十八大以来党内巡视监督的改进及其启示

2014-12-20钟龙彪

中共天津市委党校学报 2014年6期

钟龙彪

[摘要]十八大以来巡视监督呈现一系列新特点：找准巡视工作职责定位，进一步聚焦工作重点，不断创新工作方式方法，大力加强队伍建设，切实增强监督实效。这给我们的启示是：必须牢牢把握党内监督这个主题，明确巡视工作的方向；必须紧紧抓住着力发现问题这条主线，提高巡视工作的质量；必须坚持推动问题解决这个主旨，凸显巡视的实效性；必须坚持以改革作为动力，不断推进巡视工作实践创新、制度创新；必须统筹协调推动中央、省（区市）的巡视工作，形成全国“一盘棋”；必须把巡视工作同其他形式的监督结合起来，不断增强巡视监督的威慑性。

[关键词]中国共产党；巡视监督；党风廉政建设

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06000806

巡视作为中国共产党党内监督的一项重要制度，是落实党要管党、从严治党任务的有效手段，是促进党风廉政建设和反腐败斗争的重要形式和方法。十八大以来，党中央从党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂的判断出发，进一步明确巡视工作的方针和定位，巡视监督得到进一步加强和改进，呈现一系列新特点，取得诸多新成效。认真研究和总结十八大以来的巡视工作，有助于更加深刻认识和把握巡视的规律，进一步完善巡视制度，提高巡视监督的有效性。

一、十八大以来加强和改进巡视监督的背景

中国共产党建党后曾经制定并实行巡视制度。后来由于种种复杂原因，对巡视工作的实践探索一度中断，那时的巡视制度的主要功能不是开展党内监督。有学者认为：“中国共产党的巡视工作传统虽然早已有之，但不同时期重点各有不同。1921年建党之初，党中央就开始派遣特派员巡行指导工作，任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，巡视工作继续加强，功能集中在指导党的基层组织建设上。”[1]

20世纪90年代，中共中央重新提出建立巡视制度的设想。重建后的巡视制度的功能着重点是加强党内监督。1990年3月12日，中共十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》首次提出：“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。这项工作，可吸收有经验、有威望的老同志参加。”[2]（P926）这个设想从提出到变成实践经过了六年时间。1996年1月，十四届中纪委六次全会决定，在坚持党的纪律检查委员会现行体制的前提下，建立巡视制度。从此，开始了巡视监督的实践探索。进入21世纪，中共十六大将巡视正式确立为党内监督制度，巡视工作开始步入制度化、规范化、经常化轨道。十六大报告提出：“建立和完善巡视制度。”[3]（P557）十七大报告进一步提出：“完善巡视制度。”[4]（P53）十七大通过的《中国共产党章程》规定：“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。”[5]（P16）

以十八大为标志，巡视制度建设进入一个新阶段。十八大报告要求，“更好发挥巡视制度监督作用”[6]（P55）。十八大以来，新一届党中央领导集体高度重视改进巡视工作。中央政治局常委会两次听取巡视工作汇报，习近平两次发表重要讲话并多次做出重要指示。王岐山先后六次主持召开中央巡视工作领导小组会议，两次在中央巡视工作动员会上发表讲话。2013年6月，中央办公厅转发《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013-2017年规划》。同年11月召开的十八届三中全会对巡视工作作出新的重要部署，决定改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

十八大以来，新一届中央领导集体之所以要求进一步加强和完善巡视制度，更好发挥巡视在党风廉政建设和反腐败斗争中的重要作用，主要原因有两个。

一方面，加强巡视工作是贯彻落实党要管党、从严治党方针，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的迫切需要。2012年12月15日，习近平明确指出，要坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。此后，习近平在中纪委二次全会和三次全会的讲话中又指出，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决。可以说，正是鉴于党内存在一系列亟待解决的问题，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，新一届中央领导集体认为巡视作为从严治党的重要手段，只能加强，不能削弱。

