文/樊万选

法治将在生态环境领域产生深远影响

文/樊万选

党的十八届四中通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以前所未有的高度表达了国家对“依法治国”的重视。具体在生态环境领域，《决定》指出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”《决定》中一些关键词语成为依法保护和治理生态环境的新亮点，从中可以窥见法治将在环保领域产生深远影响。

《决定》提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。这将有利于环境案件的受理和公正审判。目前由于法院、检察院仍然属于地方的行政体系中，司法地方化的问题仍然存在。有些涉及危害、破坏环境的案件，地方党委、政府的领导由于各种原因很有可能干扰办案或者插手案件。环境诉讼案件的被告往往是一个地方有影响、有背景，或者所谓利税大户的大企业，法院不肯受理受害者的起诉。一些环境案件判决的不公正，往往是背后有一只地方领导的手在操纵。实行案件干预记录制度，就可以在一定的程度上斩断这只背后操控的手。

《决定》首次提出了最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这一方面有助于打破司法机构的地方性依附，另一方面则使目前正在推进的针对环境污染、生态破坏等的公益诉讼增添可操作性。探索设立跨行政区划的法院和检察院是触及司法体制的一个核心内容，也是解决司法地方化的治本做法。在当前这种司法地方化的体制下，法院、检察院很难摆脱地方的管控，与地方也有各种利益上的联系。设立跨行政区划的法院和检察院实际上就是法院和检察院脱离地方，按照司法规律进行重组，各类案件的审判将变得更为独立，极大地促进法院的公正审判。同时，由于许多环境污染、生态破坏案件都是跨行政管辖区、跨流域的，单由一个地方的法院审理这类案件难保公正，判决也难以执行。最高人民法院巡回法庭的建立与跨行政区划的人民法院和人民检察院的设立将有助于在审理跨行政区案件时解决地方保护问题，更好地适应环境案件的特点。另外，巡回法庭的功能是上级法院的法官到地方审理重大疑难案件或有问题的案件，促进地方审判公正。此举可以加强中央的司法权威和对各个地方审判的指导。目前，地方法院尤其是基层法院存在着审判业务专业能力、审判经验不足的问题，最高人民法院设立巡回法庭可以对地方审判进行有效指导，并对地方的疑难案件直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。

《决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。作为公益诉讼的一部分，环境公益诉讼长期以来一直是环境保护的重要法律武器，尽管在相关制度设计、司法实践中取得了一定的成效，但总的来看，环境公益诉讼仍然缺少明确的法律规定，还处于探索阶段。《决定》明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，将有效解决两个问题。一是环境公益诉讼主体不明的问题。由检察机关提起公益诉讼是解决这一问题的可行之路。检察院作为公诉机关，提起公益诉讼是其职责所在。针对明确的环境事件，检察机关若不提起诉讼将有可能构成失职。二是提高环境公益诉讼的审理效率。以前环境公益诉讼往往要花费相当的人、财、物力，这给一般的个人或组织带来巨大的诉讼成本，降低了诉讼的积极性和效率。现在诉讼费用应由国家财政承担，有助于提高公益诉讼的效率。

《决定》在“健全依法决策机制”中提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。这两项机制是继党的十八大提出“建立健全决策问责和纠错制度”、“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”之后，党中央在创新决策理论、健全决策机制上取得的突出进展。从保护环境的角度来看，健全依法决策机制、建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，将和党的十八届三中全会提出的“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”一道，编织成坚韧的制度笼子，约束党政领导干部的决策权，杜绝决策过程中“一言堂”、“拍脑袋”等现象，避免不科学的决策给环境造成不良影响。同时，上述两项制度将有利于《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》等法律法规全面融入政府决策进程。

（作者单位：河南理工大学万方科技学院）