陈诗波，李 伟，唐文豪

（1.中国社会科学院 经济研究所，北京 100038；2.科技日报社，北京 100038；3.中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

自改革开放以来，我国城镇人口从1978年的1.72亿上升到2012年底的7.12亿，城镇化率提高到了52.57%，从人口数量上初步实现了乡村型社会向城市型社会的转变；全国设市城市达到657个，建制镇增至19683个，城镇化已到了从局部突破转向全面推进的重要时期。[1]但在我国城镇化快速发展的背后也面临着诸多矛盾与问题，并且这些问题正随着城镇化进程的加快而日益凸显。如城镇化水平明显落后于工业化水平，区域发展不平衡、资源环境约束加剧、粗放式发展格局短期内难以改变；农业基础依然薄弱，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大；2亿多农民工作为统计上的“城镇居民”却享受不到城镇基本公共服务和社会保障等。中国城市化水平不足的背后也隐藏着巨大的发展潜力和潜在消费市场，这将成为未来经济增长的重要推动力。但未来的城镇化道路该如何选择，在新型城镇化过程中将会面临哪些困难，如何解决等？这些问题都亟待给出从战略层面给予妥善的解答。

一、新型城镇化建设要走多元化发展路径

中国特色新型城镇化建设要提倡多样性，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化的全过程，坚持市场和政府的双轮驱动，以制度创新为动力，以产业发展为支撑，因地制宜、统筹兼顾，走出一条“以人为本、注重公平、兼顾效率”的大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化道路。[2]目前，我国已经有了世界上最庞大的大城市群落，因此近期城镇化发展的目标不在大城市，而应放在中小城市，尤其是要注重县城和小城镇的发展。要合理构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接、与资源环境承载能力相适应的大中小城市和小城镇及城市群多元发展格局。新时期，新型城镇化可以从如下几种路径着力推进：

1.通过大城市的融合扩张和城市组团式发展，辐射带动中小城镇建设

非均衡发展是城镇化发展的普遍规律。推进新型城镇化建设，必须整合有限资源，集中优势力量，从战略高度确定重点发展城市，以重点城市和城市群的崛起为强大支撑，带动新型城镇化发展。目前，东部地区已形成了京津冀城市群、珠三角城市群、苏南城市群、杭甬温城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群，东北地区形成了辽东半岛和哈大长城市群等，中部地区已形成了武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖群、中原城市群等，西部地区已形成了成渝城市群体、关中城市群、呼包鄂城市群、黔中和滇中城市群等。对此，可通过国家规划和区域发展规划，实施重点带动战略，集中力量建设好各重点城市和城市群，使之成为各地经济增长的领头羊。

具体可在距中心城市一定距离范围内，选择若干发展基础较好、与中心城市联系紧密的县城、县级市和特定功能区，以城际快速轨道交通和高速铁路建设为纽带，通过科学合理的功能分工和快速便捷的交通联系，规划通达周边地市的“半小时交通圈”和“一小时交通圈”，推进各类城市组团式发展，辐射带动中小城镇发展，形成新的区域经济增长板块。同时，充分利用周边小城镇的人口、土地和区位等优势，鼓励和引导大中小企业从大城市迁移出来，依托产业链条的自然延伸，在大中城市周边的中小城市进行合理布局，承接大城市的产业转移与人口流动，通过大城市的融合扩张，带动周边卫星城镇的发展，逐步形成以特大城市为龙头、中小城市和小城镇协调与联合发展的城市集群化发展道路。

2.在产业集聚区就地城镇化，走“产城结合”的中小城镇发展道路

对于新兴城镇的规划布局，可在城镇选址时，在产业集聚区就地推进城镇化，以产业带动就业，以就业促进消费。积极实施扩权强镇，实施中心镇功能提升工程，培育形成一批新兴城市。通过乡镇合并，规划建设一批以中心镇为代表的重点乡镇，兴建一批乡镇工业园区，引导和推进企业向园区集中、土地向适度规模经营集中、农民向城镇和农村新型社区集中，“以工建农”、“以工建镇”，实现农村人口的职业转化，进而带动农村地域的城镇化。如苏南地区以集体经济和乡镇工业为主，坚持市场取向为主，通过政府推动，打造了苏锡常城市带。

对于一些经济发达镇，可大力发展以专业市场为基础的专业镇，打造一批特色鲜明的重点旅游镇、工业镇和商贸镇，支持其逐步发展成为具有一定规模的小城市。[3]对于一些沿海或内陆开放地区，可通过税收优惠和政策创新，吸引境外企业进入，通过外向经济推动城镇化发展。如珠江三角洲地区通过“三来一补”成为香港和澳门等地加工业的外迁地，外资企业异军突起，带动了一批城镇的兴起和农村繁荣。[4]对于地理位置不优越、经济发展相对落后的地区，可充分利用本地区自然资源，以民营经济为主导，按照“谁投资，谁受益”和“谁受益，谁投资”的原则，积极培育特色产业，以市场化带动农村工业化和城镇化，逐渐形成人口集聚，走“产城结合”的城镇化发展道路。

