王国宏

摘 要：土地调查是国民经济建设和社会发展的重要基础，是年度变更调查的主要依据。农村集体土地所有权的确权工作是土地管理的重要内容，也是土地资源数量管理向土地资产质量管理的跨越，集体土地使用权确权登记发证是第二次土地调查和集体土地所有权工作的延续，践行该项工作势在必行。

关键词：土地调查；年度变更调查；确权登记；内蒙古凉城县

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0045-03

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是立国的基本要素之一。真实、准确的土地调查数据是国民经济建设和社会发展的重要基础。集体土地确权，是明晰集体土地产权关系，维护集体土地权利人合法权益的重要保障，是实施国土资源管理工作的重要依据。

一、凉城县第二次土地调查基本情况概述

（一）地理位置和行政区划

凉城县位于内蒙古自治区中南部，属乌兰察布市西南部前山地区，地处内蒙古高原东南端、西北黄土高原东北边缘。地理坐标为东经112°02′～113°02′，北纬40°10′～40°50′，东临丰镇市，西与呼和浩特市赛罕区、和林格尔县接壤，北与卓资县毗邻，南隔古长城与山西省左云县、右玉县、大同市新荣区相望，全县土地总面积345 139.75公顷。现有5镇3乡1办事处，设有8个居民委员会，132个农民集体，822个村民小组。

（二）调查前提

凉城县于1990—1992年进行了第一次土地利用现状调查。但随着经济、社会的快速发展和城镇化、工业化步伐的加快及生态退耕、农业结构的调整，原有的土地调查成果已不能全面、真实、准确地反映土地利用现状，满足不了新形势下宏观调控和国土资源管理的需要。根据国务院《关于开展第二次全国土地调查的通知》、自治区人民政府办公厅《关于进一步做好第二次全区土地调查工作的通知》、《第二次全国土地调查总体方案》、《内蒙古自治区第二次土地调查实施方案》以及《第二次全国土地调查技术规程》的要求和上级有关部门的安排部署，开展了全县第二次土地调查工作。

（三）农村土地调查的具体任务

凉城县第二次土地调查是按照全国统一技术标准进行的一项战略性、技术性任务，是一项重大的国情国力调查。农村土地调查以县级行政区域为基本单位，以正射影像图为基础，实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况，查清各类土地的分布、利用现状及农村集体土地所有权和公路、铁路、河流、农、林、牧、渔场等国有土地的使用权状况。调查目的是掌握真实的土地现状基础数据，建立和完善土地调查、土地统计和土地登记制度，建立互联互通的土地调查数据库，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

（四）农村土地调查成果

根据国家和自治区对此项工作的要求和安排，我县农村土地调查工作从2007年7月开始，进行了调查准备、内业地类解译、外业调查、基本农田调查、数据库及管理系统建设、成果汇总、检查验收等项工作。经过两年半的紧张工作，于2009年底全部完成了调查任务，提交了全部调查成果。调查的主要成果有外业调查成果、数据库成果、图件成果和文字成果等。该项成果被自治区评为优秀成果。

通过本次土地调查，查清了凉城县的土地权属状况和土地利用现状，形成了权属和界线清楚、地类和面积准确、数据可靠及图件、数据与实地相一致的土地利用现状成果，建立了全县农村土地调查数据库及管理系统。凉城县土地包括8个一级地类，28个二级地类。全县耕地总面积74 227.83公顷，占全县土地总面积的21.51%；园地总面积206.59公顷，占全县土地总面积的0.06%；林地总面积87 947.75公顷，占全县土地总面积的25.48%；草地总面积146 814.95公顷，占全县土地总面积的42.54%；城镇村及工矿用地总面积9 350.93公顷，占全县土地总面积的2.71%；交通运输用地总面积4 640.87公顷，占全县土地总面积的1.34%；水域及水利设施用地面积16 053.17公顷，占全县土地总面积的4.65公顷；其他土地总面积5 897.66公顷，占全县土地总面积的1.71%。

（五）城镇调查

城镇调查是第二次土地调查的一项基本内容，是全面查清凉城县城镇范围内的土地利用情况，掌握真实的土地数据的重要手段。

通过本次城镇土地调查，完成了凉城县岱海镇境内11 120宗地的权属调查，城镇调查面积648.92公顷，查清了岱海镇的土地权属状况和土地利用现状，形成权属合法、界限清楚、面积准确的土地利用现状成果，建立了岱海镇城镇土地调查管理信息系统，形成了完整的城镇数据库，为凉城县的经济建设和城镇发展提供了依据。目前，凉城县建成区具体的用地类型有商业、工业、住宅、交通、特殊用地、水域等7个一级类，22个二级类。在各类用地中，占地面积最大的是城镇居民用地和公共管理与公共服务用地，占建成区总面积的98.14%。

