何惠敏

摘要：出口退税政策是我国重要的外贸政策，但出口退税行业的纳税遵从度不高，骗取出口退税案件频发表明我国打击骗取出口退税面临严峻形势。根据预期效用理论分析框架下的纳税遵从理论，本文从税务稽查概率不高、税务稽查水平低、惩罚率低方面分析骗取出口退税案件频发、纳税遵从度不高的原因，并据此提出相关政策建议。

关键词：骗取出口退税；税务稽查

中图分类号：F740 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）11-0014-03

出口退税政策作为我国重要的外贸政策，对促进我国对外贸易发展起着非常重要的作用。为了应对2008年国际金融危机导致的外贸出口萎缩，国家自2008年9月至2012年1月连续10次对部分产品的出口退税率进行调整，其中电子产品的出口退税率调整至17%，纺织品、服装的出口退税率调整至16%，家具出口退税率调整至13%。近年来有关部门进一步改善管理流程，通过加快出口产品检验检疫、提高通关便利化水平、缩短退税周期、外汇核销制度改革等加快出口退税的措施，极大地促进了我国外贸出口稳定增长。2008年至2012年，我国的出口退税额从5866亿元增长至10429亿元1。出口退税增长的同时，骗取出口退税案也不断增长，案值超亿元的骗取出口退税大案也时有发生。2013年，在以整治虚开、骗税为重点的税收专项检查中，全国共直接检查和组织纳税人自查31.8万户，入库查补收入549.9亿元，同比增加18.1亿元。在区域税收专项整治中，各地共检查纳税人2.6万户，同比增加1.2万户。[1]

一、 骗取出口退税案件的特点

从近年查处公布的骗取出口退税案件来看，现在骗取出口退税大多采用“假报出口”或“买单配票”模式。“假报出口”指的是虚报出口货物品名或虚报出口货物价值，例如上海市查处的“羊毛变羊绒”骗税案，骗税分子将羊毛纱线谎报成羊绒纱线出口，骗取出口退税款8亿余元。[2]“买单配票”指的是骗税分子利用货代公司、报关行及中介炒卖的不需要或不能退税的出口货物信息（报关单），采取伪造出口单证、从地下钱庄买汇结汇、虚开增值税专用发票等手段骗取出口退税的行为，例如深圳市破获的“闪电一号”骗税案。通过分析近年发生的骗取出口退税案件，可发现骗取出口退税案主要有以下几个特点。

（一）虚开增值税专用发票

无论是假报出口还是买单配票骗税，其中必有一个环节是取得虚开的增值税专用发票。现行增值税政策的不完善导致虚开增值税专用发票屡禁不止。根据《中国税务年鉴2012》的重大案件辑要中63户重大案件，其中涉及骗税和虚开发票的案件就有14宗，涉及服装、成品油等行业。另外，由于海关与税务机关有关进口增值税的信息传递存在滞后使得伪造的海关缴款书也成为虚开增值税专用发票的原因。由于存在虚开增值税专用发票的土壤，骗税分子就利用增值税政策征管漏洞，经过多层的虚开和洗票，再利用虚开的增值税专用发票去骗取国家出口退税款。

（二）骗税分子隐藏在幕后

外贸行业自我约束较弱，为了出口数据增速和争取出口生意，“四自三不见”[3]的假自营真代理的现象较为普遍。外贸企业的行业管理漏洞和出口退税的税务管理模式使得骗税分子有机可乘。骗税分子隐藏在幕后，或为货运代理公司、或为报关行、或是纯粹的中介，选择那些有信誉，经营规模大的外贸企业作为骗税的平台。税务部门检查出口退税企业往往是从外贸企业开始的。在税务检查实践中，外贸企业出口退税备案单证中提单、场站收据等资料都是复印件，外贸企业反映这些资料都是货运代理或报关行提供的，外贸企业对单据上的信息来源不甚清楚。检查人员根据外贸企业出口备案单证信息层层追查，往往追查到货运代理公司处就断了联系，未能获得完整的证据链条。