另一方面，巡视工作还不能完全适应形势发展和任务需要，必须进行改革创新，提高科学性和实效性。由于巡视工作开展的时间还不长，总体上处于积极探索、逐步深入阶段，还存在一些问题。例如，一些地方和单位对巡视工作重视不够，工作发展不平衡，领导体制和工作机制需要进一步完善；在把握工作重点，了解掌握真实情况等方面还存在不足，工作方式方法需要进一步改进；成果运用机制不够健全，督促整改的力度需要进一步加大；巡视干部队伍建设需要进一步加强等。此外，从巡视工作实践看，要最大限度发挥其作用，必须着力解决严重影响巡视工作效能的“三难”。一是发现问题难。从实际看，只靠座谈会、个别谈话、考察等巡视方式难以发现重大问题。因为参加巡视组召开的座谈会和个别谈话的干部、群众，往往讲成绩的多，讲问题的少；讲正面的多，讲负面的少；讲宏观的多，讲具体的少。巡视组实地考察看到的也大都是一些亮点。二是反映问题难。从实际看，因为没有建立有效的竞争、激励和约束机制，影响了巡视干部特别是巡视组长反映问题的工作积极性和责任担当意识。三是推动问题解决难。有的地方对巡视组的意见和建议不制定整改措施，整改工作流于形式；对巡视组移交的线索不重视、不解决；有的巡视机构对巡视中发现的问题的整改不督办、不检查，一定程度上存在重巡视、轻整改的现象。要更好地发挥巡视监督在党风廉政建设和反腐败斗争中的重要作用，就必须对巡视制度进行改革创新。

二、十八大以来改进党内巡视监督的举措与成效

十八大以来，巡视工作按照中央提出的新方针，找准巡视工作职责定位，进一步聚焦工作重点，不断创新工作方式方法，大力加强队伍建设，切实增强了监督实效。

第一，找准巡视工作在党风廉政建设和反腐败工作格局中的职责定位，聚焦中心任务。虽然《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党巡视工作条例（试行）》对巡视工作的基本原则、职责任务等作了详细规定，但在十八大以前的巡视工作实践中，监督内容题多面广，监督重点不够突出，职责定位不够准确，容易造成巡视内容宽泛化，工作方式方法程式化，存在面面俱到、大包大揽的倾向，有的甚至超越了巡视监督范围，混同于一般工作指导，淡化了党风廉政建设和反腐败工作这个“主业”，一定程度上影响了巡视的质量和效果。十八大以后，根据习近平关于巡视工作的重要指示精神，中央和省、自治区、直辖市巡视组巡视工作的职责定位和工作重点可概括为：围绕“一个中心”、突出“四个着力”、达到“一个目的”，即紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心，始终牢牢抓住党风廉政建设特别是反腐败斗争这条主线，着重针对领导干部特别是党政一把手，着力发现他们在廉洁自律、执行八项规定、遵守政治纪律、选人用人等四个方面存在的不正之风和腐败问题，加强对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况和执行组织纪律情况的检查，通过深入了解，发现问题，客观、准确、及时报告并提出切实建议，有关部门按照政策分类处置，形成强大震慑力，以遏制腐败蔓延势头。

第二，改革巡视制度，推进体制机制创新。一是实现巡视全覆盖。党的十八届三中全会要求改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。二是加快巡视节奏。中央巡视有280多个对象，如果按照以往的做法，很难完成巡视全覆盖任务。所以，必须进行改革创新。为此，从2014年开始，常规巡视由每年2轮增加到3轮。三是适当增加巡视力量。在严格控制编制的前提下，通过盘活存量、抽调人员，2014年中央新组建3个巡视组。四是拓展监督内容。在2014年的巡视中加强对落实党风廉政建设主体责任、监督责任执行情况和执行组织纪律情况的检查监督。五是探索开展专项巡视。从根本上讲，作为创新巡视方式、落实全覆盖要求的重要举措，专项巡视和常规巡视一样，其主要任务仍是发现问题。在工作方式上，重点更突出、程序更简便、时间更紧凑，通过“小队伍、多批次、高频率”的安排，打破常规，更加机动灵活，形成更大震慑。

