胡正塬 孙炳耀 窦勇 艾永梅

·产业发展·

创新供销合作社打造新型农业经营体系中坚力量*

胡正塬 孙炳耀 窦勇 艾永梅

从供销合作社综合改革视角研究如何构建我国新型农业经营体系。综合十八大以来党和国家关于新型农业经营体系和供销社综合改革两大主题的新理念和新政策，基于河北省的实地调研，分析当前供销合作社在新型农业经营体系中发挥作用的现状和存在问题，提出供销社综合改革的政策建议。

供销合作社 合作经济 农业经营体系 农村经济

孙炳耀，中国社会科学院社会学所副研究员；

窦 勇，中国国际经济交流中心产业规划部博士；

艾永梅，北京商业管理干部学院高级经济师、中国国际经济交流中心博士后。

党的十八大以来，国家一再强调构建新型农业经营体系和供销社改革，2015年4月发出 《中共中央国务院关于深化供销合作社改革综合改革的决定》。供销社改革与构建新型农业经营体系不是两条平行线，而是交织在一起的。供销社改革将为构建新型农业经营体系提供强劲动力，并可望成长为新型农业经营体系的中坚力量。

一、构建新型农业经营体系的战略意义

新型农业经营体系是我国新时期农业领域改革的重大创新。党的十八大首次提出“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第23页。。十八届三中全会进一步强调，“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业经营中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。2013年、2014年中央一号文件均强调要加快构建新型农业经营体系。

（一）构建新型农业经营体系是进一步解放和发展社会生产力的客观要求

1978年以来我国实行农村家庭联产承包责任制，由于调动了广大农民的生产积极性，极大地促进了我国农村生产力的解放和发展，对于发展我国农业、改善农村面貌以及农民生活发挥了巨大作用。

改革使我国形成高度同质性的小农户。耕地承包经营大体上按生产队或大队当时的人口平均，于是形成大量小农户。其中绝大多数农户的承包地面积小于十亩。2012年数据显示，全国承包农户平均经营耕地面积7．5亩。

随着我国农业生产现代化水平的提高、规模的扩大以及社会化程度的加深，农业生产的社会化、规模化、集约化与农户小生产的矛盾日益突出，我国以一家一户为生产经营单位的农业生产经营模式已经不适应现代市场经济条件下对农业社会化大生产的需求。

在新的历史条件下，构建新型农业经营体系就是为解决小农户与大市场、与现代农业技术的矛盾，是继家庭联产承包责任制改革之后我国农业生产的又一重大制度改革。

（二）构建新型农业经营体系是推动我国农业现代化的重要举措

我国当前已进入农业发展的新阶段，农业生产逐渐从依靠大量消耗资源，转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的现代化生产方式上来。科技对农业生产的支撑作用日益显现，农业和农民对现代科技的依赖性和关联度明显提高。

但与我国 “四化”协调发展中的新型工业化、城镇化和信息化良好的发展态势相比，农业现代化的发展还比较缓慢，严重影响了农民生活水平的提高和社会经济的持续稳定增长。加快构建新型农业经营体系，有利于把以往以农户为单位的分散经营转变为规模化的现代社会化大生产，有利于全面运用科学技术提高农业的生产技术水平，有利于完善社会化服务推动现代农业生产技术和技术设备的普及，全面提高我国农业生产的现代化水平。

（三）构建新型农业经营体系是提高农业生产效益和增加农民收入的重要支撑

构建新型农业经营体系，可以加快转变农业生产方式，提高农业的规模化、专业化水平，发挥农业生产的规模效益，降低生产成本，提高农业的生产效率，进而大幅增加农民的收入。在新型农业经营体系中，农民可以将农村耕地流转给专业大户、家庭农场，可以将房屋和宅基地进行自由流转，通过市场化和资本化的途径获得财产性收入。将土地流转出去的农民既可以去城市打工，又可以为专业大户、家庭农场打工获得工资收入。同时，农业规模化和社会化生产可以围绕着农产品的加工、运输、存贮、销售等环节形成更多的农业企业，为农民提供更多的就业机会，有利于增加农民收入。

