杨开江

[摘要]检察院组织法的修改正在进行之中。从检察院组织法本身所具有的特性和功能，从当前我国经济社会和法治环境以及对行政权制约的现实需要，从与行政诉讼法修改相衔接的需要等多方面来看，修改检察院组织法已势在必行。检察院组织法的修改应重点放在加强对行政权的监督上，要完善行政检察监督权能，使更多的检察监督指向行政权，以规范和控制行政权的行使。在检察院组织法中要明确规定检察机关行政检察监督的权能，适度拓宽检察机关的监督范围，完善行政检察监督的措施，对行政检察监督的主要程序作出规定，并设立专门从事行政检察监督的内设机构。

[关键词]行政检察监督；检察院组织法；检察院组织法修改

中图分类号：D9163文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06008406

随着检察机关职能的加强，对检察院组织法的修改成为热点问题。从现有的研究文献看，对检察院组织法的修改问题大多从宏观方面进行研究，而少有对具体领域的研究，特别是以完善行政检察监督为视角对检察院组织法修改进行的研究更是少之又少。“宪法中关于人民检察院的法律监督机关的基本定位，使得‘我国需要一个什么样的检察机关、需要一种什么样的法律监督成为司法改革进程中亟需回答的问题”[1]。伴随着最高人民检察院于1988年设立民事行政检察厅，作为法律监督重要组成部分的行政检察监督在实践中不断发展和完善，但仍存在诸多需要修改与完善之处。在检察院组织法即将再次修改的背景下，如何优化配置行政检察监督权并在组织法中得到充分体现，是当前亟待研究和解决的问题。

一、从行政检察监督角度看检察院组织法修改的必要性

（一）从检察院组织法的特性来看修改的必要性

检察院组织法为什么要修改？如果仅仅将它与其他普通法修改一样来看待，就难以认识到其修改的真正价值与意义，也不可能花大气力去修改。检察院组织法的修改必须从组织法本身的价值来加以认识。“组织法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作、通过规范国家机构的组织、职权和基本工作原则来调整国家机构间关系的法律”[2]。国家机关的组织法是指规定该机关的结构、组成、权限等的法律规范，是对该机关权力及其职能的规定。一般都把组织法归入广义的宪法性法律范畴，是直接受宪法统领的国家法，是其他相关法律在该机关权力方面的母法和制定的主要依据之一。某国家机关一旦被设定，并以组织法的形式对之进行规范，该国家机关就要受到组织法的严格制约，不仅其规模不得随意增减，其结构不得随意改变，而且其权限必须严格依据组织法的规定来行使。组织法是否有规定以及规定的程度，直接关系到该机关的权力和职能。我国检察监督制度具有中国特色，而检察院组织法是这项具有中国特色的社会主义司法制度的集中体现。检察院组织法是专门规定检察机关组织制度的法律，是宪法中有关检察机关问题的具体化，涉及检察机关的功能、具体权限、活动基本原则、组织结构、与其他机关的关系以及人员任命等，是规制检察机关组成与活动的法律，是检察权运行的法律基础和依据，直接关系到检察机关能否有效履行宪法所赋予的法律监督职责，被誉为检察机关“履行检察职能、开展检察工作、发展检察事业的‘总章程”[3]。特别是处于法治时代的当今，公权力的取得和行使必须依法进行。作为一种公权力，检察权的相关权能也必须经过法律的明确授权。因此，检察院组织法是检察机关权力的来源和依据，是判断检察机关是否依法执法以及是否规范执法的标准。一部完善的检察院组织法可以有效保证检察机关行使监督权力，维护法律权威，而不完善的检察院组织法将使检察机关的许多行为有滥用监督权力的嫌疑。由此可见，我们必须从检察院组织法的特定属性、特有功能的高度来审视该法修改的现实意义和理论价值，而不是仅仅对一部法的简单修改问题。

