王冠坤 刘伟玮

摘要：自从 2006 年至 2008 年以来，中央连续出台了三个一号文件并公布实施了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规，中国进入城乡统筹的规划管理新时代。在此背景下，我国对新农村规划的实践，也开始以城乡统筹为目标，规划内容逐渐从较为单一的新农村环境整治和对基本公共服务设施、基础设施的配置转向对农村的经济、社会、文化和生态环境等多方面考虑。本文作者结合多年来的工作经验，对新农村规划的背景和发展方向进行了研究，具有重要的参考意义。

关键词：城乡统筹；新农村；规划工作

中图分类号：G812文献标识码： A

一、城乡统筹思维

城乡规划学研究主要有实证和实用两种倾向。换句话说就是理性倾向和感性倾向，理性倾向即实证主义，主张学科的权威性和科学性，感性倾向即实用主义，主张自由、人性化、随心而定，只要是答案即可。而感性倾向则应对的是各种各样变幻莫测的社会环境下所应保持的态度；在理性倾向的城乡规划思维发展中引人注目的要数城乡统筹思维的提出和发展。城乡统筹思维大致经历了如下发展历程：“城乡融合”理论，城乡发展理论，“农业区位”理论，“田园城市”理论，新古典学派，“地理上的二元结构”理论。

二、新农村规划工作存在的问题

（一）、新农村规划的城乡统筹及体系框架问题

由于城乡“二元化”体制的长期存在，重城市发展轻乡村建设，我国在城市规划编制体系、编制办法及相关标准方面已经形成了较为完善的体系框架，而新农村规划则显薄弱，尚未形成自身独立、完整的理论框架、编制方法及指标体系，所以新农村规划不得不参照城市规划的编制方法及技术指标。但由于城市与乡村在经济职能、人口规模、生态环境、社会系统、行政级别、空间尺度、建筑形式、生活习惯及民风习俗等要素方面差异巨大，所以它们的规划要素必然也不一样。

（二）、规划缺乏对农村产业发展的引导

有些地方领导片面理解新农村建设的内涵，抱着快出成效、急功近利的想法，以为搞大拆大建，或者把房子外立面粉刷一下，搞好环境卫生，就叫做新农村建设，在这种理念指导下编制的新农村规划往往只侧重于村容村貌整治，而忽视了对农村的产业引导，没有经济发展的带动，必然导致农民缺乏实施规划的持续动力。

（三）、新农村规划缺乏有效指导，未能充分发挥其利用效益

农村集体经济发展预留用地是政府在征地过程中，给农村集体经济组织安排一定比例的留用地，用以促进农村集体经济发展，保障被征地后农民的生活来源，也常称为“带征地”。农村的土地征收主要是应城市建设项目的需求，由于我国现实中普遍存在的问题是城市规划的严肃性不够，规划常因城市项目建设进行调整，但在调整的同时却未对原有农村“带征地”的开发利用进行统筹考虑，导致建设项目用地的安排与“带征地”脱节。

（四）、农村土地资源浪费严重，用地空间缺乏统筹规划

由于受农民“建了新村不拆旧村、多占用地”的小农意识影响，目前我国农村“一户多宅”的情况普遍存在，空心村数量众多，土地资源浪费严重；在珠三角等经济发达地区，随着农村经济社会的迅猛发展，对建设用地的需求日益加大，但自八十年代以来，由于受国土政策的影响，且农村建房缺乏适合的管理办法，农村零星住宅建设的审批基本处于停滞状态，而农民改善生活环境和婚娶分户的迫切需求现实存在，导致农民占用农田、路边等非建设用地加建、抢建现象严重，农村建房布局凌乱，对土地资源的浪费较大。

（五）、规划缺乏公众参与

规划师往往根据自己或决策者的审美喜好，简单追求整齐划一的效果或现代时尚的风格，按照城市住宅小区的模式布局农村，大量使用非乡土性材料，忽视了对村民生活习惯、新农村原有的传统历史文化风貌、布局肌理和建筑风格的考虑，造成了规划不符合村民生产生活习惯、涉及工程量大（如较大的拆迁量、需要改变乡村原有的地形地貌等）、实施困难和农村地域特色缺失等问题。

