张洪武

[摘要]政府是提供公共产品及公共服务的政治共同体。政府不是神，它只具有有限理性；它是公共组织，也是理性经济人和代理人，由于理性有限，它可能导致决策失误；作为理性经济人和代理人，它也有追求自身利益、自我膨胀的倾向，这都会导致政府公共性的流失和合法性的危机。驯服公共权力，避免政府公共性的流失及合法性危机，主要涉及两个方面：一是坚持立法、决策中的公共性，二是坚持政府行政中的公共性，也就是政府廉洁奉公的问题。这取决于一系列制度设计，把政府置于协商民主中则是避免政府公共性流失的重要措施之一，它要求政府不仅要在协商对话中立法和决策，而且也要在行政过程中坚持协商行政。

[关键词]政府；政府公共性；协商民主

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06007505

政府是在公意基础上满足公共需要、提供公共产品的政治共同体，公共性是政府的最高本质，决定它的合法性生存。但它的公共性的实现是建立在公务人员特殊人格之上的。这些公务人员既是政府官员，也是生理人、理性经济人、委托代理关系中的代理人，他们具有与政府公共性一致的，也有与政府的公共性相矛盾的自利性追求，前者是实现和增强政府公共性的因素，后者则是否定政府公共性的因素。怎样通过制度设计减少政府自利性追求，增强其公共性，是政治学和公共行政学研究的重要课题。

一、政府的公共性何以流失

从功能属性上说，政府（广义上指国家）的公共性就是政府提供公共产品及公共服务的属性。它要将利益不可分割的产品及服务扩展给社会每一个人，而不管个人是否需要；它是决策、管理公共事务，维护公共秩序的公共权力机关，它为全体人民谋幸福而不是为其中的一部分人谋利益。

但是，政府的公共性只是一种可能性的规定，而不是现实性的规定，它的实现是建立在实现这些公共性的具体人格之上的，因此，政府的公共性与自利性总是处在矛盾之中。

（一）作为有限理性的政府

政府的决策能力直接决定政府的公共性。如果政府的决策总是失败，那么政府就没有公共性，政府也没有什么资格具有合法性。但包括政府计算能力、判断能力以及决策能力在内的政府能力毕竟是有限的，能力的有限性决定了政府公共性的有限性。政府不是神，不可能全知全能。政府理性的缺陷导致政府决策的有限性和公共决策的失误。决策的失误不仅导致决策执行成本居高不下，而且造成政府公共性的流失。

（二）作为理性经济人的政府

政府作为政治共同体本身是由生理人、理性经济人组成的，作为具有多重规定性、追求自身效用最大化的经济人本身不会自觉完成政府的公共性责任，从人性假设中也不可能得出政府公共性何以可能的原因。正如卢梭所说，行政官员有其个人的意志和个人的特殊利益；全体行政官员有其作为一个团体的意志和团体利益，相对于国家利益而言政府有其自身的利益；全体人民的意志和利益则是纯粹的公共意志和公共利益。政府官员，作为制定政策和执行政策的人和普通人没有多大区别，都既是生理人，也是理性经济人，总想成为个人效用最大化者，他也与普通人一样会受到金钱等的诱惑而失去理智。他有自己的利益追求和自己的意志，有自己的利益关系网络，在制定和执行政策的过程中不可能脱离这个网络，成为一个超脱一切人间世俗关系、世俗意志、世俗利益的“道德圣贤”。他有与政府的公共性目标一致的意志，也有与政府公共性目标相反的意志。在这种相反意志中，公共资源为政府工作人员及政府体系私用或为强势利益集团所用，这都是对政府公共性的侵蚀。而且，市场经济越不发达，“半市场、半统制”的状况越不改变，政府掌握的资源越多，审批、买卖的项目越多（比如掌握土地所有权的地方政府对土地招拍挂），官员的“权力嗜好”就越大，官商勾结、政府设租寻租的机会就越大，政府的自利性就越有施展拳脚的空间。我们在制定约束制度时不能从政府经济人与政府公共性一致的意志出发，而要假定政府是“无赖”，是“有利就抢、有事就推”、谋取自身利益优先化和最大化的经济人，这样的制度设计才能达到增强政府公共性的目的。

