谢家银+陈发桂

[摘要]“诉访分离”是信访运作过程中为实现涉诉信访依法终结采取的制度安排，它运用司法处置的程序和方法，将涉法涉诉信访案件导入司法程序予以最终解决。涉诉信访依法终结的理念基础在于“诉访分离”，即避免涉诉信访处置渠道的多元化、处置手段的行政化和处置目标的短期化。为了克服诉访的外部混同导致涉诉信访处置非程序化、诉访的内部混同导致涉诉信访处置权益化和诉访循环导致涉诉信访处置空转化这些因诉访不分所衍生的问题，应当通过采取合理设置诉访分离的基本层面、科学构建诉访分离的运作机制和强化涉诉信访司法处置的终局性效力等策略，促使涉诉信访依法终结目标的实现。

[关键词]涉诉信访；诉访分离；依法终结；司法处置

中图分类号：D6328文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06009606

涉诉信访是最高人民法院2004年全国涉诉信访工作会议提出的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访有效区分。2005年，为加强和改进人民法院的涉诉信访工作，最高人民法院宣布制定《人民法院涉诉信访工作规定》，以进一步保障涉诉信访人的合法权益，畅通涉诉信访渠道，明确信访工作责任和程序，规范信访工作秩序。十年来，用于规范人民法院涉诉信访的工作规定依然未出台，越来越多的社会纠纷和矛盾以案件形式涌入司法渠道，涉诉信访呈现出信访总量高、处理难度大、终结数量少、上访诉求法律与民生问题相交织的发展态势，且由于缺乏制度的有效规范，导致诉访交织、诉访循环与诉访共生的状况难以改观，一些民众“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”等现象比较突出[1]。涉诉信访制度改革的核心是通过诉访分离把涉法涉诉信访纳入司法渠道解决，最终实现涉诉信访的终结。2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，从实行诉讼与信访分离制度、建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制、建立涉法涉诉信访依法终结制度等方面，对依法处理涉法涉诉信访案件进行了规范。由此可见，要真正实现涉诉信访的依法终结，其前提是诉访分离，在诉访分离基础上再将涉诉信访事项有效导入司法程序予以终结性处置。

一、涉诉信访依法终结的理念基础：诉访分离

诉访分离，是指将信访案件中的“涉诉信访”案件与“普通信访”事项分开处理的程序，诉访分离有利于分清诉和访之间的界限，以便涉诉信访当事人更好地行使诉权寻求司法救济。在诉访分离情况下，可以有效避免涉诉信访处置渠道的多元化、处置手段的行政化和处置目标的短期化，涉诉信访依法终结的理念基础也不再是行政化的三级终结制，而是司法最终裁判的理念。

（一）避免涉诉信访处置渠道的多元化

将司法渠道作为涉诉信访案件处置的唯一渠道，避免涉诉信访处置渠道的多元化，是确保涉诉信访案件依法终结的制度保证。针对“涉诉信访”案件与“普通信访”事项的不同特点，应根据其法律属性，设置不同的处置渠道。对于“涉诉信访”案件要导入司法渠道，通过司法救济实现定纷止争；对于“普通信访”事项则要纳入信访渠道，通过行政救济实现案结事了。具体而言，通过诉访分离，对于导入司法渠道的“涉诉信访”案件，要严格遵循司法程序的基本规则，充分保障当事人的诉权，依法予以终结，不再作为信访案件统计数据，各级部门不得交办、排名和通报。为此，2010年10月19日最高人民法院出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》，对涉诉信访案件的终结条件、终结程序及终结后的处理等都做了明确规定。对于已经立案尚未做出生效裁判的，当事人不得就案件到相关部门进行信访；对于已经做出生效裁判的，当事人提出再审的，按照再审的法律程序办理；对于再审条件不符合的，做好解释疏导工作并及时依法终结。处理“普通信访”事项，则由事件发生地、信访人的户籍所在地的相关部门共同负责疏导和解释，通过信访机构及时受理、规范转办、跟踪办理、终结通报等步骤予以化解。2014年7月1日正式实施的《广东省信访条例》在进行诉访分离的基础上对“普通信访”事项的处置进行了详细规定，其中第四十二条对信访人提出的不属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求，规定行政机关应当调查核实，分别做出处理，并书面答复信访人，从而避免了不同类型信访案件和事项因处置渠道的多元化导致混同的趋势。