第三，创新巡视工作的方式方法，提高发现问题的能力。一是实行“三不固定”，即巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，组建巡视组组长库、一次一授权。二是强化巡视监督责任。王岐山要求：“中央巡视组要切实肩负起发现问题的责任。对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任。”[7]三是“下沉一级”。在做实做细做足巡视前准备的基础上，巡视组到领导干部担任过一把手的地方“下沉一级”了解情况，抽查领导干部报告个人有关事项情况，纪检监察机关派员全程参与巡视等。四是拓宽发现问题的视野。例如，加强与被巡视地区单位党委书记、纪委书记沟通，了解哪些人的反映比较多，对哪些人、哪些事感觉不踏实；搞好个别谈话，在保证谈话基本面的前提下，抓住谈话的重点人、重点事，包括刚离开岗位的领导、关键领域和部门相关人员、纪检监察和司法机关办案人员等，从他们那里了解重要信息；向审计和业务监管部门了解情况，拓宽发现问题的视野。通过改进巡视工作的方式方法，发现问题的能力明显提高。“2013年，10个中央巡视组先后分两轮对20个地方、部门和企事业单位展开巡视，发现了被巡视党组织在‘四个着力方面存在的一些突出问题，特别是一些领导干部涉嫌违纪违法问题线索，其中有价值的线索比过去增加了5倍。”[8]

第四，善用巡视成果，发现问题形成震慑。发现问题是巡视工作形成震慑的基础，及时处理找出的“老虎”和“苍蝇”，才能最大限度发挥巡视工作的震慑作用。习近平强调，对巡视成果要善加运用，对腐败问题要零容忍，凡是发现的问题线索都要分类处置、严肃处理。王岐山要求，要严肃认真、原汁原味地向被巡视党组织反馈领导班子成员的问题和线索，除涉及一把手本人的，都要向一把手反馈，并请其签收反馈意见，在两个月内报告整改落实情况，督促其切实履行党风廉政建设第一责任人的责任，抓早抓小；有关部门要优先办理巡视移交的问题和线索，及时反馈办理情况和结果。十八大以来，中央和省、自治区、直辖市每一轮巡视结束后，各级纪委根据巡视组移交的线索，立案检查了一系列违纪违法案件，经过媒体的广泛报道，在党内外、国内外产生强烈反响，各级领导干部受到警示、教育，潜在违纪违法人员受到很大震慑，广大干部群众深受鼓舞。

第五，督促整改，推动问题解决，发挥巡视的治本作用。一是改进巡视反馈方式。对比2013年与2014年的中央巡视可以发现：2013年的巡视反馈是由巡视组组长代表巡视组作反馈，省委书记主持会议并讲话。而2014年多了一个环节，即第一天先由巡视组向“一把手”反馈，再于次日召开会议，向领导班子反馈情况。在向“一把手”反馈时，2014年的反馈还增加了一项内容：传达习近平关于巡视工作的重要讲话精神。从这一变化可以看到，新一轮的巡视工作中更加注重发挥“一把手”的作用，并通过传达习近平重要讲话精神进一步统一思想，为下一步落实巡视组反馈意见、抓好本地区本单位党风廉政建设工作起到保障作用。二是公开巡视反馈意见。中央纪委监察部网站专门开设专栏，第一时间向全社会公布巡视组的反馈意见。三是加强监督检查。根据中央巡视组工作流程，被巡视地区、单位应在巡视情况反馈后两个月内，向中央巡视工作领导小组报送整改情况报告。对巡视整改落实情况，中央巡视工作领导小组将适时组织开展监督检查。四是公开整改承诺。被巡视地区和单位就下一阶段的整改做出承诺并在媒体上公开，接受党内和社会监督。这样做有利于增强公开性、透明性，便于舆论监督、群众监督巡视中发现问题的整改情况，使整改落到实处，切实发挥巡视的治本作用。

第六，统筹协调推动中央、省（区、市）和中央单位的巡视工作，形成全国“一盘棋”。一是改革中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作的领导体制。十八大后，将中央巡视工作领导小组对省区市巡视工作的“指导”关系转变为“领导”关系，这是巡视领导体制和工作机制的重大创新。把“指导”改为“领导”的主要原因在于，一些地方存在着贯彻中央精神不及时，执行问题线索报送制度不落实，以及不适应巡视“新打法”，因循“老套路”，巡视效果不明显等问题，这就需要从完善巡视领导体制、运行机制和工作制度等环节入手，强化压力传导作用[9]。二是层层传导压力。具体措施主要包括三个方面：1加强示范传导。发挥中央巡视工作示范效应，用中央巡视组的做法及其所取得的成果，为省区市巡视工作提供示范和参考，带动省区市改进巡视工作。2加强检查传导。在巡视中对省区市巡视工作情况进行检查，督促省区市党委抓好巡视工作。3加强制度传导。以修订巡视工作条例为契机，完善法规制度，把党的十八大以来中央巡视工作制定的规范性文件及时提供给地方巡视工作参考，通过制度传导推动改进巡视工作，确保压力层层传导、责任层层落实、工作层层到位，形成全国巡视一盘棋的战略态势。通过采取上述有效措施，各地各单位党委（党组）进一步加大对巡视工作领导力度，主要负责人亲自部署，结合实际研究制定贯彻中央决策部署的意见和措施。巡视机构坚持转职能、转方式、转作风，突出巡视重点，落实监督责任，在发现问题、形成震慑方面取得新的进展和成效。例如，“北京、贵州将巡视办主任级别配至正厅级，贵州还增设2个巡视组，切实增强巡视力量。广东把巡视监督的重点细化为37个必查项目，据此开展的2013年第二批对县巡视发现处级以上领导干部违法违纪问题线索32件，是第一批的5.3倍。”[8]

