[摘要]京津冀协同发展已上升为重大国家战略，开启了中国经济发展的新契机。但京津冀作为三个独立的行政区，协同发展仍面临着区域内部发展不平衡、产业格局分散、资源环境约束日益加强等困境，行政体制分割成为京津冀协同发展的最大障碍。京津冀协同发展必须结合三地的产业特点，形成区域产业合理分布和上下游联动机制，构建科学合理的空间布局结构。通过对首都功能进行疏解，加强顶层设计，建立区域协调机制，突破市场壁垒、行政壁垒和体制壁垒，推动京津冀区域发展从竞争走向合作，最终实现区域经济发展的一体化。

[关键词]京津冀一体化；协同发展；产业发展；首都功能疏解

中图分类号：F0615文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06010805

为进一步推动京津冀一体化发展，2014年8月16日，由中国科学技术协会主办、中国国土经济学会承办的第三十二次中国科技论坛——京津冀一体化发展论坛在河北省张家口市崇礼县举行。来自国土资源部、国家发展与改革委员会、中国科学技术协会、中国国土经济学会、北京城乡经济信息中心、河北省委研究室、中国人民大学、首都经贸大学、南开大学、河北经贸大学的专家学者共三十余人参加本次论坛。人民日报、新华社、光明日报、科技日报等主流媒体进行了相关报道，凤凰网对论坛进行了直播。

与会专家围绕京津冀协同发展面临的问题、机遇、产业发展、空间布局、首都功能疏解以及促进京津冀协同发展的对策建议等议题进行了深入探讨。本次论坛集中反映了专家学者对京津冀协同发展这一重大问题的最新理论探索和实证分析。

一、京津冀协同发展面临的困境

京津冀协同发展已上升为重大国家战略，但作为三个独立的行政区，京津冀三地协同发展仍面临着区域内部发展不平衡、资源要素分布不平衡、生态安全、环首都贫困带、产业布局不合理、行政体制分割等现实问题。

肖金成认为，京津冀区域经济一体化存在四大问题。一是区域内部发展不平衡。一方面，经济发展落差较大的态势短期较难扭转，这种落差主要体现在工业化、城镇化进程上；另一方面，资源要素分布不平衡。二是城市体系建设不完善。一方面，京津冀城镇体系存在明显的断层，城市结构梯度不甚合理，大城市处于绝对优势，具有“二传”作用的中等城市和小城市缺乏，与周边地区相对独立的小城市群在发展上相互脱节、自我封闭，尚未形成完善的网络体系；另一方面，京津对周边地区的辐射带动作用不强，京津北部仍然存在一个世人瞩目的贫困带。三是产业格局不合理。京津冀局部区域存在严重的产业同构现象，一方面是首都新城与环京县市之间的产业同构；另一方面是河北省各市之间的产业同构。四是资源环境约束日益加强。水资源供需矛盾突出；海河流域水污染严重；以PM2.5为代表的复合型大气污染加剧。

武义青认为，京津冀协同发展面临着四个重大问题：一是大城市病，主要表现为人口膨胀、交通拥堵、房价高涨、生态恶化；二是生态安全问题，体现在空气污染、水危机、土壤污染三方面；三是环首都贫困带问题，燕山——太行山区域的集中连片特殊困难山区是国家新一轮扶贫攻坚主战场之一；四是增长极问题，只有畿辅新区和京津科技新干线、大滨海地区两个增长点。

马云泽从产业角度提出阻碍京津冀产业协同发展的三大问题。一是支柱产业同构同质，产业集群效应不显。京津冀前五位制造业和服务业投资前三位产业均呈现出严重的重叠、同质化倾向。从2012年北京、天津和河北产业相似系数来看，北京和天津产业相似系数为0.917，北京与河北的产业相似系数则是0.264，天津与河北的产业相似系数为0.400。二是优势产业布局分散，产业链条延伸不够。京津冀内部经济和产业过于集中于北京、天津两地，河北经济相对落后，产业虽然总量大，但以各地级市为节点，表现出分散布局的特征。三是产业合作缺乏高度，产业辐射带动能力不足。由于行政体制机制不畅，京津冀三地在基础设施建设、生态环境保护、产业发展、创新合作等多个方面相对独立，缺少相关产业合作机制与平台。北京、天津处在极化效应向辐射扩散的转换阶段，对周边的辐射和扩散能力有限，带动作用比较小，周边的城市、农村发展不是很快。

孙久文认为，京津冀合作乏力有着深刻的经济社会根源，“两市一省”的格局导致的行政主导型经济特征成为阻碍区域协同发展的桎梏，“分灶吃饭”的财税政策激励各地区追求本区域发展而忽视相互间合作，产业对接存在的障碍和公共服务存在的落差使空间不平衡十分严重。京津冀的行政区目前还没有办法完全打破，行政体制分割是京津冀协同发展的最大障碍。