（二）避免涉诉信访处置手段的行政化

“诉访分离”作为涉诉信访依法终结的理念基础，对于涉诉信访当事人而言，就是将司法作为救济自己权利的最后渠道；对党政机关而言，处置涉诉信访是司法机关的职责，只要涉诉信访已经进入司法渠道，就不能再对这些案件进行通报、交办和排名。实践中，之所以所有的信访案件都采取行政化的处置方式，主要是缺乏“诉访分离”的信访运作的基础性制度安排。如果有“诉访分离”的基础性制度安排，通过合理引导，涉诉信访案件将会有效导入司法渠道，涉诉信访案件裁判的公正性将成为重要的处置标准，成为涉诉案件依法终结的唯一指标。如果涉诉信访与其他普通信访一样采取行政化的处置手段，很大程度上对依法终结涉诉信访起到一种反向张力，不仅消解司法程序对涉诉信访的解决功能，侵蚀司法处置涉诉信访的权威性，破坏司法应对涉诉信访应有的独立性，对国家治理体系的现代化建设构成威胁，也成为社会不和谐与不稳定的潜在诱因。不难看出，目前涉诉信访陷于无法有效终结的困局之中，其根源在于用行政化的方式来处置涉诉信访。过去，我们过度倚重通过行政化的方式来解决涉诉信访案件，将涉诉信访此类需要通过司法程序来厘清责任和明确是非的案件使用行政化的方式来处理，违反了涉诉信访案件处置的基本规律，忽略了司法作为涉诉信访救济的最后一道防线的本质。只有真正认识到这一点，牢固确立司法手段本身在解决涉诉信访案件中的正统地位，遵循司法运作的基本规律，引导公民通过司法而非信访来表达利益诉求，尊重司法裁判的终局性，才能实现司法在涉诉信访处置中的功能回归。

（三）避免涉诉信访处置目标的短期化

在诉访没有实现有效分离之前，涉诉信访案件与普通信访事项的处置基本上采取的是“搞定、摆平和无事”的权益化方式，这种权益化的处置追求的目标就是短期内不出事。实行诉访分离，就是为了避免权宜性地以“稳控”作为涉诉信访案件的处置机制，以此督促具体办案机关及其成员认真履行涉诉信访的处置职责，防止涉诉信访的“稳控”机制逐渐演变为“零指标”等压力型的应对机制，以实现社会的长治久安作为处置涉诉信访案件的目标。因此，以诉访分离作为涉诉信访案件依法终结的理念基础，将产生两个方面的正面效应。一是可以依法引导涉诉信访案件的当事人采取制度化的方式表达诉求，防止当事人与涉诉信访案件的处置单位进行非理性博弈。以湖南永州“唐慧事件”为例，该案属于典型的涉诉信访，如果基于诉访分离前提下来处置该案件，就不会在事件发生后出现当事人与涉诉信访案件的处置单位进行长期的非理性博弈。因为诉访分离的基本理念，就是通过尽快将涉诉信访导入司法渠道，避免此类案件长期徘徊在司法渠道之外而导致社会陷入无序状态，通过依法终结而使无序的社会回归正常。二是避免处置涉诉信访的司法机关沦为地方的“稳控”工具，从而摆脱短期化的维稳目标。在诉访的分离改革与司法机关的垂直管理已经进入实质性操作阶段的情况下，目前的信访处置格局将改变过去那种“单块多层”的局面[2]。负责处置涉诉信访案件的司法机关与同级党政机关之间的关系，将是一种协调制约关系。具体到涉诉信访的操作层面，则意味着地方党政主导下编织出来的各项信访维稳工作指标，将不再直接影响到负责处置涉诉信访案件的司法机关的日常运作，对于一个地方行政部门，将不能向涉诉信访案件处置的司法机关下达某项维稳工作的考核指标，避免负责涉诉信访案件处置的司法机关沦为地方实施“稳控”的工具。

二、诉访不分与涉诉信访难以依法终结的内在关联

在信访运作过程中，诉访不分导致的结果不仅是诉访之间的外部混同，还可能导致诉访之间的内部混同，以及造成诉访之间不断循环，使涉诉信访难以真正实现依法终结的目的，涉诉信访案件的处置将面临非程序化、权益化和空转化的困境。