（四）构建新型农业经营体系是解决 “谁来种地”难题的迫切需要

近年来，随着工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农业剩余劳动力放弃低效益、小规模的农业生产，流动到城市和非农产业就业。留在农村种地的主力基本变成了老人和妇女，土地资源浪费、农民的老龄化、农村的空心化等问题日益凸显，谁来种地成为现代农业发展面临的重要问题。在原有的农业经营方式下，这些难题无法得到解决。

加快新型农业经营体系的构建，发展以适度规模为特征的家庭农场，能在一定程度上解决这些问题，把想种地、能种地、会种地的农业人才留在土地上，解决 “谁来种地”难题，为农业、农村发展注入新的发展动力。在稳定农业生产的同时，能让更多的农村劳动力解放出来，为新型城镇化建设做出更大的贡献。

（五）构建新型农业经营体系是转变农业发展方式、稳定农业生产的重要途径

尽管我国粮食生产近年来实现了 “十连增”，但仍隐藏着诸多隐患。一个突出问题是，粮食的自给率呈下降趋势，2012年底已不足90%，粮食进口量连年快速增长。2013年，我国谷物进口接近1500万吨，其中小麦554万吨、玉米327万吨、稻米227万吨，大豆进口突破6000万吨。我国目前粮食人均占有量仅430公斤，略高于世界平均水平，大大低于欧美发达国家。可以预见，随着人民生活水平的日益提高，我国对粮食的需求量会越来越大。新时期国家粮食安全仍是我国农业首先要考量的问题。构建新型农业经营体系，有助于充分激发农村生产要素潜能，稳定农业生产。

（六）围绕供销合作社构建新型农业经营体系是中国特色社会主义的体现

合作经济是中国共产党原本核心理念之一。早在战争年代，党就在根据地、解放区支持农民发展合作社。上世纪50年代上半期的合作化运动推动农村迅速、普遍地建立了生产合作、信用合作和供销合作组织。经过公社化及计划经济的曲折，供销社逐渐失去合作性质。农村经济体制改革以来，个人及市场的作用明显加强，集体经济减弱。农民合作社的发展，让供销合作社恢复合作性质，承担新型农业经营体系建设的重任，体现了共产党原本的理念。

在改革过程中，中央多次要求供销社恢复合作性质。1982年中央一号文件提出 “要恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性”。并提出试验“基层供销社恢复合作商业性质……县级供销社改为基层社的联合社”。1993年中央十一号文件重申 “供销社要按照合作社原则，尽快办成农民的合作商业组织。”1995年 《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》明确 “供销合作社是农民的合作经济组织”。2009年 《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》再次重申供销社 “坚持合作制基本原则”。2015年4月中共中央国务院下发 《关于深化供销合作社改革综合改革的决定》，第三次重申 “坚持合作经济基本属性”。

供销合作社恢复合作性质，紧密联系农民，把合作因素注入农业经营体系，成为其中的中坚力量，不仅表现我国农业经营体系的现代化理念，还表现出对社会主义理念。新型农业经营体系就是现代农业经营体系加社会主义农业经营体系，这就是中国特色的农业经营体系。

二、供销合作社的发展现状

中华全国供销合作总社成立于1954年，发展至今已有60多年历史。供销社在计划经济时期曾经有过辉煌，在涉农流通中发挥主导作用，占有很大份额。上世纪80年代以来，随着计划经济向市场经济的转变，供销社面临新的困难，一直在坚守阵地，并顺应新形势而寻求新的发展。

据中华全国供销合作总社门户网站数据，截至2014年底，全系统实际从业人员214．3万人，当年销售总额37646亿元，汇总盈利354．4亿元。其中农业生产资料类销售额6941．1亿元，日用消费品类销售额11392．8亿元，农副产品类销售额6591．9亿元，再生资源类销售额2299．1亿元。粗略估算，在农资经营、农村消费品市场以及农产品流通三个方面，供销社均大约占全国1／4的份额。①杨团、孙炳耀等：《综合农协：中国 “三农”改革突破口》，中国社会科学出版社2015年版，第101页。

（一）供销合作社开展农业社会化服务

供销合作社顺应农业农村发展新形势和为农服务新要求，围绕农业生产和农民生活创新服务方式，拓展服务领域，在农业社会化服务体系建设中发挥较明显的作用。主要表现在：

一是大力推进农业服务规模化。供销合作社利用自身组织完整、网络健全等优势，整合农资、农机、技术等生产要素，由基层社与村两委共同组织，为农民提供耕、种、管、收、加工、销售全程托管或几个环节的半托管服务。