（三）骗税专业化和链条化

从这几年查处的骗取出口退税大要案的特点看来，骗取出口退税正从过去的单一、小规模犯罪向有组织、专业化、集团化大规模犯罪发展，特别是跨地域、链条式的团伙犯罪。骗税主体由贸易型公司向所有类型公司转化延伸，骗税分子隐藏在幕后操持多个公司在多个地区同时进行，骗税团伙分工明确，获取报关单信息（俗称“买单”），伪造出口单证、从地下钱庄买汇结汇、虚开增值税专用发票等都有“专业人士”负责，实施全链条覆盖操作。例如江苏的骗取出口退税案，骗税团伙共设立六十 多户不同类型企业参与骗税。骗税分子专业化和链条式骗税给监管和查处骗取出口退税带来很大的困难。

二、骗取出口退税案件频发的原因分析

国家税务总局从2008年开始针对CPU等高价值电子产品的出口退税专项检查后，连续几年都将出口退（免）税作为税收专项检查项目。自2012年开始，国家税务总局、公安部和海关总署国务院三部委联合在全国开展打击骗取出口退（免）税违法犯罪专项行动。国家税务总局对出口退税行业的重视恰恰说明了出口退税行业的纳税遵从度不高，打击骗取出口退税面临严峻形势。在预期效用理论分析框架下对纳税遵从行为的研究成果表明稽查概率和惩罚率对纳税遵从行为产生正相关影响。根据纳税遵从理论，骗取出口退税案件频发主要有以下几个原因。

（一）税务稽查概率不高

出口退税涉及外经外贸、海关、税务、工商、外汇管理等多个政府职能部门，各职能部门都有自己的一套管理体系，但部门之间缺乏紧密联系，信息沟通不够顺畅使得信息未能充分互通，容易产生管理上的“灰色地带”；税务部门内部征、退税管理部门和稽查部门的信息渠道不够顺畅，出口退税企业的风险识别机制尚未完善，这些都使得税务稽查部门未能及时发现出口退税企业的异常情况，导致税务稽查部门在骗取出口退税的选案上处于被动地位。骗取出口退税案件选案多来源于税务总局下发的专项检查名单或督办交办案件。这就造成税务稽查部门主动选案少，或选案准确率不高，使得税务稽查预防机制的发挥受到限制。

税务稽查部门在开展骗取出口退税案件的税务检查过程中，一般是从外贸企业开始。要定性骗取出口退税，则需要具体至哪一票货物存在“虚假报关出口”的情形。外贸企业出口货物众多，真假业务往往混合一起，如何从数以万计的出口报关信息中筛选出疑点出口信息并进行稽查，这是一项工作量很大的工作。税务稽查部门对外贸企业的检查也不可能对每一票出口货物的上下游流向都进行检查。因此，虽然近几年国家税务局总局都开展出口退（免）税企业专项检查，但具体到某一票出口货物受到稽查的概率并不高。加上骗取出口退税税务稽查存在取证难和定性难等问题使得骗取出口退税案件的检查进度较为缓慢，出口退税企业受到稽查的概率不高。

（二）税务稽查水平低

1.虚开发票取证难

骗取出口退税的实质是未税产品出口并申请退税，因此骗取出口退税案件一般都涉及虚开增值税专用发票。我国目前增值税农产品、废旧物资收购抵扣政策不完善，不同省市和地区对农产品和废旧物资的管理宽严不一；减免税优惠政策过多，存在免征、即征即退、先征后退等减免方式；小规模纳税人大量存在及个人消费未养成索取发票的良好习惯；海关缴款书因未纳入金税工程管理，海关与税务局的信息互通存在滞后使得目前存在伪造海关缴款书抵扣增值税的情形，以上情况的存在使得增值税的抵扣链条不完整，也为虚开发票提供了土壤，使得虚开发票大案频发。骗税分子能够较轻易地取得虚开增值税专用发票，为下一步向外贸企业提供虚开发票实施骗取出口退税提供了可能。骗税分子深谙这些制度上的薄弱环节，往往是跨地域作案，并设立众多企业进行洗票，编制一个又一个表面上看似没有任何破绽的连环套实施骗取出口退税。