（二）从检察院组织法与当前我国现实相适应的情况来看修改的必要性

现行的检察院组织法是在1954年检察院组织法基础上于1979年制定、1983年与1986年两次对部分条款进行适当修改的产物，即使最新的版本，距今已近30年了，它是当时我国检察监督状况的反映，曾为我国检察工作的健康发展提供了有力的法律保障。经过30年的飞速发展，不仅我国行政权的发展与检察院组织法制定时的情形大有不同，而且现行检察院组织法与当下庞大的检察系统以及繁重的检察监督任务不成比例，形成巨大反差。现行检察院组织法对检察机关职权的规定主要体现在该法第5条，但由于当时历史条件所限，这些职权主要规定了检察院在刑事案件中的监督职权，包括对重大犯罪案件、公安机关的侦查、法院的审判活动、刑事案件判决裁定的执行以及监狱看守所劳动改造机关的活动进行监督，没有对行政检察监督的直接规定，没有行政检察监督制度，更谈不上行政检察监督的程序规定了。该职权范围的定位，使得检察院成为只从事刑事案件监督的单一的“刑事检察院”，体现出明显的“重刑轻行政”的狭隘思想。可以说，检察院组织法缺乏对检察机关行政监督权的规定已经远远不适应当前我国经济社会和法治环境以及对行政权进行制约的现实需要，在一定程度上阻碍了检察工作的改革创新，适时修改和完善检察院组织法已势在必行。通过修改，及时将行政检察工作实践中的一些重要改革成果和试点经验以组织法的形式固定下来，才能更好地促进检察事业的健康发展。

（三）从检察院组织法与行政诉讼法修改相衔接的需要来看修改的必要性

1990年生效的行政诉讼法明确赋予了检察机关在行政诉讼中的法律监督权。例如，行政诉讼法规定检察机关有权对行政诉讼行为进行监督，对生效的法院裁判具有抗诉权力，涉及检察机关行政检察监督的权力和职能，并在第10条、第64条做了具体规定。行政检察监督属于检察机关法律监督中的一种，是检察机关对行政诉讼行为、某些行政行为进行监督的权力。但这些权力和职能的规定应首先主要来源于检察院组织法的规定，作为检察机关的“根本法”，检察院组织法是检察权的主要来源，必然要担当此重任，只有组织法才能对检察机关的职权进行授权，而其他法只是细化和具体化尽管检察院组织法与行政诉讼法在法律位阶上是相同的，都是由全国人民代表大会通过的法律，但在检察机关职权配置方面，应当是由检察院组织法来统领诉讼法。。现在，行政诉讼法已经做了规定，超出了该法所能承载的权限和能力。特别是当下，行政诉讼法正在修正之中，从已经公布的行政诉讼法修正案草案来看，对行政检察监督的权力有进一步加强的趋势，赋予了检察机关一些新的职能和新的职责。例如，行政诉讼法修正案草案第1条将现行行政诉讼法第1条“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中“维护”二字去掉，直接使用“监督”，体现了行政诉讼法修改的新的价值取向。又如，现行行政诉讼法第64条规定，检察院对已经生效的法院裁判，如果发现有违反法律、法规规定情形的，可以采取抗诉的检察监督方式，但何为“违反法律、法规规定”则没有做具体规定，司法实践中往往局限于事实、法律适用以及法定程序问题，而行政诉讼法修正案草案第87条对抗诉的范围进行了扩大与细化，明确列举了八项检察机关可以抗诉的情形这八项内容为：（一）不予受理或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的证据不确实、不充分、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。。再如，在行政检察监督方式上，行政诉讼法修正案草案规定除了可以提起抗诉外，还可以对“已经发生法律效力的判决、裁定”和“审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为”等情形提出检察建议的方式，这是对民事诉讼法中检察监督的借鉴[4]。检察院组织法的滞后，影响了行政诉讼法关于行政检察监督职能的实施，影响了我国检察工作发展和法治建设的推进。为此，检察院组织法要站在引领行政检察监督发展方向的更高角度，将行政诉讼法的立法成果和多年积累的实践经验进行梳理、归纳和吸收，在检察院组织法中对行政检察监督权进行明确规定，为正在修改的行政诉讼法在行政检察监督方面的条款提供依据，并与之进行衔接与协调。