二、第二次土地调查是年度变更调查的基础，年度变更调查保持了二调成果的现势性

土地年度变更调查是国家运用二调成果为准确掌握各年度土地利用的情况，以保持第二次全国土地调查成果的现势性。依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地调查条例》及实施办法，利用每年8月至下年1月的遥感正射影像图与上一年度标准时点遥感正射影像图叠加，采用卫星遥感、地理信息系统等技术，提取年度新增建设用地监测图斑，分期分批分发到地方，作为地方开展年度调查基础资料。我县利用上级部门下发的遥感监测成果，结合年度建设用地审批，土地整理、复垦、开发等情况，严格按照年度变更调查的相关要求，实地调查并填写《土地变更调查记录表》，全面查清年度内各类土地利用变更情况，重点掌握年度新增建设用地、耕地变更情况。结合当前土地利用总体规划及基本农田成果图，掌握年度内基本农田变化情况，确保各种建设用地必须符合土地利用总体规划，不占用基本农田，使全县的基本农田保护工作达到“天上看，地下管”，质量提高，数量不减的效果。endprint

三、利用二调成果完成了集体土地所有权确权登记发证

凉城县集体土地所有权确权登记发证是以凉城县第二次土地调查（农村部分）为基础，年度变更调查成果为调查确权依据，明确集体土地所有权主体，通过实地调查核实，依法确认集体所有土地的位置、界线、范围、数量，充分了解全县各类土地的权属性质和类型，为凉城县经济又快又好发展提供强有力的土地资源保障。满足集体土地所有权确权登记发证、土地利用规划修编、土地开发整理、用地审批及耕地保护等日常土地管理工作的需要。

凉城县农村集体土地确权登记发证工作涉及5镇3乡1办事处、132个农民集体，307宗地，调查面积为326 329.75公顷，调查的开展主要分为外业权属调查、测绘和内业入库两部分。

（一）外业调查

外业调查依据土地利用现状调查（土地详查）、土地更新调查、第二次土地调查和农村集体农用土地所有权登记发证时的土地权属调查表及权属界线、行政界线进行复核。若权属调查手续不完备的，或图上界线不明确或与实地不一致的，应进行补充调查；原界址点已发生变化或设立不符要求，需重新进行调查和指界确认，绘制宗地草图；若权属调查表中对权属界线、行政界线未加区别的，必须重新调查，对行政界加以说明，注记“行政界”字样。

地类面积按照2011年土地变更调查成果进行确认和量算，只明确宗地内的调查地类（一级类）及权属总面积，不具体细分农用地、建设用地等分类面积。面积按1∶10 000图件精度量算，在土地登记簿和所有权证书备注栏中标注精度说明。

以行政村为单位编制村级权属图（宗地图）；村本级和飞入的其他农民集体所有的土地分别制作宗地图，包括本宗地和插花地（飞地）权属界址状况和地类状况的调查，如权属线的走向，界址点的设置，地类的判读、新增地物的补测等等。同时，完成初步地类调查，对已经发生变动的，进行新增地物补测，如有明显参照地物的，直接在1∶5 000或1∶10 000村级土地利用现状图上进行精确标注；如无明显参照地物的，在工作底图上标注其位置，并在现场埋设界桩，统一利用GPS先进设备进行测量，采集界址点坐标数据，填写权属调查表、外业调查表。

对有争议的土地或一时难以确定权属的土地，不划入任何宗地，待争议处理后，再行划入相关宗地或单独划宗。

（二）内业处理

工作人员对外业调查资料进行整理，利用集体土地所有权登记发证管理信息系统，把外业调查的情况，输入到信息系统当中，生成集体土地所有权登记发证成果资料。输出的主要成果为：土地登记申请书、权属地籍调查表、宗地草图、宗地图、权属界线协议书、权属界线图、公告图、土地登记审批表、土地登记卡、土地归户卡。

（三）界址确认

把输出的成果资料反馈到各村进一步核对，如仍然存在疑问的，各村提出书面意见，再进行核实调查、制作成果，直到完全正确，双方才可在权属调查表上确认盖章。

（四）内业录入阶段

2012年9月份外业调查结束后，对调查资料进行检查整理、内业录入界址点、界址线、宗地属性，内业录入工作于2012年10月底结束，内业入库于11月中旬结束。

（五）数据建库工作

2012年11月中旬完成凉城县农村集体土地所有权确权登记发证数据库建设，11月中旬到月底进行调查报告编写、成果图件编制、成果表格输出等工作。

2013年这项工作已经圆满完成，共向农民集体发放证书148本。工作中形成的图、表、册等成果进行了统一归档。凉城县的农村集体土地所有权确权登记发证工作受到了自治区国土资源厅的表彰奖励。

四、集体土地使用权确权登记发证工作是第二次土地调查、集体土地所有权登记发证工作的延续

集体土地使用权确权登记发证包括宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记。

（一）技术依据和技术路线

1.依据国家《地籍调查规程》及《内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作方案》和乌兰察布市《集体土地确权调查登记发证工作方案》，编写技术设计书和技术补充规定，确定该地区具体作业方法和宗地勘测比例尺，凉城县确定为1∶500。