二是围绕农民需求提供综合服务。在供销合作社网络建设的终端村级综合服务中心，除了开展日用消费品销售、农资供应、农产品购销、废旧商品回收外，还围绕农民需求提供农业科技、信息交流、文体娱乐、健身医疗、宣传教育等多种服务。

三是依托农资经营网络提供农业科技服务。将公益性与经营性、科技服务与物资供应结合起来，在销售农资的同时，通过庄稼医院等广泛开展测土配方施肥、农作物病虫害防治、技术咨询和培训等科技服务。

（二）供销合作社构建多元农业经营主体之间的联系

各级供销合作社整合利用社有企业、农民合作社等优势资源，打造产加销一体化的产业链条，密切与农民的利益联结机制，引领农业经营主体的发展。主要表现在：

一是大力发展社有企业和农业产业化龙头企业。社有企业是供销合作社为农服务的重要载体。2013年，全系统拥有各类法人企业18699个，实现营业收入16126．5亿元，资产总额达11021亿元。拥有各级政府和省以上有关部门认定的农业产业化龙头企业2289个，带动农户1788．4万户。

二是培育新型经营主体。截至2013年，各级供销合作社共组织农民兴办专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社93491个，入社农户1114．3万户，此外还大力组建农民合作经济组织联合会和农民合作社联合社，改造、新建新型基层社，使之成为为农服务的新型经营主体。

三是强化 “一网多用、双向流通”服务功能。实施 “新网工程”与农民合作社、农产品基地的对接，通过建立 “企业＋基地＋农户”的产业化经营模式，将企业与市场、产加销连接起来，积极推动农产品进超市、进社区菜市场和批发交易市场，建立农产品直供连锁店和社区店、蔬菜直销车、平价商店等，实现农业的产业化经营。

（三）供销合作社搭建农村生产生活综合服务平台

总社于2006年开始在全系统实施 “一社两店入村服务工程”，规范发展村级综合服务社，并提出了大部分行政村村村有综合服务社，社社有日用消费品连锁便民店和农资供应连锁店的发展目标。同时提出要实行 “一个平台、多家利用”，积极吸纳并方便各个部门通过综合服务社开展为农服务，逐步把综合服务社办成多功能的农村综合服务社，并于2011年颁布和实施了我国农村综合服务社管理的首个标准——《GH／T1069－2011农村综合服务社规范》。

截至2013年6月，供销合作社拥有超市便民店32万个，覆盖了70%以上乡镇和将近50%行政村，建设了一系列社区平价超市、汽车蔬菜超市、农产品大篷车等便民网店。在农村社区综合服务社建设方面，截至2013年8月，全国供销合作社系统发展的农村社区综合服务社数量达28．8万个，覆盖了全国40%以上的行政村，服务内容涉及农资服务、庄稼医院、农化指导、农产品购销、日用品销售、文娱、托儿所、医疗卫生、废旧物品回收、金融等多个方面的社区便利服务。

（四）供销合作社加强现代化农业流通网络

农资销售、农副产品、日用品及再生资源回收是供销合作社的四大业务板块，以此为基础构成的农村商品流通网络。

供销合作社具有覆盖全国、深入农村基层的农产品流通网络和日趋专业化和标准化的品牌优势。近年来通过推进希望工程，供销系统流通设施建设和经营服务网络快速发展，布局日趋合理完善。目前供销系统各类经营服务网点91万个，连锁经营和配送企业5000多家，拥有农产品批发市场2500多个，年交易额在亿元以上的市场占全社会的30%。建立县级配送中心1800多个，农副产品设立网点1．59万个，仓储面积达到700多万平米，冷库1400多个，形成了较为完善的农产品流通设施体系。目前全国多地供销合作社都在实施六个 “统一”，以使供销合作社在农产品销售服务领域日趋专业化和标准化。“新网工程”重点建设农业生产资料现代经营服务网络、农副产品市场购销网络、日用消费品现代经营网络和再生资源回收利用网络为主体。