二、检察院组织法的修改应重点体现对行政权监督的加强

随着行政权对社会各领域的渗透以及行政自由裁量权的不断扩大，行政权侵权现象也相伴而生。“在当代行政领域，行政自由裁量权广泛存在，并且渗透于行政过程的各个环节，行政自由裁量权俨然成为行政权力的当然组成部分”[5]。现实中，滥用自由裁量权、超越裁量幅度、违法行政以及行政不作为等现象较多，对公民权利的侵害时有发生。行政权一直处于强势地位，目前对行政权进行监督的机制并没有发挥应有的作用。由于历史的原因，我国没有形成成熟的市民社会，难以实现“从国家机器外部启动制约国家权力的社会力量，即以社会权力制衡国家权力”[6]，社会舆论监督缺乏力度，更缺乏常态化、规范化和法制化，难以达到对行政权监督与制约的目的。为此，只有寄希望于现有体制下从权力的分支中寻找能有效承担起制约行政权的权力，以权力制约权力是一种很好的制约方式。但关键是由哪种权力对行政权进行监督效果更佳。目前，我国人大监督存在着监督不全面、监督不到位等不足，特别是“人大的工作方式不可能开展个案的、具体的、日常的监督”[7]。行政复议监督因其“繁琐复杂的内部处理程序往往导致行政复议解决行政争议效率不够高，层层审批的方式阻碍了行政复议的高效快捷”[8]（P168），再加上过于强调书面审查方式，程序不公开，降低了行政复议结果的可信度。即使被学者们看好的审判监督，由于其属于事后监督，难以对行政权进行事前的、预防性监督。由于我国司法环境等方面的原因，往往面临来自地方各部门尤其是地方行政的诸多不当干预，导致法院受理难、立案难、公正裁判更难，并由此导致行政诉讼案件数量极少，且非正常撤诉率高，对行政权的监督与制约远远没有达到人们的设计预期，公民权利也难以得到有效保障。

检察机关作为国家的法律监督机关，与人大监督所具有的权力性、决策性监督相比，具有监督性质的法律性，监督对象的具体性、特定性；与行政监督的内部性相比，检察监督具有外部性；与社会监督相比，检察监督具有法定性、强制性[9]（P5684）。通过行政检察监督，可以有效地防止行政行为违法、行政行为失范、行政权力滥用以及行政不作为现象；可以通过加强对行政诉讼的监督，为法院受理行政案件提供监督上的支持，防止地方行政对司法的不当干预，从根本上解决行政诉讼立案难、审理不公正以及行政机关作为被告的执行难问题。因此，检察机关应当是行政权监督的重要主体。行政检察监督既是直接对某些行政行为的监督，也是通过行政诉讼对行政权进行的监督，在这方面，检察院组织法应有所作为。当下，宪法已经确立了检察机关的法律监督地位。从理论上讲，法律监督主要是对法律实施情况进行监督，只要是有效的法律，就应对其实施情况进行监督。对刑法的实施需要监督，对行政法律法规的实施同样需要监督，而且，行政法律法规实施的好坏，直接关系到依法治国方略的实施。为此，检察院组织法要在宪法的框架下对检察监督权进行优化配置，对行政检察监督权的内涵与外延进行明确界定，使之于法有据，以充分体现对行政权的制约与监督作用，真正使宪法上的法律监督的规定转化为具有可操作性的实际权能。当然，我国的法律监督职能是从行政权、审判权中分离出来的，检察权和行政权、审判权处于同一序列，检察权只能按照法律规定，对行政权和审判行为的合法性进行监督，无权对实质问题做出决定，而是把问题交给主管机关去处理[10]。

