项目层次国际金融组织贷款绩效评价的局限性研究<br/>——以亚洲开发银行贷款河南省海河流域水污染治理为例

项目层次国际金融组织贷款绩效评价的局限性研究
——以亚洲开发银行贷款河南省海河流域水污染治理为例

2014-12-25张娟

创新科技 2014年12期

关键词：局限性绩效评价贷款

张娟

（河南省生产力促进中心，河南郑州 450001）

项目层次国际金融组织贷款绩效评价的局限性研究
——以亚洲开发银行贷款河南省海河流域水污染治理为例

张娟

（河南省生产力促进中心，河南郑州 450001）

利用国际金融组织贷款是我国引进外资的重要渠道之一，我国自1981年开始利用国际金融组织贷款以来，取得了显著效果。通过分析亚行贷款河南省海河流域水污染治理项目绩效评价工作实施中的局限性，进而提出加强绩效评价工作的建议。

国际金融组织贷款；绩效评价；局限性

利用国际金融组织贷款是中国改革开放事业的重要组成部分，也是中国引进外资的重要渠道之一。自1981年至今，我国与国际金融组织的合作不断扩展，成效显著，利用国际金融组织贷款协议金额累计达822.83亿美元，支持建设了579个项目。其中70%分布在中西部，涉及交通、能源、城建、环保、农业和农村发展、教育、卫生、工业等国民经济重点领域，为促进中国经济和社会发展发挥了积极的作用。

为了客观、公正地评价国际金融组织贷款项目的实施效果与影响，建立健全国际金融组织贷款资金绩效评价制度，保持国际金融组织贷款的可持续性，防范和化解债务风险，有必要加强对国际金融组织贷款项目绩效评价工作。

1 项目绩效评价的意义

国际金融组织贷款项目绩效评价的意义主要在于：一是通过绩效评价，可以进一步明确政府履行职能的绩效目标，对提高管理水平，创新管理机制具有重要意义，客观上也是政府职能转变的需要；二是引导社会资源达到有效配置，通过对项目的相关性、效率、效果及可持续性进行科学评价，提高了项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用；三是充分发挥财政监督机制，对推进我国与国际金融组织的战略调整有重要的意义。

2 项目绩效评价的实施

2.1 主要做法

近期按照财政部的要求，河南省财政厅选取了完工项目“亚行贷款河南省海河流域水污染治理项目”进行绩效评价。主要做法是：

2.1.1 做好前期准备工作

包括确定评价任务、确定评价任务实施模式和编制评价任务大纲三个步骤。

2.1.2 设计阶段

主要是将评价任务大纲转化为可操作的实施方案过程。这个过程包括了前期准备、开发绩效评价框架和形成实施方案三个步骤。

2.1.3 实施阶段。本阶段工作主要包括证据收集、整理、分析、绩效评级以及形成评价结论，总结经验教训和提出建议五个步骤

2.1.4 报告应用阶段

绩效评价报告是绩效评价结论的最终载体。这一阶段主要是将项目“概述、评价结论、绩效分析、经验教训和建议”撰写成报告，报送上级有关部门和领导，使项目结果能大家分享，逐步建立起项目决策和管理信息共享机制，为河南省政府决策服务。

通过亚行贷款河南省海河流域水污染治理项目绩效评价的开展，为进一步推进制度建设、能力建设，促进国际金融组织贷款项目管理精细化、科学化起到了积极的推动作用。我们的体会是：科学的前期工作是项目成功的前提，政府的高度重视是项目成功的保障，敬业精干的管理队伍是项目成功的基础、广大群众的参与是项目成功的关键、资金的及时到位是项目成功的源泉。

2.2 绩效评价的局限性

项目层面国际金融组织贷款绩效评价存在以下局限性：

2.2.1 评价客体绩效意识的局限性。

由于对绩效评价工作的认识和宣传不够，一些被评价对象以为评价是要“查问题、打板子”，对评价工作怀有抵触心理，其提供的材料或不足或真实性存疑；同时，由于评价工作需要被评价主体（项目办）的支持和参与，一些评价活动的开展都需要由其协助，如利益相关者座谈会，与会者多是由被评价主体选择或安排，因此从中获取信息的真实性需要善加甄别；此外，由于一些基层部门基础工作薄弱，人员轮换频繁，档案和资料管理不善，数据资料的可获得性不高。

2.2.2 绩效评价模式的局限性。

国际金融组织贷款项目绩效评价是基于评价问题和基于评价指标相结合的评价模式，需要针对关键问题开发指标，这要求评价人员具有较高的评价经验和水平，该评价模式对于打捆子项目较多的大项目较为适用，对于一批项目投资额度小，差异大，并进行综合排序的评价项目不适用。