（一）诉访的外部混同导致涉诉信访处置非程序化

诉讼与信访的外部混同就是涉诉信访没有从国家信访体系中剥离出来，涉诉信访与普通信访之间在处置渠道、处置程序和处置方式上没有根本区别。一些涉及民事、行政、刑事等诉讼权利司法救济的信访案件，按照法律规定本应进入司法渠道，由司法机关负责处理，国家信访部门不再受理涉诉信访事项[3]，但由于涉诉信访与普通信访外部混同，导致信访部门与司法机关都难以准确划分普通信访与涉诉信访的界限，无法对当事人信访事项和案件进行有效甄别，也就无法根据信访事项和案件的性质及具体内容，分别将其导入信访渠道或者司法渠道适用不同的程序进行处理。因此，诉访的外部混同导致的直接结果就是涉诉信访处置的非程序化，具体表现在两个方面。一是由于诉访的外部混同，信访部门也可将涉诉信访作为普通信访事项来受理并进行处置，当然适用的是行政化的信访程序，其后果就是违背涉诉信访案件处置的基本规律，导致事实无法查清，责任难以认定，这是非程序化处置的必然结果。二是由于诉访的外部混同，司法机关也并非将涉诉信访作为真正的诉讼案件，而是将其作为普通的信访案件适用信访程序来处理、复查及复核，以此终结涉诉信访案件，其处置方式也是非程序化的，涉诉信访案件的当事人无法通过诉权来充分表达和实现利益诉求。

（二）诉访的内部混同导致涉诉信访处置权益化

诉讼与信访的内部混同就是在外部没有分离的前提下，导致司法审判过程中将诉讼程序内解决的问题与诉讼程序外解决的事项混同的情形。在诉访内部混同的情况下，司法机关对于涉诉信访案件的当事人或者其他利害关系人反映的有关问题无法与普通信访涉及的事项进行有效甄别，对于符合法律规定的，也难以通过诉讼程序依法进行处理；而对于不符合法律规定的，则又反复启动复查程序，导致对当事人或者其他利害关系人的疏导解释工作难以有效开展。诉讼与信访的内部混同导致的直接后果就是涉诉信访处置的权益化，具体表现在两个方面。一是在没有区分诉讼程序内解决的问题与诉讼程序外解决的事项的情况下，一些应当通过诉讼程序解决的事项未能纳入诉讼程序中来，也就无法严格按照法定程序对涉诉信访案件作出裁判，只能权益性地就当事人的诉求而解决诉求，案件涉及的事实与法律责任无法通过程序予以确定和厘清。二是由于诉讼与信访的内部混同，对于那些已经穷尽法律程序，不应导入司法程序处理的信访事项，则难以采取有效措施排除于诉讼程序之外，导致一些已经依法得到公正处理的信访事项继续徘徊于司法程序之内，当然处置的方式也只能是权益化的处置。诉讼与信访的内部混同的最终结果是无法保障司法程序独立于信访程序之外，诉讼的不能归诉讼、信访的不能归信访。

（三）诉访循环导致涉诉信访处置空转化

在信访运行过程中，涉诉信访和普通信访这两种不同的信访类型往往存在着功能交错、反复交织、相互缠绕的现象。一些应当由司法渠道解决的涉诉信访问题往往通过信访这种程序外的行政化渠道处理，而本来应该通过信访途径反映的普通信访问题又进入司法渠道中来，从而形成“由诉到访、又由访到诉、再由诉到访”的循环怪圈，诉访循环导致涉诉信访处置处于空转化的状态[4]。实践中，诉访循环导致涉诉信访处置空转化具体表现如下：一是应当由司法机关处理的法律纠纷，因司法公信力缺失或司法机关拒绝立案等原因，导致法律纠纷溢出司法渠道而进入信访渠道成为涉诉信访案件；二是涉诉信访案件在信访渠道处置过程中，因关涉案件中复杂的事实认定、法律适用和强制执行等复杂的程序与实体问题，简单地适用信访处置程序根本无法解决上述问题，导致涉诉信访案件转入司法渠道；三是已经转入司法渠道的涉诉信访案件，司法机关并未按照诉讼程序来审理，而是权益性地按照信访处置程序来应对，并未达到定纷止争的目的，导致当事人难以认同司法机关做出的处置结论，继续通过信访渠道寻求问题的解决。在诉访不分的情况下，即使涉诉信访经历了由诉到访、又由访到诉、再由诉到访的过程，但问题最终都没有得到解决，实际上处于空转的状态。

三、诉访分离视角下实现涉诉信访依法终结的行动策略

习近平在2014年中央政法工作会议上强调，维护社会大局稳定是政法工作的基本任务。要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。由此可见，要依法终结涉诉信访，就要在诉访分离的基础上合理设置诉访分离的基本层面，科学构建诉访分离的运作机制，强化涉诉信访司法处置的终局性效力，以此完善司法救济制度，为涉诉信访案件当事人诉权的行使提供更好的保障，使公民能够通过诉讼来获得公正的处理结果，涉诉信访才能真正依法终结。