截至2013年1月，全国供销合作社系统“新网工程”已发展91．28万个各类连锁经营服务网点，覆盖全国80%的乡镇和40%的建制村，初步形成了县有配送中心、乡有综合超市、村有便利店的连锁经营网络，进一步提升全系统流通组织化程度和流通现代化水平，健全农村市场体系，助农增收，拉动农村消费。截止到2013年6月，供销系统共发展农业合作社近七万家，建立农产品生产基地二万多个，连接农户1000万户，所发展的合作社和生产基地多数通过了有机、绿色或无公害的认证。

（五）供销合作社探索开拓农村普惠金融

近些年来各地供销合作社参与金融服务取得了一些成绩，并呈现出参与主体多元化、组织形式多样化、金融产品灵活化的特点。参与形式主要包括三类：与金融机构进行业务合作、参股金融机构和内部设立金融机构等方式，并积极探索合作金融。一些地区的供销合作社根据 “三农”对金融的新要求，组建小额贷款公司、建立担保公司、参与农村商业银行或村镇银行、设立资金互助组织或在农民合作社内部开展资金互助，探索了供销合作社金融服务 “三农”的新形式，取得了较好成效。截至2014年底，全系统共有小额贷款公司29家，贷款余额近20亿元；担保公司65家，担保金额29亿元；参股农村商业银行或村镇银行24家；领办各类资金互助组织23家，贷款余额1．67亿元；开展资金合作互助的农民合作社469家。

三、供销合作社存在的问题

要把供销社打造成新型农业经营体系的中坚力量，必须充分认识和解决它所面临的主要问题，这包括：

（一）服务不充分，有待加强基层社 “三位一体”建设

供销社虽然在发展过程中坚守涉农流通服务，并探索开拓农业生产服务和金融服务，但仍然很不充分。这与供销社综合改革的要求还有很大距离，基层社必须迈向 “三位一体”。

2006年初的中央一号文件刚刚提出社会主义新农村建设，时任浙江省委书记习近平就在当年初的全省农村工作会议上，提出了农民专业合作、供销合作、信用合作 “三位一体”的构想。后来在12月19日的全省现场会上进一步表述为：“三位一体”是三类合作组织的一体化，也是三重合作功能的一体化，又是三级合作体系的一体化。

在这方面，一些地方供销合作社进行了探索，在领办各类农民合作社、联合社、协会社团，吸纳新型农业生产经营主体的过程中，开展农民合作、信用合作、供销合作三位一体尝试。各地供销合作社已在构建 “三位一体”方面取得一定经验。山东省供销合作社在开展农业社会化服务的基础上，发起建立农民专业合作社，并在上规模、管理规范的农民专业合作社内部开展资金互助，基层供销合作社内部实现服务功能综合化。还有一些地方供销合作社以县级供销合作社为主导，发动基层供销合作社、农民专业合作社、专业技术协会、信用合作社和公司组建协会 （联合会），以其为平台开展为农服务，例如温州市依托农民合作社联合会施行的资金互助会。

解决这个问题，应当建立供销社综合服务平台，统一服务后台，使之成为农民合作金融、联合购销、农技推广等经济活动的载体，承担农民福利、社区文化等公共服务。该综合服务平台为农村社区居民提供农资、日用品、农副产品的统购统销、病虫害统防统治、植保方案、测土配方、作物托管等生产性社会化服务，并提供场地和标准化管理，引进各类主体入驻该平台，为社区居民提供文化娱乐、教育医疗、养老托儿、金融保险等业务，同时开展电子商务线上到线下 （O2O）、企业对消费者 （B2C）、企业对企业（B2B），实现线上和线下相结合。

（二）组织不成体系，有待贯通基层、县、市、省及全国各级的供销组织联结

供销合作社历史上就存在块块管理、互不统属的问题。改革以来，各级供销社的发展缺乏统筹规划，社有企业各闯市场，基层社逐渐弱化，得不到县级以上供销社及社属企业的支持。而各级社有企业由于缺乏基层社这条腿，在农村市场中很难立足，十分被动。解决这个问题，必须创新 “省、市、县、基层社＋中央”的支撑体系，强化两头：一是强化总社的指导管理、政策研究、战略规划、产业布局、区域协调功能；二是强化基层供销合作社的经营职能和自主性。