2.2.3 评价标准的局限性。

首先，评价三级指标尚未建立。目前，国际金融组织贷款项目绩效评价指标体系主要依靠《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》设定的以相关性、效率、效果和可持续性为一级指标以及13个关键问题为二级指标的评价指标体系，三级指标体系尚未建立。实践中，三级指标主要由技术专家临时设定，由此造成三级指标灵活有余，严谨不足；其次，评价标准不明确。评价标准是评价指标的价值尺度和界限，作为衡量绩效的尺度，合适的评价标准是评价结果公正科学的保证，以本次选择评价的亚行贷款河南省海河流域水污染治理项目为例，由于其自身的特点，除了直接体现项目实施所产生的经济效益外，社会效益和环境效益应更重要。此外，在评价中对评价分值的确定方面，也缺乏较为统一的判定标准，再加上项目完工时间与开展绩效评价工作的时间相隔较长，对项目目标实现程度的评价，因项目受社会经济环境发生变化而影响到评价结果。如何从科学角度出发，突破经济发展水平、技术手段、认知和主观决策限制,建立一套科学、系统和完整的绩效评价指标，客观、公正评价项目产生的经济效益、社会效益、环境效益，是当前开展绩效评价的难点。

2.2.4 绩效评价人员专业素质的局限性。

无论是绩效评价中介机构还是绩效评价专家，涉及的专业领域不可能涵盖国际金融组织贷款项目绩效评价工作的全部范围，因此，对于项目绩效评价设计、实施，受自身评价专业知识和能力所限，分析问题的透彻性可能会受到一定影响。

2.2.5 评价结果应用的局限性。

主要表现在四个方面。一是绩效理念淡薄，目前很多项目实施单位中思想存在误区，认为绩效评价与他们无关，绩效评价工作就是走过场，流于形式。二是评价结果缺乏约束力，目前绩效评价结果一般作为档案保存，运用较好的也就是作为对决策、管理工作的参考与借鉴，使得绩效评价工作流于形式，影响了绩效评价工作的有效性和权威性。三是利益制约，绩效评价结果难以运用的一个因素是利益驱动因素，一定程度上与领导者政治导向或各部门权利抗衡有关，使得绩效评价结果在资金分配应用上的阻力较大。另外，评价结果应用对于在建项目还有实际意义，但对于已完工项目作用就不那么大了，只是对类似新上项目有借鉴意义。

3 绩效评价工作中的对策及建议

3.1 加强宣传，营造绩效评价氛围。通过新闻媒体、网络等形式，将绩效评价工作的重要性和必要性进行广泛宣传，提高各主管部门、项目单位使用国际金融组织贷款的绩效意识。

3.2 提高绩效评价工作的广度和深度。在实施项目绩效评价时，可邀请项目区人大、政协、相关专业人士参与，听取他们的意见和建议，保证绩效评价结果的客观公正和权威性。

3.3 充分发挥绩效评价在完善贷款项目管理、提高资金使用效益方面的应有作用。首先，绩效评价要服务于提高贷款项目的科学化管理水平，包括帮助管理者对利用国际金融组织贷款准确定位，使贷款支持的领域和投向自觉与国家和项目区宏观政策支持的重点保持一致，强化对举债行为的约束，实现项目立项管理科学化。同时，绩效评价还要服务于提高贷款项目的精细化管理水平，包括实现项目实施管理精细化，重点加强对提款报账、资金使用、招标采购等环节的监控和管理，实现债务管理精细化，重点完善担保、承诺、抵押等手续，确保贷款债权债务最终落实，加强统计和风险监测，完善还贷准备金制度，确保还贷。

3.4 借鉴国际经验，强化制度建设，着力完善制度体系。继续在现有基础上完善绩效评价管理制度，以建立符合我国国情的国际金融组织项目绩效管理体系为目标，逐步建立起“绩效目标科学、项目监测全面、评价质量可靠、结果运用到位”的全过程项目绩效管理制度。

3.5 进一步完善我国的绩效评价体系。一是项目绩效评价指标体系的完善，可以借鉴国际金融组织对不同行业设置特性指标的做法，在现有工作的基础上，逐渐开发设立体现行业特征的评价指标体系；二是继续完善和补充现有的《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》，形成系列化的规范指导性文件，并向成为国家标准发展。

3.6 加大对评价专业机构和人员的能力建设力度。从现有实践看，我国绩效评价工作还处于初期阶段，评价报告的质量相差悬殊，应加大绩效评价能力建设力度。一是基于SHIPDET平台，继续借助亚行和世行的专家资源和案例库资源，将国际上多边发展机构绩效评价的方法引入并应用于国内的工作；二是加快建立基于网络的评价文献和案例数据库，扩大已有成果的传播；三是在财政部的主导下，扩大对承担评价的中介机构的评价人员的专业能力培训；四是利用亚行或世行的能力建设项目，通过参与实际评价，提高评价专业技能。

3.7 完善绩效评价结果运用机制，实现绩效评价向绩效管理转变。绩效评价的目的在于结果应用，要加强项目管理制度与评价结果应用的有机衔接，防止绩效评价结果与项目管理“两张皮”，切实将评价结果作为提升项目绩效、完善管理制度的重要依据。一是将绩效评价报告报送地方人大、政协，将绩效评价结果与部门单位的考核相结合，将绩效评价工作列入对部门单位的工作考核内容；二是实行绩效评价结果通报制度，对于涉及民生的评价项目，考虑将评价结果向社会公布；三是将绩效评价结果与地方财政预算资金安排挂钩，按“效率优先，兼顾公平”的原则，对绩效评价结果较好的项目和单位，在编制地方预算时优先安排；对于资金使用效益不好的单位，财政部门可以和审计部门相结合，对项目实施单位进行专项检查，查找问题，予以整改，以保证项目持续推进。