（一）合理设置诉访分离的基本层面

合理设置诉访分离的基本层面，有利于引导涉诉信访案件顺利导入司法渠道，是实现涉诉信访依法终结的基本前提。诉访分离应从以下三个层面分别展开。一是法院正式受理前的诉访分离。法院应当会同其他接待信访当事人的部门严格按照法律规定对涉诉信访与普通信访进行审查和甄别，对符合法定受理条件的涉诉信访案件，法院应及时立案受理，依法保护当事人的诉权，不能基于案件本身具有敏感性等法外因素而剥夺当事人的诉权，防止因法院拒绝受理而将应当通过司法程序解决的涉诉信访案件推向信访渠道[5]。对于依法应当由其他机关处理的普通信访事项，应当明确告知当事人通过信访渠道向有关部门申请解决，不能随意降低案件受理标准，让不符合受理条件的普通信访事项进入司法渠道。二是诉讼过程中的诉访分离。在诉讼过程中，针对涉诉信访案件的具体审理，既包括案件本身需要解决的程序和实体问题，也包括与案件本身无关而需要解决的其他问题，如法官的态度和作风等问题。对于属于法院依照法律规定应当解决的案件程序和实体问题，法院应当严格依照法定程序进行审理并及时作出裁判，不得简化程序将涉诉信访案件需要解决的问题适用信访程序进行处理。当事人如果认为法官存在工作作风或者职业道德方面的问题，可以向法院纪检监察部门反映或者提出意见建议，不能将诉讼程序外的问题引入诉讼程序中来一并处理。三是程序结束后的诉访分离。涉诉信访案件审理的全部诉讼程序终结后，如果是生效的一审或二审，当事人就生效裁判向有关部门进行信访的，应当引导信访人通过审判监督程序向法院提出再审申请。如果当事人的再审申请具备法律规定的再审事由，法院应当依法启动再审程序，对案件重新进行审判；如果不符合再审条件的，应当明确告知当事人此案已经按司法程序终结，并做好解释疏导工作。如果当事人或者其他利害关系人继续向法院或其他部门提出申诉，应当将其作为普通信访事件进行处理，不能让信访问题重新进入司法程序中，着手通过行政方式予以终结[1]。

（二）科学构建诉访分离的运作机制

为切实维护涉诉信访当事人的合法权利，有效解决涉诉信访的终结问题，应从以下三个方面实现诉访分离，构建科学、规范的诉访分离的运作机制。第一，合理确定诉访之间的界限。准确把握“涉诉信访”与“普通信访”的基本特性，合理确定“涉诉信访”与“普通信访”的界限，是实现诉访有效分离的基本前提。对于法院正式立案后，作出终审裁判之前的案件或处于再审过程的案件，当事人以来信来访的形式进行信访的，应纳入“涉诉信访”的范畴。对已穷尽二审终审或再审程序的案件，当事人仅仅因不服法院作出的裁判而提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应归入“普通信访”的范畴，一般按非诉讼的信访机制处理。第二，合理构建诉访分离的处置程序。针对“涉诉信访”与“普通信访”具有的不同特点，应适用不同的处置程序。处理“涉诉信访”案件，适用立审分离、维护诉权的司法处置程序。处理“普通信访”事项，适用分级负责、综合治理的行政处置程序。具体而言，对诉讼程序未穷尽的“涉诉信访”，要严格依照诉讼法的规定，经过审查、甄别，符合法律规定的予以正式立案，移送相关业务庭室进行审理，引导当事人充分行使诉权，保护当事人的合法权益，实现司法最终处置原则。对不能启动司法程序的“普通信访”，应适用诉讼程序外的方式来处理，各级各有关部门除按照信访正常程序进行处置外，应重点做好教育帮扶和矛盾化解工作，实现信访人真正息访。第三，合理确定诉访分离的基本标准。合理确定诉讼分离的基本标准，可以构建“涉诉信访”和“普通信访”不同的处置方式，有效调整两类信访案件和事项的统计口径，将司法程序内的涉诉信访从普通信访中科学有效地分离出来。诉访分离的标准可以从两个方面来确立：“一是诉访分离的实质要件，即以信访人的诉求的具体内容为标准，区分为与诉讼相关的请求和与诉讼无关的诉求，前者纳入司法渠道之中，后者纳入信访渠道之中；二是诉访分离的形式要件，即以诉访程序是否穷尽为标准，诉讼程序没有穷尽的，当事人的诉求应当在司法渠道内解决；诉讼程序已经穷尽的，当事人的诉求应当在信访渠道内解决。”[6]通过对涉诉信访与普通信访的科学分类，最终实现分别管理，构建程序化、规范化、科学化的诉访分离模式，使涉诉信访与普通信访的处置方式更加规范，处置对象更加明确，有效预防涉诉信访与普通信访在处置方式上的混同。