三、新农村规划发展的思考

（一）、以传承发展村落文明为规划基调

以人为本是规划存在的首要理由，对于新型农村社区规划来讲，应该从规划对象农民本身出发，要清楚所规划对象的社会属性、传统习俗及切身利益；防止使用城市方法规划农村；以社区为本是指应以社区更好的存在及发展为目标，不可以只考虑土地开发或者其他利益而忽视社区本身。

（二）、以加强政策优化，注重人才培养为根本

维纳说：“在已经成熟的科学领域相互之间的空隙和留白处，是最容易最取得丰硕成果的领域”。此话用在新型农村社区规划这一亟待研究的空白处也显深意。优化政策促进新型农村最佳发展模式探索，加大新型农村规划建设人才培养；政策先行，引领和扶持整体发展，调动规划建设及公众参与的积极性，鼓励相关人才的培养，激发公众创新发展的能动性，引导新村更好更快的发展。

（三）、新农村、居民点分类及规划策略

为防止城镇化过程中现状新农村演化为城中村，推动新农村与城镇和谐共生，使新农村逐步融入城镇。根据新农村受城镇化影响的程度分为三类：完全城镇化新农村、部分城镇化新农村、保留农地性质的新农村。按照现状基础、交通条件、自然条件、人口规模、土地用地情况、发展与迁并动力等情况，再将三种类型行政村的居民点细分为四个发展类型，进而提出不同的规划策略。

（四）、“两规”协调及用地控制策略

1、“占补平衡”原则

在建设用地总量上不超过土规的农村民居建设用地总量，不占用基本农田。对于耕地部分，可根据实际建设情况调整耕地的空间位置，即在规划中当利用原土规的非建设用地安排建设时，需从原土规的建设用地中复垦一部分予以平衡。

2、分期建设新村策略

按照市域新增村生活用地总规模与镇街各行政村分户情况，结合新农村远景发展需要、各镇街总体规划和土地利用规划，建立新村建设用地和发展预留用地两类新村用地实施策略，并结合分期建设管理指引确定新村建设具体需求。

（五）、地域特色及乡土性保持

1、保护与利用相结合，保持历史文化传承

规划注重前期调研，充分发掘地方优秀传统文化、民俗风情和民居建筑文化，对一些具有独特自然风貌和历史文化遗存的新农村，规划给予加强保护，编制保护规划，划定保护范围，控制建筑高度，提出保护要求，制定保护措施，重点保护好村落中的古迹、特色民居、祠堂和古树等历史文化遗产，丰富村民的文化内涵，注重乡村形象设计，突出地方特色和乡土特色，达到人工建筑与自然风景、历史文化的有机融合。

2、合理划定新农村的空间增长边界

目前许多新农村仍保留着“山-水-田-村”的岭南古村落格局，规划在划定新农村用地边界时，按照“精明增长”理论的“紧凑、高效、集约”的发展理念，将新农村建设与农田、山地和水系等自然要素有机融合起来，在原有旧村范围的基础上，将山地、道路和河流等地物作为划定新农村空间增长的边界线，引导村民在满足“一户一宅”政策的前提下，在划定的界线范围内进行建设，同时积极盘活旧村内的闲置土地，将其作为新村建设用地选址，或者用于建设村内小游园或公服设施，高强度利用旧村建设用地，控制旧村无序蔓延。

结束语

总之，村庄规划不能站在城市的角度，单纯拷贝城市规划的做法，而应根据乡村的历史传统、布局肌理和特点，统筹考虑城乡关系，以上层次规划（城市规划、镇总体规划和土地利用规划等）为指导和依据，构建基于城乡统筹的村庄规划编制体系。

参考文献

[1] 曾无己,张协奎.当前村庄整建规划编制中存在的问题及建议[J].广西城镇建设，2006（12）.

[2] 黄艳丽，苏辉.新农村建设中村庄规划的作用及重点研究[J].山西建筑，2007（8）.