徐晓强

吉林省委、省政府确立了科教兴省和人才兴业战略，坚持优先发展教育，坚定不移地把义务教育作为教育工作的重中之重。1998年，吉林省在全国较早地通过了国家的“两基”验收，普及了九年义务教育。经过10年的巩固提高之后，进入强力推进义务教育均衡发展的新的历史时期。到2012年末，全省60个县（市、区）义务教育阶段学校全部达到省定办学基本标准的要求，校际差异逐步缩小，实现了县域内义务教育的初步均衡。

一、实践与探索

吉林省不断加强省级政府统筹，强化以县为主的管理理念，促进资源优化配置，建立均衡发展的长效机制，不断深化义务教育各项改革，使办学条件明显改善，教育质量逐步提高，义务教育均衡发展顺利推进。

1.进行顶层设计

落实政府责任。省政府要求地方各级政府把推进义务教育均衡发展纳入经济社会发展的总体规划。2008年以来，省政府先后将13个义务教育项目列为政府重点民生实事，写入政府工作报告，作为省政府重点工作加以推进。市、县两级政府按照省政府的要求，将责任纵向贯穿到县，横向分解到各有关部门，加强统筹领导，实行部门合作，有力地推进了义务教育均衡发展。

明确目标任务。2012年，吉林省实现了县域内义务教育初步均衡，到2020年将实现县域内义务教育基本均衡的总体目标。2011年，省政府与教育部签署了“备忘录”，明确了推进义务教育均衡发展的有关事项。省政府办公厅转发了省教育厅等部门制订的推进义务教育均衡发展的“十年规划”，省有关部门也印发了到2015年的义务教育学校标准化建设项目《实施规划》，确定了60个县（市、区）实现“两步走”目标的时间节点和路径。

制订办学标准。省教育厅根据有关法律法规的规定和国家有关义务教育学校办学条件标准的基本要求，结合吉林省的实际，制订《吉林省义务教育学校办学基本标准》，在学校设置、校园校舍、装备条件、师资队伍、办学经费、教育教学管理等方面设定了城乡统一的标准。《办学基本标准》作为对学校的基本要求，为各地规划、设置、改造和管理学校提供了基本依据，为缩小校际差异，推进均衡提供了参照系。

严格推进步骤。省政府明确要求，县级政府不仅要掌握“时间表”，更要明确“路线图”，要按照四个步骤推进教育均衡发展，确保目标和任务“落地”。一是定标普查。对照省定《办学基本标准》，通过督导评估对学校达标情况进行普查，全面掌握校际差异情况。二是制订规划。根据普查结果，本着“填平补齐”的原则，并与2020年前实现基本均衡目标衔接，确定每所学校三年建设项目和规划，促使本县（市、区）整体规划的形成。三是组织实施。根据推进规划，进一步优化学校布局，重点加强未达标学校的建设，使其分期、分批达到规定要求。四是督导验收。由县级教育督导机构逐校进行检查验收，以促进每所学校落实建设计划；在此基础上，省级教育督导机构再逐县（市、区）进行验收。

2.选择科学路径

改善办学物质基础，促进办学条件均衡。近几年，以省政府为主导，各级政府统筹规划，实施了一系列主要面向农村的重大项目，推进学校标准化建设。一是全面加强校舍建设。2008年以来，全省投人92.3亿元，进行中小学校舍安全工程、农村初中校舍改造工程、县镇学校扩容改造、农村寄宿制学校及附属设施等项目的建设。二是大力改善教学装备条件。2008年以来，全省投入10.2亿元，改善教学装备，具体包括农村乡（镇）初中理化生实验室和微机教学室教学仪器和设备配备、农村小学科学实验室教学仪器和设备配备、农村义务教育学校图书装备等项目。三是加强学校安全设施建设。省政府三年内下拨校车奖补资金累计达2.5亿元。目前，全省校车总数达6004辆，32个县（市、区）实现了学生乘车全覆盖。同时，利用三年时间，每年投人5000万元资金用于全省校园安全奖励补助。

加强教师队伍建设，促进教师资源配置的均衡。一是完善农村教师队伍“输血”机制。实施“特岗计划”，五年累计为1500多所农村中小学校选拔输送了14190名特岗教师；目前，全省已接收1029名免费师范生到基层学校任教。这在很大程度上缓解了义务教育学校特别是农村学校教师数量不足、学科结构不合理的矛盾。二是增强教师队伍“造血”功能。通过实施“国培”和“省培”计划，培训农村中小学教师13万余人次。实施名师培养工程，以特级教师为主体，培养百名在全省乃至全国本学科领域中具有较高知名度和影响力的名师。以名师工作室为载体，组织千名骨干教师组成了集教学、科研、培训等职能于一体的教师合作共同体。三是加强校长培训。实施中小学校长“十百千万培养培训工程”，计划用三年时间重点培养30余名杰出校长、百名专家型校（园）长、千名骨干校长，对万名校长进行全员培训。同时，通过培训、再次深造等途径全省小学和初中教师学历提高率分别居全国第7位和第10位。