二、京津冀区域协同发展面临的机遇

京津冀协同发展对京津冀三地来说，机遇大于挑战。北京可以进行首都功能疏解，河北可以加快城镇化进程，承接相关产业转移，天津则在港口经济的基础上大力发展高端制造业。

夏俊认为，京津冀协同发展，给河北带来的积极影响是全方位、深层次的，借力京津冀协同发展，有利于河北承接首都的功能疏解，完善基础设施和服务体系；有利于承接北京的产业转移，构建现代产业体系；有利于接受首都的要素外溢，重塑经济增长的动力源泉；有利于在城市群布局调整中改善城市层级结构；有利于在京津的辐射带动下，促进贫困地区加快发展；有利于借助各方力量，统筹抓好生态环境建设。

孙久文指出，京津冀协同发展将带来四大机遇。第一，北京城市功能疏解的机遇。城市功能疏解是机遇而不是负担，北京应在协同发展中着力优化、疏解中心城功能，促进旧城保护与发展，推进新城功能完善和新区发展，从而腾出更大空间、更优质生产要素加快发展，推动北京迈入世界顶级城市行列。第二，河北加快城镇化进程的机遇。对河北而言，京津冀协同发展能够带来加快城镇化进程的机遇。河北在城镇化规划中提出两大任务：一是就地城镇化，尽量把河北省人口吸附在本地；二是增强反磁力，为疏解京津人口做贡献。第三，产业转移加速的机遇。协同发展将进一步推动产业在京津冀都市圈内部的有序转移。随着产业价值链不断分解和区域专业化分工的加深，中关村、CBD等北京很多拥有知识、技术、人才等要素资源的创新集聚区将更加专注于高端产业的发展，制造业、部分生产性服务业、部分陆路物流等产业将北靠和南移，促进环京地区的工业化与现代化进程。天津应在立足自身港口经济的基础上积极发展高端制造业，与河北在制造业发展上有所错位。河北应准备好承接产业转移的载体和在金融、税收、土地、能源、人才培训等方面的特殊政策，加强本地产业配套和产业对接的能力，主动接受区域产业转移。第四，推动交通建设和大气治理一体化的机遇。交通基础设施建设是京津冀协同发展的突破口和基本保障，要加快交通一体化建设进度，必须加快高速公路、高铁和轨道交通的建设和衔接，以服务三地之间的要素流动。同时，京津冀要加强生态环境保护合作，启动大气污染联防联控机制。

三、京津冀区域协同发展

进程中的产业特点厘清产业发展现状，找寻阻碍产业协同发展的制约因素，形成区域产业合理分布和上下游联动机制，是推动京津冀区域从竞争走向合作，最终实现区域经济发展一体化的核心与重点。

马云泽深入分析京津冀三地产业结构，认为京津冀产业发展呈现出四大特点。一是产业结构差异较大。北京的第三产业在三大产业中所占比重最大，成为北京的主导产业，已处于后工业化阶段，产业“退二进三”；天津的发展主要是由第二产业和第三产业双引擎拉动，第二产业比重略高于第三产业，已进入工业化高级阶段，产业“接二连三”；河北的产业结构表现为第二产业比较发达，第三产业继续发展，正处于工业化中级阶段，产业“培二育三”。二是产业发展梯度初显。北京的产业优势在科技与服务业，处于产业的高端；天津在制造业上也处于较高的一端；河北除个别地区外各市县在制造业和服务业上几乎均处于较低的位置，产业分布按大城市、中等城市、县域而呈现明显的梯度性。三是主导产业日益成熟。北京以现代服务业、电子信息产业、文化创意产业、石油化工产业为主导；天津以汽车及装备制造业、石油化工业、电子信息产业、轻工纺织业、航空航天业、新能源新材料产业为主导；河北则以钢铁产业、煤炭产业、电力产业、轻工产业为主导。四是产业协同诉求相异。京津冀三地的产业诉求呈现出北京是“吃不了”，天津是“吃不饱”，而河北则是“没得吃”三种状态。造成京津冀三地产业诉求不同的主要原因是：北京需要的是发展的空间，天津需要发展的质量，而河北则需要发展的机遇。解决产业诉求的关键在于重新给自己定位，北京需要去功能化，建设新型首都经济圈；天津需要去加工化，重新认识和理解建设北方经济中心；河北需要去重型化，实现产业转型升级。

