府的很多农业职能、工作受制于体制、人员、理念、经费等问题在乡镇基层缺位、断层等。

三、天津现代都市农业发展的更高要求

（一）实现从产品数量型农业向质量效益型农业的转变

根据消费需求变化和多功能要求，围绕提高质量和效益的集约型持续农业，加快 “生产导向型”向“消费导向型”优化和转变，以销定产，优化产品结构、品种结构和提升品质结构；由 “全面保障”向“重点突出”转变，重点扶持发展特色、优势、高档农产品，生产适销对路、附加值高的特色产品；采取高效节水、节肥的减量化集约生产方式等。

（二）实现从“小而全”生计型农业向三产融合多功能开放型农业的转变

着力延伸产业链发展农产品加工产业、休闲观光产业、生产性服务业、物流配送等产业，实现三产融合，形成“一产接二连三”的互动融合型发展，形成更多的第六产业经营链。积极发展市场竞争性高附加值农产品 （也可能高风险），形成规模优势和特色；围绕加工产品需要调整农业产品结构，发展加工导向型农业；开发农业的观光休闲等功能，重视农业生态景观功能，发展生态循环农业；围绕京津冀菜篮子产品供给中心、物流中心、农业高新技术示范中心建设，推进天津域内外农业开放合作由分散的松散型市场化合作，向政府指引下的全方位机制性、制度性合作转变。

（三）实现从初级资源密集农业向知识驱动农业的转变

加快自然资源、劳动力资源以及化肥、化学农药等初级人工合成资源密集型农业向知识驱动农业转变，新品种、技术、管理、营销、服务等系统的知识科技创新和应用成为农业主要增长动力，科技进步贡献率超过70%，资源利用效率大幅度提高；农业产品创意、产业创意、规划设计创意广泛应用；初级劳动力资源向人力资本转变，农业劳动者的科技水平大幅度提高，新型职业农民成为农业主体；农业制度创新加快推进，改革红利充分释放。

（四）实现从大众化农业向特色化品牌化农业的转变

建立起适应天津都市农业特点的品牌培育保护的制度体系，品牌注册、品牌培育、品牌经营拓展和保护制度健全规范，支持保护有力；家庭农场、合作社、农业企业、园区等市场主体都拥有自主品牌和稳定的营销渠道，形成一批以品牌价值为核心的现代农业企业；“三品一标”农产品稳步发展，区域地理标志农产品人文价值充分挖掘，品牌销售规模和信誉度、美誉度显著提升，成为地方形象的代表和名片；95%以上农产品达到无公害产品标准，居民消费的地产农产品大部分来自品牌产品；京津冀“优势、精品、安全”的“菜篮子”产品供给区的品牌形象建立。

（五）实现从兼业农民为主向职业农民为主体的转变

新型职业农民是有知识、懂技术、善管理，愿意以农业生产经营活动作为终生职业，愿意而且能够在政府的扶持帮助下承担各种风险，并通过不断创新获取更多利润和体面生活的新一代农民。要通过土地流转等途径促进实际务农的兼业农户、劳动力大幅度下降，加快新型职业农民队伍建设的针对性培训，形成一支“数量充足、结构合理、素质优良”的新型职业农民队伍，青年农民数量明显回升；土地规模化经营占承包地面积和比例大幅度提升，规模化农产品生产者的生产量超过80%以上，务农劳动力的平均收入达到或超过务工收入和城镇居民人均可支配收入。

[1]国家发改委价格司.全国农产品成本收益资料汇编（2014）[M].北京：中国统计出版社，2014，8.

[2]毛科军.天津现代都市农业发展机制与政策研究[M].太原：山西经济出版社，2013，11.

[3]李伟.适应新常态，迈向新阶段[N].人民日报，2014-12-19.

[4]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴2014[J].北京：中国统计出版社，2014，9.

[5]天津市统计局.天津统计年鉴2014[J].北京：中国统计出版社，2014，8.

责任编辑：赵琳慧

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1006－1255－（2015）02－0029-05

基金来源：天津市发改委“十三五”规划前期研究定向委托课题——“十三五”天津加快现代都市农业发展研究（项目编号：3217）。

于战平（1965—），天津农学院经济管理学院。邮编：300384