深化教育教学改革，促进教育质量的均衡。推动学校以素质教育为核心，促进教育教学改革的深化，实现教育质量的共同提高。一是努力增强德育的针对性和实效性。省教育厅总结推广了延吉市区域性整体推进德育，以及柳河县全面加强校外教育等典型经验，发挥了引领作用。在加强课程德育的同时，组织开展校园文化示范学校建设活动，推动了校园文化建设。综合性的校外活动场所实现了所有县（市、区）全覆盖，一些县（市、区）正在向乡（镇）延伸。二是不断深化课程改革。省教育厅制订了《义务教育教学常规》，在教学目标、计划、备课、上课等方面做出具体规定，在全省范围内统一规范和加强教学管理。推动各地开展“教学质量年”、“打造高效课堂”、“精细化教学”等活动，深化教学方式和方法的改革。同时，省教育厅启动省级教学研究课题立项工作，激励和引导广大教师围绕实际问题进行研究。三是进一步完善教育教研服务和专业支撑体系。各级教研部门坚持重心向下，深入课堂指导教学，形成了与教学实践融为一体，上下联动的教研工作机制，为学校特别是薄弱学校提供了有力的教研服务和专业支撑。

3.注重制度推进

建立和完善组织领导制度。明确、落实各级政府和各部门工作职责。省政府负责对全省义务教育均衡发展进行整体规划、统筹指导和检查监督；市（州）负责对本地区义务教育均衡发展进行规划，对县（市、区）进行指导和监督；县（市、区）作为义务教育的主体，负责具体规划和按计划组织实施，推进学校间差距的逐步缩小；各有关部门根据各自职能，分工合作，支持义务教育均衡发展；教育部门负责具体规划、组织实施和日常管理，组织开展相关教育实验和重点问题的研究，组织专家进行专题培训、评价和指导，并及时总结推广先进经验。同时，发展改革部门负责把义务教育均衡发展纳入经济社会发展规划，财政部门负责根据实际需要不断增加教育投入，编制、人社部门为优化教师资源配置提供政策支持。

建立和完善教育投入制度。一是将义务教育经费全面纳入财政预算。各级政府积极调整财政支出结构，加大教育投入，保证义务教育经费稳步增长。二是建立和完善义务教育经费保障机制。自2007年实行农村义务教育经费保障机制改革以来，吉林省先后4次提高公用经费标准，现行城市和农村年生均公用经费统一达到小学500元、初中700元，比2008年分别提高220元和340元。三是实行困难学生资助制度。对农村家庭经济困难寄宿生提供生活补助，小学每生每学年1000元，初中每生每学年1250元。同时，特殊教育学校寄宿生生活补助范围也从农村扩大到城市，比例从占寄宿生的30%提高到45%。

建立和完善资源共享制度。在发挥政府主导作用优化教育资源配置的同时，各地采取多种措施促进优质教育资源共享，带动薄弱学校提高办学水平。一是在城市通过“大学区”和“集团化办学”实行校际联动。经过周密的统筹规划，推进优质校与薄弱校的设施资源、教师资源、课程资源、信息资源和管理资源的共享，实现共同发展。二是在农村实行中心校与村小一体化管理。普遍实行农村乡（镇）中心校统一管理村小，在乡（镇）范围内统筹实施教学管理、统筹安排教师备课、统筹开展教研活动，实现教学设施共享、教学经验共享、教学成果共享，促进了村小办学质量的提升。三是建立城乡学校联合体。城镇优质学校向农村学校送思想、送管理、送教研、送培训、送课程，农村学校校长、教师到城镇优质学校跟踪学习。

建立和完善督导验收制度。为保证均衡发展有计划地推进，吉林建立了类似“普九”验收机制，实行学校和区域两个层面的督导验收，在促进学校达标的基础上推动县域整体达标。省政府教育督导团制订了学校督导评估标准，由县（市、区）逐校评估；制订了初步均衡发展县（市、区）评估验收《实施办法》及指标体系，建立了评估验收通报制度、结果公告制度、限期整改制度和约谈制度。省政府将义务教育均衡发展纳入县级政府及主要领导政绩考核，省教育厅将义务教育均衡发展纳入全省年度教育重点工作目标管理责任制。2011至2013年上半年，先后分3个批次对60个县（市、区）进行了评估验收。

二、困难和问题

尽管吉林省推进义务教育均衡发展进展顺利，但还面临一些问题和困难，义务教育还不能更好地适应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，深入推进义务教育均衡发展任重而道远。

一是义务教育均衡发展步伐还不快。吉林省到2012年末刚刚实现标准相对较低的县域内义务教育初步均衡，目前城乡之间、区域之间、学校之间在资源配置、教育质量、学校管理等方面的差异还比较明显。如县域内乡（镇）及以下学校在教师专业素质、教育质量等方面与县城学校差距仍然很大。