在基层，依托供销合作社的经营网点、庄稼医院或综合服务平台，庄稼医院或综合服务平台，由基层供销合作社领办、吸收农民合作社、联合社、基层农资公司等经营主体，合作社内部开展信用合作，或发起设立担保公司，为社员提供融资担保。基层综合服务平台为农村社区居民提供农资、日用品、农副产品的统购统销、病虫害统防统治、植保方案、侧土配方、作物托管等生产性社会化服务，并提供场地和标准化管理，引进各类主体入驻该平台，为社区居民提供文化娱乐、教育医疗、养老托儿、金融保险等业务，同时开展电子商务O2O，B2C，从而实现生产、生活、电商、供销、金融、社区综合服务融合的平台。

在联合社层面，由县级社自下而上入股上级联合社，成立合作社联合社，相应的经营网点配套有配送中心、仓库后台管理，在合作社之间开展统一结算、贸易信贷、信用合作，并设立联合社资金调剂平台；这一层面的电子商务主要以后台供应链管理为主、以少量B2B为辅。

在总社层面，建设全国性供销合作社网上综合服务平台，整合全系统资源，实现协同运行，该平台整合并对接各地生产性社会化服务供求资源，以及生活类包括文娱、家政、日用消费等信息对接，整合全系统农资、农产品、农村日用品的网络和渠道，实现“三网合一”、协同调动。并配合自下而上的资本运作，推进全系统形成自下而上、上下贯通的实体性合作经济组织。根据2015年中发11号文件，符合条件的供销合作社社属企业可以发起设立中小型银行，以金融为杆杠，进一步强化为农服务功能。在条件成熟的时候，总行由总社 （大股东）、省社、市社、县社入股，财团入股，成立中国供销合作银行，架构为总行—省级分行—县级支行 （村，网点），强化系统内上下之间的经济纽带和利益联结机制，强化为农服务的金融功能。

（三）政策功能太弱，有待建成政府与农民联系的桥梁

我国涉农政策资金上万亿元，涉及多个部门，其中也包括供销合作社。但总体上看，供销社主要是在市场中坚持和发展，在政府惠农政策中发挥的作用较小，使得政府过多地直接通过行政机关联系农民，采取行政手段，工作方法单一，效果不够好。供销合作社应当成为 “小政府、大市场”背景下党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。在市场经济条件下，政府对市场主体及其经营服务活动已从直接管理转变为间接管理，主要行业协会及中介机构管理。适应这个客观要求，按照政社分开的原则，各级供销合作社已经退出政府行政机构序列，成为介于政府和农民之间的一个特殊的市场主体，承担着政府调控农村流通市场、扶持农民进入市场的特殊职能。供销合作社是政府服务 “三农”不可或缺的得力助手。根据实际需要，供销合作社可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，成为政府与企业之间的桥梁和纽带，可以起到政府不可取代的作用。供销合作社替政府行使以下职能：

第一，供销合作社成为政府支农资金的拨付渠道。目前，供销合作社系统每年承担地方省市县级供销合作社 “新网工程”和农业综合开发项目的财政资金评审、拨付工作。2007年至2014年，累计发放支农资金91．16亿元，累计支持农业综合开发项目1230个。

第二，可替政府行使市场监督、管理、行业自律、组织、培训职能。例如济宁供销合作社在省社、市社督导下，开展资金互助业务，并监管资金互助业务。

第三，供销合作社牵头，替政府承担部分公益性较强的社会化服务，成立公益性经济实体，例如大型农产品批发市场、便民超市、庄稼医院、农村综合服务社 （中心）。

第四，供销合作社可以成为独立的中介组织，例如合作社信用评级机构、惠农资金的额度评审机构，土地流转交易登记机构，为政府、农民及相关机构提供信息服务。

第五，供销合作社可对特殊产品、服务进行专卖、专营以及国家赋予它的一些特殊权利。例如河北省供销合作社的 “五大网络”中，其中有两项是承担盐业、烟花爆竹的专卖和市场管理职能。四川部分市县供销合作社还承担烟草专卖职能。

第六，在坚持公平竞争的原则下，通过政府购买的形式，由供销合作社提供社会化服务。例如山东省供销合作社的大田托管业务由政府购买、委托，由供销合作社为农业生产经营主体提供农业生产、加工、销售等一条龙式订单服务。