在实践中和其他相关法律中，行政检察监督主要侧重对审判权的监督，这在行政诉讼法第64条得到充分体现：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这种行政检察监督权属于单一的诉讼监督权，主要监督的是行政审判权而不是行政权。很显然，这种监督与检察机关的国家法律监督的宪法定位极不相符，作为法律监督机关，行政检察监督应把对行政权的监督列为行政检察监督的主要对象。近年来，学术界和实务界普遍提出要从四个方面加强对行政权的检察监督。一是对行政诉讼的立案行为进行监督。特别是当法院立案遇到地方行政不当干预难以抵挡时，检察机关的监督可在较大程度上为法院立案工作排除干扰，增强法院对外部干预的抵制能力[11]。对法院立案环节的检察监督，表面上是对法院的监督，但其本质和目的是对行政权的监督。二是对重要的行政执法活动进行检察监督。例如，行政处罚和强制措施等行政行为，都是对公民人身自由限制和剥夺的行政行为，极易产生滥用和造成损害，要进行控制和规范。可以说，赋予检察机关对某些重要行政执法行为的监督是促进政府依法行政的需要，更是落实检察机关作为法律监督机关的宪法定位的应有之义。三是提起行政公益诉讼。行政公益诉讼被界定为，无直接利害关系人认为行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害时，以自己的名义向法院申请司法救济的行为[12]（P489）。从产生的本源意义上分析，国家利益和公共利益的代言人一直是检察机关价值目标上的角色定位，因此，公益诉讼权是世界范围内检察机关所普遍享有的一项权力[13]。当行政机关违法或滥用职权侵害国家或公共利益时，“由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约”[14]。当然，检察机关的行政公益诉讼活动应严格限制在公益案件，不能介入任何私人利益。四是对行政诉讼执行的检察监督。为使行政诉讼的裁判，主要是行政机关败诉的案件得到尽快执行，检察机关可以应原告的申请，对法院执行案件进行检察监督[15]，使受损的权利得到恢复、违法的行政行为得到纠正。上述四个方面的检察监督中，对执法活动的监督和提起行政公益诉讼是直接针对行政权进行的监督，而对行政诉讼立案监督、提起抗诉以及对法院裁判执行的监督，其目标的设计不是针对审判权的，而主要应是制衡行政权的。要通过修改检察院组织法，完善行政检察监督权能，将更多的检察监督指向行政权。

三、加强行政检察监督权能的检察院组织法修改之建议

（一）补充规定检察机关行政检察监督权力并适度拓宽行政检察监督范围

检察院组织法主要是职权方面的法律，现行检察院组织法关于检察机关职权方面的有限规定限制了检察机关监督职能的发挥，因而要增加对行政权进行监督的检察职权，要对行政检察监督权能做列举式表述。一是要明确列出并拓展检察机关在行政诉讼中的监督职能。尽管行政诉讼法中有检察监督的规定，主要体现在对生效裁判的抗诉方面，但这种抗诉的行政检察监督权在组织法中没有得到体现，要在检察院组织法中进一步明确规定。此外，要增加对行政诉讼立案监督以及对行政机关作为败诉方的行政案件执行监督的条款规定，使检察机关通过行政诉讼对行政权进行监督的内容更全面。二是将某些行政执法行为纳入检察监督范围。例如，对类似于行政处罚和行政强制等对公民人身自由限制和剥夺的行政行为要加强检察监督，这符合国家尊重和保障人权的宪法原则。要在检察院组织法中对这类行政行为进行具体列举，明确规定检察机关可以监督的行政行为、监督方式和手段等。三是将提起行政公益诉讼的检察监督纳入检察院组织法之中。对行政公益诉讼问题，这几年呼声一直比较高，建立行政公益诉讼制度在理论界和实务界也逐步成为共识，因而检察院组织法中要明确赋予检察机关公益诉讼的职能值得关注的是，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中已明确提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为检察院组织法在这方面的修改提供了党的基本政策上的支持。，对侵害公共利益或国家利益的行政行为或行政不作为等违法现象，对无人起诉或个人不具备原告资格的情形，检察机关可以作为原告主体提起行政公益诉讼，同时要对公共利益的概念做出严格的解释。当然，行政检察监督范围并非无所不包，也必须恪守权力的边界，防止检察权的滥用，防止对其他权力进行不当干涉。