虽然虚开增值税专用发票的大案时有发生，但是对虚开发票的取证和定性却是非常复杂和困难的。如今涉税违法犯罪分子的反侦查能力不断提高，开票公司往往也具备一定的生产能力，真假业务混杂一起，有的甚至是“一套设备、两个牌子”借用别人的厂房来应付税务机关的检查。外贸公司供货企业的账务处理一般较为规范，送货单、合同、银行转账单、增值税专用发票等资料都装订齐全。案发前进行例行的函调或日常检查，很难发现问题。一旦案发，供货企业上游供票企业大量走逃，证据链断裂使得检查工作陷入被动，这是查处虚开发票和骗取出口退税案件的难点之处。

2.货物流追查困难

检查骗取出口退税案，税务稽查人员需要对出口货物的真实性进行检查。在税务稽查实践中，出口货物的物流追查是困难重重的。供货企业的财务账册上一般较少列支运输费用和报关费用，供货企业一般解释说货物运输是外贸企业负责的，若是自己负责运输的一般都是聘请个体运输户进行，供货企业因此未能取得运输业的合法票据入账。从外贸企业这边再根据备案单证中的运输单据到运输企业协查，运输企业因时间间隔长或单据保管不善等原因一般不能提供证明货物已经运输至码头的设备交接单或磅单，只提供自制的无法辨认真伪的派车单和委托运输协议。由于货物运输是动态的服务方式，对交通运输业的监管存在漏洞，个体运输户挂靠和现金结算等情形普遍存在导致运输企业运输凭证和结算凭证不规范，交通运输业虚开发票情况也不同程度地存在，税务稽查部门对出口货物流的取证存在很大难度。

以上情况的存在，使得目前出口退税税务稽查水平较低，案件检查过程中虽发现骗取出口退税疑点，但苦于未能获取关键证据使案件有所突破，案件检查工作难以取得有效进展。

（三）惩罚率低

关于骗取出口退税的处理，《税收征收管理法》第六十六条规定以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款，由税务机关追缴其骗取的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税。由于这条规定对于骗取出口退税的定性并不明确，在税务稽查实践中，税务稽查人员往往参照刑法关于骗取出口退税刑事案件的法律解释。而刑事案件取证的要求较高，税务稽查人员在税务检查中对虚开增值税专用发票，伪造、变造出口退税单据等假报出口手段的取证面临很大困难，难以形成完整的证据链条。税务稽查人员为了避免执法风险，往往不敢对案件进行骗取出口退税定性，或者仅认定企业存在违规退税行为，要求企业返纳已退税款。还有重要一点，对于骗取出口退税的定性是针对某一票货物，对企业的处理也是只能针对定性的那几票货物，而《刑法》规定骗取出口退税数额较大的行为才构成犯罪，否则只能认定为违反税法的行为，由税务机关给予行政处罚。这恰好让骗税分子钻了空子，骗税不成则问题不大，骗税成功也不一定会受到惩罚。由于骗取出口退税的违法成本低，惩罚率不高，使得骗取出口退税的法律震慑力并没有显现出来。

三、打击骗取出口退税的政策建议

（一）税警联手重点打击骗取出口退税

长期以来，打击骗取出口退税的一般模式是税务部门对涉嫌骗取出口退税的线索先进行调查处理，发现涉嫌犯罪证据的再移送公安机关查处。目前骗税分子的骗税手段更为专业和隐蔽，而税务稽查的手段却有限，税务稽查既不能监听骗税嫌疑人，也不能采取有效的侦查手段。税务稽查人员在实施出口退税的检查过程中发现企业存在涉嫌骗取出口退税的情况，由于手段受限等原因，往往未能收集企业骗取出口退税的关键证据，反倒在检查过程中容易惊动骗税分子，使得骗税分子有所防范甚至走逃导致证据链条断裂，检查效果未如理想。

纵观成功侦破的骗取出口退税大要案，一般都是税务部门与公安部门协同办案的，有的更是公安部的督导案件。为了有效打击骗取出口退税行为，稽查部门要与公安部门建立良好的沟通协调和合作办案机制，加大税警的部门协作和查办案件的力度。发现骗取出口退税的重要线索，应及时成立税务和公安的联合专案组，充分发挥税务机关的专业优势和公安机关的侦查优势，对涉嫌骗取出口退税案件实施共同经营、联合取证、同步办案，实现税警协作配合的紧密化和查办案件的一体化。