三、十八大以来加强和改进党内巡视监督的启示

通过研究党的十八大以来的工作实践，进一步深化了我们对新形势下巡视工作特点和规律的认识，积累了提高巡视监督的科学性与实效性的宝贵经验。

第一，必须牢牢把握党内监督这个主题，明确巡视工作的方向。十八大以来，巡视工作之所以能取得新的更显著的成效，最重要的经验之一就是收窄了巡视的内容，突出了巡视的重点，即紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心，始终牢牢抓住党风廉政建设特别是反腐败斗争这条主线，有所为有所不为。加强对领导干部的监督是搞好党风廉政建设和反腐败工作的重点，也是难点。从监督主体的层级来分类，党内监督形式包括自上而下的监督、同级监督、自下而上的监督。比较而言，同级监督因为级别一样，碍于情面，太软；下级监督因为不了解上级的情况，又慑于上级的权势，太难；自上而下的监督因为具有权威性，因而监督效果较好。但上级对下级的监督太远，鞭长莫及，难以实现经常性的监督。巡视监督作为加强党内监督的一项重大举措，属于上级党组织对下级党组织的一种监督方式，既具有常规上级监督的优点，又弥补了常规上级监督的缺点，因而是一种比较有效的党内监督方式。当然，巡视工作要有效履行党内监督的责任，必须找准巡视工作在党风廉政建设和反腐败工作格局中的职责定位，不能包打天下；巡视任务、内容必须是有限的，不是无限的；必须是有边界的，不是无边无际的；必须是有重点的，不是不分轻重缓急的。

第二，必须紧紧抓住着力发现问题这条主线，提高巡视工作的质量。十八大以来，巡视工作之所以得到社会的高度关注，一个重要的原因是巡视组落实监督责任，敢于碰硬，确实发现了一些问题，找出了“老虎”和“苍蝇”，对腐败分子形成了震慑，得到了干部和群众的信任和支持。这启示我们：发现被巡视对象存在的突出问题，是巡视工作的主要职责。能否发现问题并促进问题的解决，决定着巡视工作的质量和生命力。不能发现问题，或者只是发现了一些无关痛痒的小问题，没有发现重大问题，这样的巡视工作就是没有质量、得不到群众支持的，必定是不可持续、不会有生命力的。发现问题是巡视工作永恒的主题，是加强巡视监督的本质要求。不仅对苗头性、倾向性问题要早提醒、早反映、早制止，使巡视对象不犯或少犯错误，起到预防和警示作用；而且通过有关单位对涉嫌违纪违法线索的核查、处理，达到惩治和震慑的效果。总之，发现问题是衡量巡视成效的重要标准。能否发现问题始终是检验巡视工作成效的重要标准，也是衡量巡视工作水平的基本指标[10]。

第三，必须坚持推动问题解决这个主旨，凸显巡视的实效性。十八大以来，巡视工作的一个突出特点是对巡视成果善加运用、分类处置。“中央巡视组将发现的问题线索分别移交中央纪委、中央组织部和相关地区、部门处理，对重点线索逐一核实，督促被巡视党组织认真整改，做到件件有着落。”[11]这启示我们：巡视成果运用是影响巡视制度生命力的关键因素。只有巡视成果得到有效转化，巡视监督的价值才能真正得以实现。否则，随着巡视次数的增加，会导致边际效应递减。当前，要抓紧研究制定巡视成果运用的规范性、指导性文件，对成果运用工作流程和责任予以明确。例如，要着重建立完善协调配合机制，重点解决巡视机构和其他职能部门之间工作对接、信息互通、成果共享等方面的问题。首先要在建立纪检监察机关、组织部门的协调机制上下功夫，根据移交事项的性质、涉及领域和轻重缓急等情况，按照干部管理权限和归口管理、各司其职的原则提出实施方案，明确违纪违法问题要报告纪检监察机关，选人用人的问题要移交组织部门等。对巡视中发现的确凿的违纪违法问题线索，要建立快速处理机制，推动短平快、高质量地查处，达到立巡立查的效果。对一些苗头性、倾向性问题，要坚持抓早抓小，该诫勉谈话的要严肃认真谈话，“咬咬耳朵”，“拉拉袖子”，甚至当头棒喝[12]。