二、新型城镇化建设要兼顾效率与公平

在推进新型城镇化建设的过程中，必须要着力解决二个方面的问题。一是如何提升城镇化发展的效率；二是如何促进城镇化进程中的公平公正。

1.从提升城镇化发展效率的角度来看

一是必须充分发挥市场对资源配置的基础性作用，激发民营经济发展活力。城镇化建设过程中一定要强调市场选择的重要性。无论是企业发展、人口流动，资金集聚，还是主导产业选择和城镇化发展方式与进程，都要以市场化的原则和产权清晰的利益机制来决定。要发挥市场对资源配置的基础性作用，通过市场手段和市场机制设计，充分激发民营经济发展活力，调动民间资本参与新型城镇化建设，构建起以民营经济为主体的新型城镇化发展道路。同时，也要注重发挥政府宏观调控和统筹协调的作用，要“补位不越位，调控不干预”，通过科学规划，引导企业与人口有序集聚，促进城乡之间各类生产要素自由流动与重新组合，有效提升资源配置效率。

二是必须实现“四化”同步，坚持经济发展速度与质量并重。新型城镇化是工业化、信息化和农业现代化的自然产物，也会进一步促进这“三化”的发展。新时期，推进城镇化建设的重点是转变经济发展方式。要通过推进高产、高效、生态、安全的现代农业，推动城乡产业的有效衔接，夯实城镇化的产业基础；通过积极培育和发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化，拓展城镇产业规模，提升城镇化的发展速度；通过运用信息化的技术和手段，降低城镇产业成本，提升城镇化的发展质量。

2.从促进城镇化公平发展的角度来看

一是推进新型城镇化建设，必须实现 “同城公平”。“以人为本”是新型城镇化发展的核心内容。新时期，要改变过去片面追求土地城镇化率的发展模式，大力推进“迁转俱进”——实现人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进，由土地城镇化转向人口城镇化，让农民进城能留得下、呆得住。要通过体制机制创新，进一步提升城镇公共服务的供给能力，并逐步剥离依附在户籍制度之上的就业、培训、教育、保障等城乡差异化政策，让进城农民享受到同城镇原户籍人口均等的公共服务，使其能够在城市里“住有所居、学有所教、老有所养、劳有所得、娱有所乐、病有所医”，实现同城创业、同城生活、同城待遇、同城发展。

二是推进新型城镇化建设，必须兼顾“代际公平”。传统城镇化发展模式追求经济规模和扩张速度，不顾资源环境的承载能力，对自然一味征服与攫取，最终导致生态环境恶化，反过来影响到经济社会的可持续发展。新型城镇化的建设和发展要从“征服”自然转向“和谐”发展，走人口、资源与环境协调推进的可持续城镇化道路。要不以破坏生态环境和超前消耗后代子孙的资源为代价，在保障当前城乡居民发展需求的同时，为后人留下一片蓝天、秀水和净土。

三、推进新型城镇化要着力解决的几个重点难点问题

1.城镇化进程中的农民“市民化”问题

农民的“市民化”是城镇化要解决的头等问题。我国城镇化进程中存在的最大问题就在于土地的城镇化大大快于人口的城镇化。2011年，我国城镇化率为51.27%，城镇人口为6.91亿，而实际人口城镇化率只有40%，即6.91亿人中有1.59亿农民工是“被城市化”的，[1]但他们并没有真正成为所在城镇的居民。新型城镇化需要实现从不完全的城镇化向完全的城镇化过渡，让农民不仅在城市里面工作，还要就地进行消费，逐渐地融合在城市里。当前影响农民“市民化”的主要原因在于户籍、医疗、就业、教育、社会保障、土地产权等城乡二元制度，农民进城及流动仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚。[5]这些制度上的束缚不但造成乡村建设用地无序扩张、农民利益受到侵害和不能获得足够的土地收益支持其在城市的生活，而且使进城农民无法享有同城镇居民一样的权益，买房难、上学难、就医难等各种问题使农民进入城市生活的成本越来越高，阻碍了农民成为新市民。

2.城镇化建设中的融资问题

“钱从哪儿来”是城镇化要解决的第二大问题。城镇化建设过程中的资金需求主要来自于进城农民公共服务资金需求和城镇基础设施建设资金需求，而当前满足这些资金需求仍主要依靠政府投入，多元化的投融资机制还没有形成。如果未来城镇化以每年1%的速度推进，到2020年前后我国城镇化率将超过60%，若以人均10万元的农民“市民化”成本推算，将至少需要40-50万亿元的巨额资金，城市基础设施建设也将面临巨大考验。[1]而自1994年分税制改革之后，按照税种划分税权，进行分级管理，使得地方政府财权不足、事权过多，地方政府推进城镇化面临严重的财政瓶颈。在这种背景下，土地财政甚至一度成为融资主体。但从国际经验来看，没有一个国家的城镇化是可以依靠土地批租来进行筹资的。目前，我国城镇化进程中土地财政的弊端也日益明显，不但助长了地方政府为了“政绩”的短期行为，推动了房价的增长，造成了资源环境的消耗与破坏，为地方经济的长期发展带来包袱和隐患，而且在拆迁和征地过程中造成许多不稳定因素。这些都与城镇化发展初衷相悖。