2.依据地籍测量规范和《地籍调查规程》在国家高等级控制网的基础上按照规程布设E级（埋石）控制网点，随之采用GPS静态观测取得首级控制网点成果。控制网点布设及成果整理平差之数学精度均符合控制测量的规范相关细则要求。

3.在首级控制的基础上，每个自然村布设1～2个图根控制点作为宗地勘测的起算数学依据。

（二）发证标准

1.严格落实农民一户只能拥有一处宅基地法律规定。除继承外，对农民一户有第二宗宅基地使用权的只登记，不发证。

2.城镇居民不准在农村购买和违法建住宅，对购买和违法建住宅申请宅基地使用的，只登记，不发证。

3.严格执行宅基地面积标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的可以按现有实际使用面积进行登记。

1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。

1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照当地规定的面积标准进行登记。其面积超过当地规定标准的，只在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻新、政府实施规划重新建设时，按有关规定进行处理，并按规定的面积重新进行登记。endprint

4.农村建房占用宅基地时间以村委会出具的说明中的时间为准。

（三）有下列情形之一的暂缓或不予登记发证

（1）对未经批准擅自占用公路两侧建筑控制区范围内土地修建住宅的，不予登记发证。（2）存在权属纠纷、界线争议或地面建筑物产权不明的宅基地，在争议或纠纷未解决前，暂不予登记发证。（3）无任何土地权属来源或土地权属来源不合法的宅基地，或属违法用地，不予登记发证。（4）因市政道路，建设用地项目等拆迁另行划拨安置，但目前未办批准手续的宅基地，暂不予登记发证。（5）农村村民因已建住宅，应当拆除的旧宅或已纳入土地置换、土地开发复垦项目规划复垦的旧宅，不予登记发证。（6）因改、扩建公路、铁路已给予拆迁补偿，房屋未拆除的不予登记发证。（7）不符合土地利用总体规划或村镇建设规划的。（8）经批准即将征用、拆迁的宅基地。（9）厕所、猪圈、牛栏、晒谷场等生活生产附属用地，不纳入宅基地确权登记范围。

（四）权属调查与宗地测量完成情况

按照《地籍测量规范》、《控制测量规范》要求，在选（埋）首级控制（网）点、（GPS静态观测、成果计算、整理）的基础上，设置测定若干图根控制点，对每宗地的权属、界址、面积及其他元素进行了认真仔细的权属调查，确权登记、宗地界址线的划分、界址点的精确定位、标示设置喷涂并绘制宗地草图，同时用解析法准确地对宗地界址点（界址标示）进行测量。全县共完成宅基地权属调查和宗地测量63 025宗，集体建设用地权属调查和宗地测量323宗，完成比例为100%。

（五）现阶段工作情况

现阶段凉城县国土资源局相关工作人员协同作业单位专业技术人员根据确权登记发证调查成果、测量成果、宗地图等整理后的资料，正在进行数据成果的权属、属性录入等项工作，做建库的前期工作准备。同时向各村发布权属审核公告。

在具体作业过程中，每个作业分队（组）对成果质量进行了100%自查、互查，县国土资源局协同作业单位组成质量检查组对每个作业分队（组）、的工作进展、成果质量进行分段、分级检查，并邀请有关专家进行技术指导，确保了凉城县农村集体土地确权登记发证工作早日通过上级部门验收。

五、集体土地使用权确权登记发证工作能加快土地流转，促进社会主义新农村建设，实现城乡统筹发展

通过集体土地使用权确权登记发证工作，国家将出台相应政策，加快土地流转，使全县广大农牧民的切身利益进一步受到法律保护，加快了农村牧区的经济发展。同时也为村镇规划，为社会主义新农村建设提供理论依据，全面实现城乡一体化，达到土地集约、生态宜居、和谐发展，充分利用现有的土地资源提高人们的生活水平，加快了农村的城镇化进程。

六、结束语

历经第二次土地调查、年度变更调查和集体土地确权登记发证工作，基本实现了全县的土地资源信息化管理，加快了城乡一体化进程，是实现城乡统筹的动力源泉。这是一项利国强民的工程，也是我们作为一个基层国土人为之献身的自豪。

参考文献：

[1] 凉城县志[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1994：10.

[2] 乌兰察布市凉城县第二次土地调查报告[R].凉城县第二次土地调查领导小组办公室，2009：12.

[3] 凉城县集体土地所有权工作报告[R].凉城县国土资源局，2012：11.

[4] 中华人民共和国土地管理行业标准TD/T 1001—2012[S].

[5] 内蒙古自治区农村牧区集体土地确权登记发证工作材料汇编[G].内蒙古自治区国土资源厅地籍管理处，2012：4.

[6] 乌兰察布市农村牧区集体土地确权登记发证资料汇编[G].乌兰察布市国土资源局，2013：9.[责任编辑 刘娇娇]endprint