（四）组织 “四不像”，有待明确供销合作社组织定性和定位

供销合作社特有的组织模式表现为 “政府＋事业＋协会＋企业”。运行几十年来，供销合作社组织体系几经改变，这四类主体并存的特点并没有改革，被称为 “四不像”。经过长期磨合、实践，供销合作社的 “四不像”机制确实在带动农村商品流通、服务 “三农”方面起到了积极作用。但是，在依法治国的大势下，供销社组织 “四不像”的状况，在多方面与现行法规有矛盾。

解决组织 “四不像”的问题，应当综合吸取四类组织的有效因素，把供销社合作社转换、完善、调整为实实在在的组织。

第一，为保证供销合作社继续成为党和政府在农村工作的有力抓手，支持供销合作社继续强化为农服务公益职能，各级联合社机关继续参照公务员法管理，所需经费列入同级财政预算。允许各级联合社探索建立与绩效挂钩的激励约束机制，动态调整薪酬水平，增强内生发展动力。薪酬的制定与调整需报本级社有资产监管委员会和上级联合社审定。形成自下而上、上下贯通的实体性合作经济组织。

第二，实现各级供销合作社和社团协会融合发展，借助社团协会这样的第三类法人组织类型强化供销合作社行业自律管理职能和带动、组织新型农业经营主体的职能。例如，在合作金融方面，在各级供销合作社成立合作金融行业自律监督管理办公室，履行对下级供销合作社从事合作金融业务的行业指导、监督、自律、规范，并定期向当地政府主管部门备案。例如在为了将供销合作社开展以专业合作社为平台的内部资金互助服务合法化，加强监督和管理，临沂市政府赋予了该市供销社对专业社开展资金互助的监管权，临沂市编办已正式批准下文，在临沂市社成立农村资金互助监督管理办公室，并给予编制，对全市专业合作社内部资金互助进行监督管理。另外，完善供销合作社接受政府委托的公共服务，或政府特许的为农服务职能，例如大型公益性农产品批发市场、村级公益性集贸市场的经营管理职能，特许供销合作社开展盐业、烟花爆竹等特殊商品销售和渠道管理。

第三，完善社有资产和社有企业管理职能，实行各级供销合作社和社有企业双线运行机制。将社有企业定位为社会企业，明确规定提取一定比例的社有企业收益用来发展为农服务公益事业。应明确各级供销合作社是本级社属资产和所属企业事业单位资产的所有者、经营者、管理者。带动各类新型农业经营主体加入供销合作社，密切同农民的利益联结，通过产权纽带和自下而上的利益联结机制，恢复和强化供销合作社的合作经济属性。抓紧建立由同级财政、审计等部门参加的社有资产管理委员会，完善社有资产收益分配管理制度，合理确定资产收益用于扶持 “三农”事业发展的比例。

四、推动供销合作社综合改革的政策建议

党和国家对供销社已经明确供销社综合改革的目标。2015年中央一号文件明确指出，“全面深化供销合作社综合改革，坚持为农服务方向，着力推进基层社改造，创新联合社治理机制，拓展为农服务领域，把供销合作社打造成全国性为 ‘三农’提供综合服务的骨干力量”。2015年中发11号文指出，“新形势下加强农业、服务农民，迫切需要打造中国特色为农服务的综合性组织。长期以来，供销合作社扎根农村、贴近农民，组织体系比较完整，经营网络比较健全，服务功能比较完备，完全有条件成为党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量，要充分用好这支力量”。要实现中央确定的供销社综合改革目标，需要采取一些关键的政策措施，为此建议：

（一）加强对供销合作社拓展服务的法律支持

从依法治国的角度，抓紧制定出台 《供销合作社条例》，规范供销合作社管理运行。制定合作金融法、供销合作社法，明确供销合作社的职能和定位，赋予其开展合作金融、履行行业自律监督管理的职能。

在法人类型上，供销合作社系统包含机关、事业单位、企业、社团协会四类法人主体。2015年中发11号文件也明确指出，“确立供销合作社的特定法律地位。在长期的为农服务实践中，供销合作社形成了独具中国特色的组织和服务体系，组织成分多元，资产构成多样，地位性质特殊，既体现党和政府政策导向，又承担政府委托的公益性服务，既有事业单位和社团组织的特点，又履行管理社有企业的职责，既要办成以农民为基础的合作经济组织，又要开展市场化经营和农业社会化服务，是党和政府以合作经济组织形式推动 ‘三农’工作的重要载体，是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量。为更好发挥供销合作社独特优势和重要作用，必须确立其特定法律地位，抓紧制定供销合作社条例，适时启动供销合作社法立法工作”。