（三）强化涉诉信访司法处置的终局性效力

要有效终结涉法涉诉信访，实行诉访分离是前提，保障好当事人依法行使申诉权是基本要件，落实好终审和诉讼终结制度是关键要素，三者缺一不可。为此，对于如何强化涉诉信访司法处置的终局性效力，十八届四中全会已经着手进行有针对性的顶层设计和战略布局。涉诉信访案件的终结是围绕案件的办理展开的，是法院诉讼程序的最终结案[7]。涉诉信访的司法处置与普通信访的行政处置之间的最大不同点在于：涉诉信访司法处置的裁判结果具有既判力，而普通信访的行政处置虽然也强调三级终结，但很难形成司法程序上的既判力效力。因此，要真正实现涉诉信访的依法终结，针对涉诉信访案件司法机关依法做出的生效裁判在法律效力上应当具有不容置疑的终局性。裁判的终局性是实现涉诉信访案件依法终结的重要保障，生效的涉诉信访案件的裁判在效力上具有终极性，而这种终极性也在相当程度上彰显了司法裁判的权威性，既表明其他任何权力部门和领导个人不能再就当事人的申诉批示法院重新处置，也表明法院对涉诉信访案件做出生效裁判后，纠纷也就终结性地解决了，除法定的情形之外，任何力量都不得推翻司法终局性裁判。终局性的涉诉信访案件裁判具有高度的公定力，即终局性的涉诉信访案件裁判从法律上被推定为公正的。正如美国联邦大法官杰克逊所言，“我们是终审并非因为我们不犯错误，我们不犯错误仅仅因为我们是终审”[8]，并且，就涉诉信访案件经过司法裁判所认定的事实关系和法律关系，都被贴上“封条”，成为不可动摇的“过去进行时”[8]。涉诉信访案件的终局性裁判做出后，涉诉信访当事人及法院都得受其拘束。涉诉信访当事人不得就已裁判的信访事项再提起诉讼或到其他部门进行申诉；法院也不得就已作出终局性裁判的信访案件再次进行裁判；其他任何机关都负有尊重司法裁判的义务，无权随意更改涉诉信访案件的裁判。如果涉诉信访案件当事人在生效裁判做出后继续进行申诉，任何机关不能再接受其申诉。司法基本的职能是裁判纠纷，涉诉信访案件的生效裁判如不具有终局性，涉诉信访将难以实现依法终结的目标，各方利益也将长期处于难以确定的状态，法治国家和国家治理体系的现代化将难以实现。

涉法涉诉信访涉及面广、处理难度大、程序依存度高，只有切实将其纳入法治渠道并运用法治思维和法治方式予以应对，才能真正实现涉法涉诉信访的有效终结。依法终结涉讼信访案件需要多个维度的综合考量，但诉访分离是依法终结涉讼信访的理念基础和基本前提。在探讨涉诉信访依法终结中以诉访分离作为其理念基础，目的在于通过诉访分离，充分发挥诉讼与信访在应对民众诉求时的不同制度优势，并实现两者之间的功能互补，从而促进涉诉信访依法终结的制度安排。或许，这也是司法机关通过创新涉诉信访运作机制，以此化解矛盾和定纷止争的一个有效举措。同时，在诉访分离的基础上构建涉讼信访依法终结机制，也是实现涉诉信访法治化的前提和保障。综上所述，诉访分离的制度安排是依法终结涉诉信访的必要选择，建立涉诉信访的终结机制是有效化解整个信访难题的程序保障。

参考文献：

[1]胡夏冰.如何实现诉访分离[N].人民法院报，20140130.

[2]陶杨.疏通诉权渠道破解涉诉信访迷局[N].光明日报，20130530.

[3]曹斯.立法完善涉诉信访终结机制[N].南方日报，20140110.

[4]宋心然.涉诉信访中“诉访循环”的形成及其治理[J].行政管理改革，2012，（6）.

[5]裴小梅.化解涉讼信访问题的法律思考[J].领导科学，2013，（12）.

[6]唐震.“诉”“访”分离机制的正当性建构——基于经验事实和法律规范的双重视角[J].法律适用，2011，（9）.

[7]关保英，陈书笋.涉法涉诉信访案件终结的法律效力[J].法治论丛，2006，（2）.

[8]刘武俊.涉法涉诉信访，“依法终结”是亮点[N].人民法院报，20140324.责任编辑：陈文杰中共天津市委党校学报2014年第6期