四、京津冀区域发展的空间布局结构

科学合理的空间布局结构是区域发展的关键。与会专家围绕京津冀区域空间布局进行了深入探讨，提出了开放合作的空间结构和大区域思维下的发展战略等建议。

肖金成认为，要促进京津冀地区的分工与合作，必须形成开放合作的空间结构，构建“三核引领、四圈互动、一轴两带、多点支撑”的一体化空间蓝图。一是“三核引领”：以北京、天津、石家庄为三核，将北京打造为政治中心、国际交往中心、文化中心、科技创新中心，天津为北方经济中心、国际航运中心和国际物流中心、现代制造和研发转化基地，石家庄为冀中南经济中心、京津冀第三极、中国重要科研基地、中国北方重要物流基地，最终引领京津冀一体化发展。二是“四圈互动”：首都圈、天津都市圈、石家庄都市圈和秦皇岛都市圈，通过四圈互动辐射和拉动周边地区发展。三是“一轴两带”：京津唐发展轴、京广北段经济带、滨海经济带。其中，京津唐发展轴包含北京、廊坊、天津（含滨海新区），京广北段经济带涵盖北京、保定、石家庄、邢台、邯郸，滨海经济带沿海岸覆盖秦皇岛、唐山、天津、沧州。四是“多点支撑”：发展石家庄、唐山、邯郸、保定、廊坊、承德、张家口、秦皇岛、沧州、衡水9个区域性中心城市；发展中关村、北京经济技术开发区、天津滨海新区、曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区、京东新区、京南新区、正定新区、冀南新区等战略性功能区；此外还应发展其他节点城市，以环京、沿海、沿路县城为重点，加快县城发展，壮大实力，扩大规模，提升档次，打造一批30万人口左右的宜居、宜业、宜游的中等城市。

周保刚则提出了“三地一体”大区域思维下的“三带两区总战略”（或称“‘士字战略”“蝴蝶规划”）。一是“三带”：“第一带”依托京津两大城市衔接线，向西把张家口、向东把廊坊、天津及周边区域串起来（张京廊津连线为“士”的竖划）；“第二带”以北京为轴心，把石家庄、保定、承德及周边区域串起来（石保京承连线为“士”的第一横划）；“第三带”以天津为中间点，把衡水、沧州、唐山及周边区域串起来（衡沧津唐连线为“士”的第二条横划）。二是“两区”：其一是河北的邯郸与邢台两个市辖区，其二是秦皇岛市辖区，同时分别考虑其邻省地区的部分市县，分别作为一个单独区域编制分规划，赋予其更独特的功能——既单独成分区，又与“三带”衔接一体化，更与山东、河南、辽宁等周边省区协同发展。三是“三带两区”：这只“蝴蝶”飞舞起来要向“三带两区”之外释放影响，把“三地一体”大区域内的几个新区和落后县区的“两端”、太行燕山山区的“两麓”、河湖淀的“三水”全部带动起来，推动三地的迅速发展。

马云泽认为，京津冀三地应以技术“进链”、企业“进群”、产业“进带”、园区“进圈”为主线，以一批新的园区、合作区为支撑点，以区域的主要交通干线等为轴线，形成“企业拉动、项目带动、集群驱动、区域联动”格局，全面增强整个区域产业的综合实力、创新能力和竞争能力。最终形成“一轴四带”空间布局，一轴即京津核心发展轴，四带指北部生态涵养带、滨海产业聚集带、京保石产业发展带、京唐秦产业发展带。

五、京津冀协同发展进程中

首都功能疏解的冷思考疏解非首都核心功能，要对功能进行科学的识别、分类，要从国家、地区、北京三个层面进行全方位的认识和分析，要建立健全疏解的协调机制和动力机制，要坚持问题导向和有力有序的原则。

安树伟指出，首都核心功能疏解是北京功能疏解的关键。他以城市经济学理论为基础，将城市产业分为基础产业和非基础产业。北京的基础产业是体现政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心（包含部分制造业）的产业，即首都核心功能产业。北京的非基础型行业主要包括部分制造业和部分服务业，即非首都核心功能产业。根据乘数定理，有效的疏解只能从“首都核心功能”开始，而不是“首都非核心功能”。因为即使北京能够疏解首都非核心功能的某些产业（就业岗位），只要北京没有出现较高的失业率，劳动力是不会迁移出去的，而政府是不会允许北京出现较高失业率的。但如果将首都核心功能的基础产业迁出北京，同时又没有新的（其他）基础产业进入或发展，这将严重影响北京经济发展，其后果将是非常严重的。同城市发展带来的问题相比，城市衰退带来的问题将更加严重和不堪设想。鉴于此，解决北京大城市病问题的根本的确在于对首都核心功能产业的疏解，但对“北京能否疏解”、“北京是否需要疏解”持谨慎态度。