单独立法的供销合作社在性质上应属于公法人社团。学者基于韩国的考察，认为其农协为公法社团，①杨团、孙炳耀：《公法社团：中国三农改革的 “顶层设计”路径——基于韩国农协的考察》，《探索与争鸣》2012年第9期。我国台湾的农会也是公法人，②郭殊：《论农会公法人及其制度的建构——行政法制化的视角》，社会科学文献出版社2013年版，第73～85页。这可启发我们思考供销社的法律地位。按照农民专业合作社法设立的专业合作社属于私法领域，调整农民个人及其组织的经济行为。供销合作社有所不同，它的目标不是营利，而是为农民提供综合服务，其中包含承担政府委托的事项，具有公共性质。立法应当明确供销合作社的公共责任，同时赋予其经营权力，界定它与政府公共权力及资源的关系。

供销合作社立法必须与农民专业合作社法衔接。2007年实施的农民专业合作社法限定了它的组织范围和业务范围，没有授权开展合作金融服务，也未涉及联合社。但近年专业合作社的发展开始突破法律限制。中央文件多次提出在专业合作社内部开展信用合作，探索举办联合社。因此，农民专业合作法修订，很可能在功能和组织上会有大的突破，这就使它与供销合作社立法的关系更为复杂。有三种选择：一是农民专业合作社法与供销社立法平行。二是供销合作社成为上位法，授予更多的权利；作为下位法的农民专业合作社法不作过多的授权。三是农民专业合作社法去掉 “专业”二字，扩大授权，供销合作社按照下位法定位。

（二）改变财政对农业的补贴方式

协调政府惠农政策资金，加强供销合作社运作政策资金的作用。协调供销合作社与其它涉农部门的关系，利用基层社联系农民的优势，协助各部门资金更有效地落地。供销社与各涉农部门在划清界限、明确责任基础上，形成合力。

各级政府的有关专项资金，可直接用于奖补供销系统基础设施建设。首先，设立农业发展专用基金，资金来源于国家财政、政策性金融机构及政府产业发展基金，专项用于农业产业化、物流、配送建设。其次，供销合作社系统面向全国大型农产品批发市场，建立农产品价格平抑基金，以平抑农产品价格异常波动。资金来源部分自筹，部分来自财政。最后，将部分财政支农资金也可借助供销合作社系统在全国农村流通领域的支付结算网络给农民发放补贴，具体方式是，基层供销合作社引导其社员选举产生 “补贴评审委员会”，“补贴评审委员会”利用供销合作社的数据库网络，对社员农户进行实地调查，再将应补贴额度上报相关部门，这样可以提高农业补贴的精准性。

（三）创新农业专业化服务，拓展农业专营服务领域

一是赋予供销合作社制造、生产、运营、管理各类农业机械的主体权利。随着土地流转和规模化种植的趋势日益明显，各类农业经营主体对农业机械化的需求也日益加大，但目前农业机械从生产到供应的链条被不同的部门人为割裂，使得农机在中国整体的使用率不高、农机配置地区间极不平衡，重复购置、闲置浪费和一机难求的现象并存，而在农机流通和服务领域更是落后，农机租赁、金融租赁方式鲜有使用。作为提供农业生产社会化服务的国家队、主力军，应协调各部门之间的分工，整合资源，赋予供销合作社农业机械的制造管理运营及监督管理的全链条权利。

二是赋予供销合作社系统开展合作金融的主体权利和行业自律规范指导职能。虽然近年来中央一号文件明确供销合作社开展新型合作金融组织的探索，但由于没有明确的政策法规出台，各地对供销合作社开展合作金融态度不一，有的地方甚至禁止，极大影响了供销合作社为农服务的开展。目前由农业部门、供销合作社推动及农民自发设立的资金互助社在全国已超过三万家，但由于数量多、规模大、范围广，加之管理归口不一，缺乏行业规范，导致该类组织无序发展，各地资金互助社风波事件频发，成为农村地区较为复杂且潜藏风险较大的领域。所以，有必要由供销合作社制定相应的国家标准，对农村资金互助社进行规范管理，强化其行业自律能力，从而降低主管部门的监管成本及农村地区系统性金融风险，引导该类组织正规有序发展。