（三）处在委托代理关系之中的政府

政府实际上是产生于社会而又独立于社会之上的普遍物，是整个社会的受托人。尽管在理论上说，政府应该受到整个社会意见的左右，无色透明，不折不扣地制定和执行社会委托人所要求的公共政策，整个社会也希望它是一个处在像罗尔斯所说的“处在无知之幕后面的人”，但实际上作为一个独立的系统，它具有独立的思考和判断，它作为受托人又有自己特殊的利益追求。在社会-政府关系中，社会是最终委托人，政府是受托人。社会作为最终委托人寄希望于政府完成它所做的最终委托，为社会提供尽可能完美的公共产品及公共服务，而政府作为独立的责任和职能实体在完成这种责任和职能委托中实现自己的公共性，实现政府与社会的契约关系。在政府委托代理系统中也是如此，每一级政府都是在完成上一级政府的委托中实现自己的公共性。而每一级政府又都是上一级政府的受托人和下一级政府的委托人，每一级政府都在完成上一级政府的责任和职能委托，同时把一部分责任和职能委托给下一级政府，这样，在政府系统中就形成了层层叠叠的委托代理关系。总之，整个公共政策的制定和执行系统可以看作是社会与政府之间，政府内部层级之间层层递进的委托代理关系链条。

在这个委托代理链条中，有两种可能使受托人规避委托人的监督而导致公共性的弱化和流失：一是委托人理性有限，二是受托人自利性的追求。委托人对受托人的监督是有限的，任何委托人在监督受托人时都难免遇到信息不对称的难题，受托人为了躲避委托人的监督总是设法隐藏信息，最终导致委托人所掌握的信息失真、信息不全。最典型的例子就是下级对上级的虚假报表，报喜不报忧。而委托人对受托人所表现出的有限理性在受托人自利性追求不断膨胀的情况下，往往导致政府受托人设租寻租等腐败现象，导致政府受托人行政越位、缺位、不到位等不规范现象，导致机构膨胀、办事拖拉、效率低下等损害政府公共性的权力异化现象。政府公共性的流失就是政府合法性的危机，因为过度自私自利的政府往往最终导致失去公众支持，所以解决政府的合法性危机，增强政府的公共性、约束其自利性成为政治学、公共行政学研究的重要方向。在探索改进政府公共性实现方式的研究中，学者们大多从伦理道德、制度规范等不同的视角进行探讨，这些无疑都是正确的，在这方面仍然需要强化公务人员行为规范建设，通过制度激励和制度约束促进政府公共性的实现，而本文通过完善协商民主的方式探索增强政府公共性的路径则是推进政府公共性研究的全新视角。

二、政府公共性寓于协商民主之中

基于政府的“无赖”假定，驯服公共权力，把政府的危害性减到最低，一直是社会的理想。如何让政府实现公共利益，具有强公共性与合法性，主要涉及两个方面：一是政府公共决策的公共性，二是公共行政要廉洁奉公。这取决于一系列制度设计，把政府置于协商民主中则是避免政府公共性流失的制度措施之一，协商民主是政府公共性的内在要求。

（一） 立法协商：协商对话中的决策

政府的社会合法性和公共性镶嵌在政府决策的合理性之中，由政府有限理性所导致的政府决策失误或扭曲对应的是政府公共性和社会合法性的流失。传统的政府决策是由个人或少数精英独自做出的，而在协商民主看来，现代政府决策必须建立在广大公民的积极参与、协商对话基础上才具有公共性和合法性，因为协商民主可以降低单个人或少数人的有限理性导致的决策失误，也可以降低政府决策部门被利益集团俘获的可能性，这样的政府决策才能达到事实性与有效性之间的统一。

为了弥补政府的有限理性、限制政府理性经济人的自利性以及由这种自利性所导致的政府公共性的流失，把协商民主引入国家制度是有效的手段。在我国法规和政策制定过程中，需要构建既充分反映民意、又审慎思考的协商体制。

首先，促进公民大众对公共决策的经常性和社会性参与。所谓经常性参与首先指的是利益相关者始终参与对话协商，而不是像选举民主那样每隔几年决定一次代表的人选，再由代表的代表投票表决法规的制定和法规的执行者。所谓社会性参与指的是参与对象的广泛性和非排他性，参与者不仅包括各级政协组织、非营利组织，也包括来自经济、文化、科技、体育等社会各个领域的公民、社会精英的“平等进入”。相对于精英式的协商民主，普遍性、大众化的协商民主对于政府决策的合法性、公共性具有更重要的意义。协商民主认为，通过公民这样广泛的对话交流做出的决策将比官员或专家学者闭门做出的决策更加具有合理性和合法性。通过人民的广泛参与以及在这种广泛参与基础上的人民持续不断的争论，才可能考虑到不同阶层的利益诉求和偏好，掌握更精确的信息，增强决策的包容性和公共性。