（二）完善行政检察监督的手段和措施

要充分履行法律赋予的监督职能，检察机关必须有相应的措施和手段，而检察院组织法在这方面缺乏规定，缺乏必要的监督措施使得行政检察监督只能停留在纸面上，有必要将实践中已经成熟的行政检察监督手段和措施写入即将修改的检察院组织法中。对行政行为的监督，检察机关应该可以使用调阅行政执法案卷材料、实地调查核实等手段和措施，以便在充分掌握和了解案件事实的基础上更好地发挥对行政行为的监督；对违法的行政行为，检察机关有权发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。而在行政诉讼监督中，抗诉既是检察监督的一项权能，也是一种手段和措施，要在检察院组织法中加以明确，为检察监督权的行使提供法律保障；同时，也可以根据案情采取发出纠正违法通知、提出检察建议等手段和措施。在这些监督手段和措施中，既有事后救济性监督，更有事前或同步的预防性监督，体现了对行政权的多元化监督。当然，这些手段和措施有的要强调其刚性，有些还是柔性一点效果更好，以防止扩权滥权，避免形成监督者难以被监督的怪圈。

（三）对行政检察监督的主要程序进行规定

有人认为，对行政检察监督的程序可由行政诉讼法进行规定，因为“关于检察院行使职权的程序，在诉讼法等相关法律中已有详细的规定，无必要在检察院组织法中进行重复的立法”[16]。笔者认为，这种看法不完全正确。“虽然程序问题应当主要在诉讼法中予以规定，但涉及一般的监督程序和监督手段，诉讼法难以规定或不能规定的监督手段和监督程序，有必要在组织法中作基本规定”[17]。诉讼法中的程序是从诉讼特点出发规定程序的，这种程序更偏重于如何发挥审判机关审理案件以及当事人如何参加诉讼，不可能为检察机关作专门的监督程序规定。因此，对于行政检察监督的程序，必须由检察院组织法来规定，唯此才能从检察权行使的角度进行程序设计。实际上，在我国现行行政诉讼法中对行政检察监督也缺乏监督程序方面的规定，这更需检察院组织法来承担程序规定的任务。只是在规定的具体内容和方式上，组织法与行政诉讼法可以有所差异、有所侧重而已，组织法可以适当粗略、原则一些，但仍要规定检察监督权行使的顺序、步骤、方式等程序的基本要素，而对检察机关在诉讼中的具体程序则不必做出规定；要规定在诉讼法中难以规定的程序，如检察院组织法可以对发出检察建议的程序、调阅行政执法案卷材料时相关部门提供的期限等程序进行规定。

（四）设立专门从事行政检察监督的机构

随着检察院组织法的修改，必然要赋予检察机关行政检察监督的一些新权限和职能，而这些职能要通过具体的内设机构来完成。因此，检察院内部机构设置的科学性与否以及人员素质的高低就直接关系到行政检察监督权行使的质量。现行检察院组织法第20条只是原则性地要求最高人民检察院“设立若干检察厅和其他业务机构”，地方检察院“可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”，实践中，各地检察院行政检察监督的职能在机构上是由合二为一的民事行政检察科或处来行使，不仅职能不做区分，而且人员配备不足、素质不高，影响了行政检察监督职能的发挥。“检察机关内设机构的合理设置，应以检察基本职权为核心，突出加强业务机构建设”[3]。为此，在即将修改的检察院组织法中要对内设机构进行文本化落实，要设置专门的行政检察监督机构，专门负责对行政诉讼案件以及相关违法行政行为进行监督，并对行政检察监督机构的职能、权限、工作方式等进行明确规定。“当下的中国……重视某个事业、加强某项工作的最简单、直接有效的方法是设立机构、增加编制、配备人员、投入财力等，加强行政检察工作最好单设行政检察机构”[18]。

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[18]祁菲.“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会综述[J].国家检察官学院学报，2013，（2）责任编辑：张新颜中共天津市委党校学报2014年第6期