二是义务教育投入还难以满足推进均衡的实际需要。吉林省属于经济欠发达省份，尽管按照国家要求，不断加大义务教育投入力度，但与实际需要相比还有差距。目前，很多县（市）是“吃财政饭”，加上对此不够重视，使一些地方教育经费相关政策还没有完全落实到位，个别地方在有的年份还没有实现法定的教育经费“三个增长”，有的地方教育费附加还没有做到足额征收并全部用于教育。在这种情况下，教育投入还难以满足“添平补齐”，推进标准化建设的实际需要；一些学校办学经费紧张，偏远地区规模小的村小运转比较困难。

三是与推进均衡相适应的教师补充和交流机制尚未完全建立。由于多种因素，部分市、县还难以做到及时对教师编制进行调整，“有编不补”的情况仍然不同程度的存在。近几年，各地主要通过“特岗计划”等补充新师资，补充渠道单一，难以满足实际需要。受管理体制的制约，县级教育行政部门难以根据实际需要统筹安排各学校的编制，限制了城乡之间、校际之间教师的合理流动。规范化、制度化的教师交流制度还没有建立起来，直接影响到校际间师资的均衡配置。尤其是农村特别是边远地区条件艰苦，教师待遇低，很难吸引优秀人才在那里长期任教。

四是推进教育质量的均衡还很艰难。应试教育的思想观念仍在部分学校和家庭根深蒂固，很多学校不同程度地存在片面追求升学率的倾向，素质教育的实施在不同学校呈现明显的程度差异。一些学校不重视非升学考试学科，开齐学科、开足课程都没有做到，课时偏差率较高。重智育、轻体育与美育的问题普遍存在，相当一部分学校体育卫生和艺术教育相对薄弱，有些学校不规范办学行为的问题还比较突出。在学校“减负”的同时，家长却通过送学生到社会培训机构补课等方式来“增负”，使学生的课业负担没有得到实质性的减轻。

三、启示及思考

吉林省在政府层面，以制度化的方式推进义务教育均衡发展，虽然起步较晚，而且又是一个经济欠发达省份，财政比较困难，但由于注重系统设计，政府行为突出，推进力度大，所以在较短时间内也取得了明显的成效。

一是推进义务教育均衡发展的主要责任在各级政府。实践证明，推进义务教育均衡发展，不仅是教育问题，而且是建设公共服务型政府的内在要求。各级政府是义务教育资源配置的主体，包括财力、物力和人力资源的配置都要靠政府提供和统筹。所以，推进义务教育均衡发展主要是政府层面的问题，而不是教育层面和学校层面的问题。只有落实了政府的责任，才能够保证义务教育均衡发展的顺利推进。义务教育均衡与否，是政府执政能力的重要表现，也是检验政府责任是否到位的重要指标。政府作为提供教育公共产品、实现教育公平的“第一责任人”，要促进机会公平和保障受教育机会的平等。同时，发展改革、财政、人社等各有关部门，要在政府的主导和领导下，密切配合，形成合力。

二是实现义务教育均衡发展的关键是优化资源配置。从吉林省的实践探索中，我们可以看到，推进义务教育均衡发展实际上就是优化教育资源配置的过程。义务教育均衡发展的核心是使所有受教育者占有和支配相对均衡的教育资源，享有相对均等的教育条件和机会。从根本上来说，推进义务教育均衡发展，要求各级政府通过公共资源的配置为所有受教育者提供符合标准要求，相对均等的教育条件和机会，进而实现所有受教育者的教育效果和成功机会的相对均衡。政府在推进均衡的实际工作中，在资源配置方面，必须坚持“雪中送炭”，不搞“锦上添花”。同时，要优化学校布局、建立教师交流长效机制等，促进存量资源的优化重组，通过改革推进义务教育均衡发展。

三是义务教育均衡发展应该是基于办学标准的均衡。吉林省将制订办学标准作为顶层设计的重要内容之一，体现了义务教育公益性、统一性和义务性的本质特征，赋予均衡发展以客观的尺度和参照系，也使推进义务教育均衡发展成为一个可控的过程。义务教育是政府提供的公共产品，自然应是标准化的教育。均衡发展的目的就是使所有的学校达到国家规定的办学标准；同时，推进义务教育均衡发展也需要有一个统一的标准。

四是现有体制框架下县域义务教育首先应该走向均衡。吉林省将推进义务教育均衡发展定位在县域范围内，是现有体制框架下的理性选择。在实行“以县为主”的管理体制后，县级政府对县域内义务教育具有统筹管理权，可以在县域范围内统筹教育投入、办学条件建设、师资补充和流动等，所以要把县域内均衡发展作为推进义务教育均衡发展的现实起点。在县域内促进均衡，要着力解决好城乡之间、乡（镇）之间、学校之间的均衡发展，以不均衡的增量投入和现有资源存量的优化重组，逐步实现资源配置的整体均衡。

（责任编辑 罗登廉）