其次，构建微观协商民主体制。大众的普遍协商难免具有非正式的、情绪化的、即兴的特点，个别公民往往具有自利性和短视行为，像柏拉图所忧虑的，民主参与者往往“沉湎于日常生活的享乐”，在此情况下，在党委、人大、政府等决策机构协商时，就需要中立的专家学者和官员一起，在征求各民主党派、人民团体的意见时，代表公共利益对公众的意见审慎思考，以约束不理性的多数。只有把宏观协商民主和微观协商民主、把大众广泛参与的民主协商与专家学者的审慎思考有机结合起来，制定的法律、审议的重大问题以及做出的决策才能既不脱离群众，也不脱离专家，也才可能产生具有合法性和公共性的法律。“‘如果所有可能受到影响的人都能作为参与者在理性的对话中达到一致，这些规范才会真正有效。”“仅仅是对话的法则可以宣称法律的有效性，这种有效性是在一种对话性的立法过程中达到全体公民的认同，而法律本身必须是由合法性所构成的。”[1]（P160）这种由对话、商谈产生的法律合法性，正是避免政府公共性流失的政治安排。“话语产生一种交往权力，并不取代管理权力，只是对其施加影响。影响局限于创造和取缔合法性。交往权力不能取缔公共官僚体系的独特性，而是以‘围攻的方式对其施加影响。”[2]（P28）这种适用于立法和决策领域中的商谈就称之为“论证性商谈”。公民通过“论证性商谈”参与国家意志的形成，参与法律法规草案的协商，就是对政府普遍性的限制（Constraint for Generality），这可以有效地限制政治家们，使其在决策时减少自私考虑，真正从“公众”的角度考虑或多或少公平地提供社会福利。在斯堪的纳维亚半岛国家，多主体参与协商制定政策早已不是个案，“政策中至关重要的方面都由其他部门决定：通过政府、商界以及各种协会的执行部门的代理人之间的谈判而达成（最近，一些其他的利益组织如环保组织也已经被接受参与到这些国家的合作性政策制定中）。”[3]这样，公民通过协商民主的中介作用对立法的参与，促进了立法本身的公共性、合法性并使事实性与规范性有机结合起来。

（二）协商行政：协商对话的行政

协商民主不仅制约着政府决策的公共性，也影响着公共行政（包括司法）中的公共性。协商行政包括两个方面的内容：一是公民普遍协商基础上的行为，二是政府依法行政过程中的协商行为。前者是宏观协商的内容，后者是微观协商的内容。

首先，广大公民针对政府行为协商监督。把政府的权力运行纳入公民日常自由言谈的监督之中，这本身也是人民主权原则的现实体现。政府公共权力的运行一方面约束着公民的行为并打击不法，另一方面也体现为对公民社会的服务，而公民、公民社会本身作为行政和服务的对象，同时也是话语交往的领域中监督政府行为的主体。在监督和规范政府行为方面，协商民主可以发挥两方面作用：一是把协商民主建制化，成立类似监督政府管理职能的委员会之类的公民组织，可以直接监督和影响政府的管理行为；二是在公共领域、大众媒体中发挥公民协商的作用，对政府行为进行批评监督，以规范政府行为走上规范性、公共性的轨道。公共领域中公民的自由言谈是在国家制度之外的理性法庭，政府行政的公共性就在这种自由言谈中受到公众的质疑和监督，通过话语民主形成的意见和意志，对政府的权力运行起到纠偏的作用。沙龙、咖啡馆、杂志、报纸、电视、电台、互联网论坛、研讨会等都是聚集公众意见的场域，尤其是现代互联网等大众媒体的发展，使信息的交往超越了地域性的限制，作为一种批判社会现实的力量，它把政府的行为置于公众的审视之下，每个参与的公民都是政府自利性的审判官，这种交往对话所产生的对政府自利性的对话力量、交往权力，不是单个公民的独白所能比拟的。“非正式的意见形式贯彻在制度化的选举抉择和行政决策当中，通过它们，交往权力转换成了行政权力。”[4]这种适用于行政和司法领域中的交往、对话力量就是“运用性商谈”。它对政府行政中的设租寻租以及由此导致的不公平、不公正执法甚至庇护违法犯罪的行为起到监督和批判作用，对于政府调控指令的执行情况具有反馈作用，以保证令行禁止，使法律的规范性和有效性之间的矛盾得到缓解。总之，政府的行政权力行使只要与公民的话语、意见联系在一起，民众的话语、意见就可以监督公共权力的运作，并对公共权力的运作结果进行评判，这样，政府的公共性才能保持。