第四，必须坚持以改革为动力，不断推进巡视工作实践创新、制度创新。十八大以来的巡视工作的一个鲜明特征是坚持以改革为动力，不断推进巡视工作体制、机制和制度创新。这启示我们：要使巡视真正成为发现问题的“尖兵”，就必须坚持与时俱进、改革创新，增强工作的针对性和实效性。当前，巡视工作中仍然存在一些制约巡视效果的突出问题，主要是“一些被巡视地方和部门的党组织贯彻中央精神不及时，有的对巡视监督存在抵触情绪，配合巡视组查找问题的自觉性、主动性不强；巡视方式与巡视工作承担的任务不相适应，腐败分子的作案方式和手段日趋智能化、隐蔽化，巡视组在了解真实情况，听到真话，查找深层次问题尤其是领导干部违纪违法问题线索方面缺少更多有效手段；巡视成果运用有待进一步加强，一些被巡视地方和部门党委、党组织对巡视中发现的问题整改落实不到位，对巡视组反馈的意见跟踪督办不彻底，没有做到件件有落实、事事有回音”[13]。解决这些问题，需要以更大的勇气、更高的智慧改革创新巡视监督的体制机制、方式方法，建立健全有效汇集巡视信息、及时发现问题、有效解决问题的立体网络。

第五，必须坚持统筹协调推动中央、省（区、市）的巡视工作的做法，上下联动。从全国范围看，巡视监督要形成“老鼠过街、人人喊打”的强大攻势，就必须统筹协调推动中央、省（区、市）的巡视工作，形成全国“一盘棋”。但是，从实际情况看，中央和省（区、市）的巡视工作进展不平衡，比较而言，十八大以来，中央层面的巡视工作有声有色，而有的省（区、市）的巡视工作则起色不明显。当前，一些地方仍存在贯彻中央精神不及时，不适应巡视‘新打法，因循‘老套路，巡视效果不明显等问题。解决这个问题，既需要层层传导压力，让地方巡视工作化压力为动力，也需要中央为地方巡视工作做好示范、引导工作，包括制度机制、方式方法的传导等。

第六，必须把巡视工作同其他形式的监督结合起来，不断增强巡视监督的威慑性。十八大以来，巡视工作取得了显著成绩。但是，在新形势下坚持从严治党，巡视监督不可能包打天下，需要与党内其他形式的监督以及党外监督配合并形成合力，才能更好地发挥作用。因为巡视监督本身存在弱点：巡视组有了解权，没有处理权，能发现问题但不能处理问题；巡视组强于临时组建的调查组，但不能长期在一个地方和单位进行监督，导致发现问题不够广泛、深入；巡视长于监督被巡视对象，短于监督巡视组成员等。克服这些不足需要在加强和改进巡视监督的同时，加强和改进其他形式的监督，例如党内的常规监督、司法监督、审计监督、社会监督、群众监督、舆论监督等。可以说，没有其他形式监督的有力配合，巡视监督难以发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]周淑真.新一轮巡视监督的五大特点和风格[N].北京日报，20140530.

[2]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]江泽民文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[4]本书编写组.十七大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2007.

[5]中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2007.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[7]王岐山在中央巡视工作动员部署会上强调：突出发现问题强化震慑作用[N].人民日报，20131024.

[8]杨诗琪.“三部曲”唱出新旋律[N].中国纪检监察报，20140109.

[9]明确新定位贯彻新要求——访中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏[J].中国监察，2014，（8）.

[10]黄建国.着力提高巡视工作发现问题的能力[N].中国纪检监察报，20120910.

[11]王岐山.聚焦中心任务创新体制机制深入推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告[N].中国纪检监察报，20140128.