（二）构筑信息互通交流平台

骗取出口退税利用的是信息不对称和监管部门的监管盲区。由于部门间缺乏紧密协作和信息互通机制，部门间的信息交流并不顺畅。打击骗取出口退税，完善出口退税监管，应该构筑税务、海关、公安、外汇管理、工商、银行等多部门的信息互通交流平台，实现多部门的信息共享，如海关掌握的出口监管信息能及时反馈到税务部门，税务机关内部征管部门掌握的企业经营纳税情况能及时反馈到退税管理部门和稽查部门，银行和外汇管理部门掌握的资金流动情况能及时反馈到执法部门，拓展各部门信息交流的广度和深度，增强各部门工作的协同性。另外，建立内地与境外的情报交换机制，定期交换内地货物出口至境外、境外地区从内地进口的信息，以便查询出口产品的种类、金额、目的地、境外进口商、地址等信息，及时发现出口骗税线索，多维度构建打击骗取出口退税的长效信息互通机制。

（三）探索制定出口退税税务稽查标准

现行税收法律、法规对于骗取出口退税的取证和定性规定不明确，可操作性弱，既令税务稽查查处涉嫌骗取出口退税的案件面临很大困难，也因查处进度缓慢未对骗税分子形成有力的震慑。在公安部门未能及时参与侦查时，稽查部门应转换观念，可探索制定专业化的出口退税税务稽查标准，使得各地税务稽查人员在实施出口退税检查过程中能够有法可依，提高出口退税检查的整体水平和质量。出口退税税务稽查标准的制定应具有操作性强的特点，在选案、检查、取证、定性等方面的制定尽可能详细，符合税务稽查的实际工作需求。

在实施税务检查环节，税务稽查也应创新检查模式，提高检查效率。针对货物流检查，税务稽查人员可根据外贸企业备案单证中的货运提单和场站收据追查货物流向以查找真实的货源和货主。场站收据是集装箱运输专用出口单据，标准格式共有10联，这份单据随着外贸业务的进行在发货人、货运代理、船公司、报关公司、海关、货运站、码头堆场等部门流转，其上记载有货物名称、数量、发货人、船名、航次、货柜号等重要的出口产品信息，货主或货运代理最后还根据这份场站收据去船公司换取正式提单。因此，税务稽查人员可根据外贸公司提供的提单信息到船公司逐级追查货物的流向，收集相关部门留底的场站收据及其他外贸单据进行信息比对，就有可能发现单据上的不相符情况以及重大疑点，能够较高效率地取得案件的突破。

（四）建立打击骗取出口退税专业队伍

打击骗取出口退税是一项专业性强的工作，在骗取出口退税呈现专业化和组织化的情况下，尤其需要建立一支专业的打击骗取出口退税队伍去应对日渐猖獗的骗取出口退税活动。建立专业性的打击骗取出口退税队伍，必须加强税务人员的业务知识培训，包括出口退税税收政策法律法规、外贸专业知识、外贸专业英语、海关、银行、外汇管理等业务知识。同时，税务稽查部门应及时整理成功查处的骗取出口退税案例，深入剖析破案关键，并向税务稽查人员及时分享办案经验，多维度提高税务人员打击骗取出口退税的业务水平。

注：

[1] 稽查数字[J].中国税务稽查——厉风，2014（1）.

[2] 陈益刊.起底8亿元“羊毛变羊绒”骗税案[N].第一财经日报，2013-12-04（A03）.

[3] 指的是“客商”或中间人自带客户、自带货源、自带汇票、自行报关和出口企业不见出口产品、不见供货货主、不见外商的情况下进行交易。

参考文献：

[1] 勒万军，陈文东.建立防范出口骗税长效机制初探[J].税务研究，2013（2）.

[2] 黄 鑫.“四位一体”构建打击骗税工作新格局[J].中国税务，2014（4）.

[3] 杨金亮，蒋 震，李骄龙.我国出口退税立法：现状、必要性及建议[J].山东经济，2010（5）.

[4] 孙玉栋，杜海涛.出口骗税的治理对策[J].涉外税务.2008（8）.

[5] 王雨田.出口退税骗术起底[N].第一财经日报，2013-07-18（A01）.

[6] 吴秋余.出口骗税频发凸显监管盲区[N].人民日报，2014-01-03（010）.

[责任编辑：王 帅]