其次，把协商民主引入到政府对法规的执行过程中。政府权力的运行必须有效遵守法律，灵活运用法律，使法律适用不同的现实情况，以体现法律的公正性、公共性和立法者的目的。“协商行为同样也会在政府的行政管理中出现。行政管理绝不是简单地执行立法机关的决定。相反，它是一个涉及真实商议的交流过程，商议的内容包括特定法律如何适用于特定案件，如何解决立法意图中的模糊性，以及当不同的原则在意图上有分歧的时候，我们应当如何行为。”[3]只有协商行政，才能达到有效行政，才能真实体现法律精神，代表公民意志。

通过以上分析我们可以得出结论，决策、法律为什么值得我们遵守，因为它具有正当性、公共性，为什么具有正当性、公共性，因为它是公民大众协商对话的结果，是公民大众集体利益的表达和集体意思的表示。相应的，为什么行政和司法行为值得我们服从，因为它是正当的、具有公共性的，它的正当性、公共性在于它的合法律性，而它所依靠的法律是公民协商的结果，它的行政行为不仅是依法的、协商有效的，而且也处在社会交往对话的监督之下，监督的方式就是公民的自由言谈和社会舆论。总之，协商民主对于弥补政府的有限理性，约束政府的自利性，增强政府的正当性、公共性具有独特的作用，就如同现代治理制度中董事以及由董事组成的董事会、监事会制定促进组织公共性和健康发展的决策及对经理人员的公开监督和规范一样，“现代民主制度应该被设想成这样：立法、司法和行政制度的综合体形成核心，而生活世界中的社会团结形成外围，生活世界的动力通过公共领域在其入口处的‘闸门流向中心，用创新规范或建议来影响它们，在某种程度上能够对行政管理进行改革，甚至是民主化。”[5]（P339）现在需要解决三个问题。一是政府与社会信息不对称以及协商民主的有效性问题。政府作为公共决策和公共行政的主体具有信息优势，并具有决策和行政的主导权，哪些问题需要决策，政府的行政权力有哪些，这些所谓的“权力清单”必须公开，否则，通过对话交流参与决策和监督司法、行政都是不可行的。二是社会参与决策协商及参与监督的制度化问题。在公共决策上要规定先协商、后决策，不协商、不决策，尤其是涉及重大及各方利益的事情，在立法、决策之前都要规定吸纳各方面参与协商，以听取他们的意见和建议，并且不能搞形式主义；在行政和司法上，要充分发挥“运用性商谈”的力量，听取社会组织和大众媒体的意见和建议，尤其给予基层民众发表意见、参与监督的机会。三是拓宽协商渠道。协商民主不能局限于一种形式或一种渠道，国家政权机关内的协商、执政党内部的协商、民主党派内部的协商、政协组织内部的协商、基层组织以及社会组织的协商都是社会主义协商的形式和协商的渠道。只有完善这些协商渠道，政府的公共性、正当性才会得到充分保障。

三、结束语

政府的公共性就是政府为社会全体成员提供公共产品和服务的属性，但政府由于理性有限，而且作为理性经济人和社会的受托人，其有限理性与自利性的追求与政府的公共性总是处在矛盾之中，拯救政府的公共性需要协商民主的参与，这种协商既体现在立法和政策制定中，也体现在司法和行政之中。近几年，我国立法部门实行了开门立法，建立了立法论证、听证及评估制度，法规草案在公布之前往往都需要征求社会公众的意见和建议，政府在人事任免、重大工程招投标、财务预决算等方面也建立了公示制度，征求公众意见；政府职能部门就某些公共事务的决策在决策前召开专家学者、公众和非营利组织进行协商，力图促成各方基于公共利益基础上的共识。所有这些都是协商民主在政府决策和政府行政中的具体应用。尽管现在我国的协商民主制度还很不健全，某些方面的协商还有赖领导者的民主作风，有些听证会还具有形式主义的痕迹，但是毕竟有了一个良好的开端，可以肯定的是，随着协商民主制度的不断健全和完善，随着协商渠道的不断拓展，协商民主与政府公共性之间的联系将越来越紧密，协商民主也必将成为驯服公共权力、增强政府公共性的有效手段。

参考文献：

[1][英]威廉姆·奥斯维特.哈贝马斯[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1999.

[2][德]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社，1999.

[3][澳大利亚]John S.Dryzek.不同领域的协商民主[J]浙江大学学报（人文社会科学版），2005，（3）.

[4]哈贝马斯：民主的三种规范模式[DB/OL].[20140512].http：//www.aisixiang.com/data/156912.html.

[5][英]佩里·安德森.尤根·哈贝马斯：规范事实[M]//武汉大学马克思主义哲学研究所.马克思主义哲学研究.武汉：湖北人民出版社，2009.责任编辑：张新颜中共天津市委党校学报2014年第6期