刘军萍认为，要解决北京城市病、北京周边区域太弱等根本问题，必须从北京城市功能疏解的角度来理解。北京城市功能的疏解应集中在四个方面：一是一般性产业，特别是污染性产业，应清理出去；二是区域性物流基地等服务业；三是高职院校等教育机构及其他公共服务机构；四是部分行政性、事业性机构。

王红兵认为，疏解首都城市非核心功能，一是坚决将高污染高能耗高水耗的产业项目实施关、停、转，以换取较高的环保效益和居民生活质量；二是将制造业的生产环节逐步疏解到首都经济圈和环渤海经济圈的其他地方；三是在中心城区严格控制大型建设项目，在城六区留出更多的空间建绿地、河流、园林、健身活动场所，保护具有文化纪念和传承价值的建筑；四是迁移大型批发企业和市场；五是促进培训机构外迁；六是建设和发展通州、新机场医疗园区，减轻外地患者在城市中心区就诊的压力；七是适当减少农业种植、养殖面积，减少水资源消耗和土地占用，实施退耕还林、退耕还湖，发展绿色高效现代都市型农业。

六、促进京津冀协同发展的对策建议

为迎接挑战，促进区域协调发展，京津冀应着眼于协同发展大局，立足于比较优势，创新发展理念，突破市场壁垒、行政壁垒和体制壁垒，在联动发展、差别化发展、特色发展、共赢发展上下功夫。

孙久文提出，京津冀协同发展应当在达成学术共识、政策导向共识和行动共识的基础上有序展开，以顶层设计为关键环节，以交通基础设施建设、大气污染联防联控和共同空间开发为抓手，以产业转移和对接、基础设施和基本公共服务一体化为重点，有序配置，稳步推进。第一，应加强顶层设计，推进规划编制和区域协调。第二，必须尽快建立区域利益协调机制。第三，优化区域间产业转移和对接，推动大气治理和基本公共服务一体化。

杨书宣认为，应从四个方面促进京津冀地区的分工与合作。首先，建设区域经济共同体，在竞争与合作中实现共赢。其次，发挥各自比较优势，提升产业分工的层次。再次，引导产业合理布局，推进产业集群发展。积极引导形成若干具有鲜明发展特色和竞争力的产业集群，并探索多种集群发展模式。最后，延伸产业链条，提升整体国际竞争力。京津要加快向河北辐射，扩散资金、技术和人才要素，通过京津的科技研发与创新，壮大河北制造业生产的能力和水平，使河北成为承接京津科技成果转化的基地，推动整个区域电子信息、汽车及装备制造、医药等产业科技水平和国际竞争力的提升。

张建国认为，河北是“短板”，但更要自信，应摒弃按行政区域布局、定位高中低端产业的观念。第一，未来城市发展必将重视科技创新和新领域发展。第二，京津冀想要获得更高和更快的发展，需要发挥各地的自觉性，积极互动交流，实现优势互补，产业间实现更高层次的融合。第三，除产业布局、定位、分工理念需更新之外，京津冀一体化的根基须进一步夯实：共同打造“京津冀信息高速公路”、共建“京津冀大数据走廊”、共建京津冀农业物联网平台、共同打造京津冀现代职业教育体系。第四，协同创新是实现资源最佳配置和优势最佳凝聚的最重要因素，因此，加快推进京津冀协同发展，第一驱动力是创新。第五，京津冀协同发展除了尊重市场规律和三地政府强力推进之外，最有效的一项措施就是干部交流任职。

武义青提出，实现京津冀一体化发展需要三大要素。一是距离要素。京冀边界两侧县域经济发展差异较大，通过改善交通基础设施可以缩短三地地理距离和经济距离。二是密度要素。生产要素总是由密度低的地区流向密度高的地区，应着眼于京津冀整体发展，加长短板，优势互补，发挥后发优势，推动京津冀产业协同发展。三是分割要素。京津冀三地行政分割严重，这是影响京津冀一体化发展的根本要素，应打破行政分割，促进要素自由流动和资源合理配置。

马云泽提出，实现京津冀产业协同发展，必须通过顶层设计，对京津冀区域产业进行科学定位，形成优势互补、合理分工的空间布局。一是有效避免产业同质化，提高资源和能源的利用效率，实现京津冀产业的“错位发展”；二是创新产业对接方式，促进产业布局合理化分工，实现京津冀产业“特色发展”；三是推进资源要素流转和对接，实现京津冀产业“共赢发展”；四是立足比较优势，完善产业链条，提升产业集群效应，实现京津冀产业“集聚发展”；五是创新产业发展理念，突破市场壁垒、行政壁垒和体制壁垒，实现京津冀产业“科学发展”。责任编辑：王篆中共天津市委党校学报2014年第6期