（四）强化供销合作社牵头的 “惠农之家”服务平台建设

在工作机制上，供销合作社将积极协调与民政、教育、医疗、环保等部门的关系，在划清界限、明确责任的基础上，强化协作配合，形成工作合力。积极向各级政府争取有关农村综合服务社建设的专项资金，直接用于奖补门店改造、科技支持、信息服务、技术培训、家政服务的基础设施建设等方面，并加大对农村医疗、养老等公共领域的扶持力度。同时，希望各级政府通过调整和优化支出结构，引导鼓励各类社会主体依托农村综合服务社这一为农 “综合服务平台”参与农村社区服务。

（五）支持供销合作社系统开展农村综合保险

协调相关部门，与保险公司开展合作，通过供销合作社领办、自办、协办的农民合作社内部，进行合作保险试点，并进行经验总结和推广。

将更多政府救助资金转换为保费补贴，特别是要降低区县政府对农业保险保费补贴的财政压力，逐步减少或免除粮食和重要畜牧产品生产大县的县级财政补贴要求，同时保费补贴不再 “一刀切”，因地制宜实行差异化补贴政策。创新供销合作社开展的农业保险产品。稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点，加强价格指数保险、天气指数保险创新。扩展保险责任，逐步从成本保险向产量产值保险、收入保险延伸。提高保险服务信息化程度。

强化对农业保险的监管与扶持。建议相关政府部门建立并完善农业保险监管体系，通过法律法规的制定来约束管理部门的职责；组织建立农业保险信息数据库，加强对保险公司信息化的监管，确保农业保险承保、理赔相关信息的公布。同时，加强市场主体准入和退出管理，保证财政资金的高效使用。

（六）构建中国供销合作基金、银行和保险等金融服务平台

各地供销合作社应结合自身情况分阶段参与发展金融服务。自身优势不明显的基层社可与金融机构合作，比如可通过采用转贷、委托贷款、批发贷款、融资租赁、票据融资、债券、信托等多种方式，打通普通农户、新型经营主体与金融机构的资金通道；一些财力较雄厚的供销合作社可参股村镇银行、农村信用社，符合条件的供销合作社企业可以发起设立中小型银行；具备一定操作经验和资本实力的供销合作社可开展农民资金互助、合作保险，可建立小额贷款公司、消费性金融公司、融资租赁公司、担保公司等。

在基层社积极推进农民资金互助组织和各种形式的资金互助联合社基础上，通过局部试点、典型示范，进行 “三位一体”模式试点和推广，逐步扩大供销合作社的合作金融服务网络。一些地方的资金互助社及联社在条件成熟时可发起设立中小银行。在条件成熟时，整合全国供销合作社系统的资源，打通资金链，建立资金上的联系，同时借鉴供应链金融和互联网金融模式，设立中国供销合作银行，强化供销合作社上下级组织体系的协同性。

1．杨德寿主编：《中国供销合作社发展史》，中国财政经济出版社1998年版。

2．杨德寿主编：《中国合作社经济思想研究》，中国财政经济出版社1998年版。

3．曹亮：《基于物联网的农业转型升级研究》，《仲恺农业工程学院学报》2014年第6期。

4．孔祥智：《建立新型农业社会化服务体系：必要性、模式选择和对策建议》， 《教学与研究》2012年第1期。

5．郭殊：《论农会公法人及其制度的建构——行政法制化的视角》，社会科学文献出版社2013年版。

6．杨团、孙炳耀等：《综合农协：中国 “三农”改革突破口》，中国社会科学出版社2015年版。

7．杨团、孙炳耀： 《公法社团：中国三农改革的 “顶层设计”路径——基于韩国农协的考察》，《探索与争鸣》2012年第9期。

责任编辑：沈家文、杜振华

胡正塬，中国国际经济交流中心产业规划部处长、博士；

*本文为中国国际经济研究交流基金2014年重点课题 《构建新型农业经营体系与发挥供销社作用的研究》缩写。课题指导聂振邦，项目组组长王军；参加研究报告写作的还有徐雪峰、毛飞。河北省供销社为课题调研提供支持，特此致谢。