3.城镇化发展中的主导产业培育问题

产业发展是城镇化的主要动力。城镇化不是简单的人口迁移，必须要有产业作为支撑，来促进经济发展和吸收农村剩余劳动力。从目前我国城镇化过程中的产业培育现状来看，存在“产能过剩”和“产业空心化”的问题。“产能过剩”主要是因为城镇化的发展需要大量的基础设施建设来提供公共服务，而这也是政府和企业投资的重点。但过度的基础设施建设造成我国许多城镇出现了 “公路没有车行驶”、“住房高空置率”、“公共设施利用率低下”等现象。“产业空心化”主要是因为没有培育起能够促进城镇化发展的新兴产业。许多城市并没有发挥自身资源和地理优势，培育起适合自身特色的主导产业来支撑城镇化的发展。如鄂尔多斯康巴什新城建设，耗资50多亿，面积达32平方公里，但由于没有能够培育起第三产业吸引人口集聚，使得原本用来安置100万人口的康巴什成为了一座无人居住的“鬼城”。

4.城镇化发展中的土地保护和粮食安全问题

土地问题是我国城镇化进程中的核心问题。现阶段，我国城镇化过程中存在土地集约化利用程度较低、城镇内部土地利用结构失调，城镇建设占用耕地影响粮食安全、农民土地利益得不到保护等问题。城镇化的土地需求不但会很大程度上减少耕地，从而影响粮食和其他农产品的产出；而且会引起农村人口大规模向城镇转移，进而增加社会对商品性农产品的需求。2003年以来，我国粮食产量实现了“九连增”，年总产量已连续5年超过1万亿斤，其他主要农产品的产量也不断创造新高。但由于城镇化和经济的快速发展，工业用粮需求和饲料用粮需求增长迅速，我国粮食供需缺口仍在逐年增加，农业发展的速度赶不上社会需求增长的速度，致使我国粮食和其它主要农产品的进口数量连年增加。因此，在城镇化过程中，一定要严格关注耕地保护和农产品的安全供给问题，不可因追求经济发展速度而置国家安全于不顾，否则就难以保障城镇化的可持续性。[6]

5.城镇化发展中的资源利用和环境保护问题

我国城镇化的快速推进，很大程度上依赖廉价的土地、能源、劳动力，是以牺牲资源环境为代价，导致城市环境污染问题愈加严重，资源短缺与环境破坏给城镇化发展带来巨大压力。目前，我国600多个城市中有400多个供水不足，其中100多个城市严重缺水；城市能耗不断加大，机动车的快速发展，带来了交通拥堵、尾气排放、城市热岛效应等诸多问题，大中城市及区域性大气污染日益严重。[7]京津冀、珠三角、长三角及其它城市群和都市圈均已陷入用地紧张、环境容量趋于饱和的境地。同时，近年来具有高污染风险的重化工业成为我国沿海新兴工业基地的产业主体，能源密集型、高碳排放型的产业发展带来的环境问题相当突出。加上一些企业偷排漏排，对脆弱的沿岸生态造成威胁，使环境的承受能力趋近极限。因此，如何在有限的资源环境条件下把握城镇化的速度与规模，科学统筹城镇人口分布、产业发展、资源消耗与环境保护是我国城镇建设中的必须着力解决的重点难题。

四、推进新型城镇化的对策与建议

新型城镇化必须要做好顶层设计，通过实施创新驱动战略，促进产业发展，提供均等化的基本公共服务来实现城市的聚集效应和规模经济效应，优化城市空间和功能布局，不断提高城市的产业聚集能力、就业创造能力和人口吸纳能力。

1.创新行政管理体制，提升城市治理水平

在市场经济体制的框架下积极转变政府职能，建设“现代公共服务型政府”，全面提升行政效率，为城市化发展提供行政组织保障。一是合理界定政府与市场的职能定位，推进以市场为导向、以市民为导向的行政管理体制改革，提升城市社会管理和公共服务能力。要由政府包揽一切向政企、政社分开转变，形成政府改革与培育社会组织、政府与社会共同参与的公共治理机制，增强社会自治功能；进一步深化行政审批制度改革，取消和调整部分行政审批项目，全面清理不合理行政事业性收费，提高城镇化建设过程中的政府行政服务效能。二是改革地方行政区划体制，逐步减少地方行政区划层次。通过区划调整与资源整合，减少行政体制障碍，提升城市资源优化配置能力；实行简政放权，将上一级政府行使的权限下放下一级政府，或者依法交给社会中介组织，最大限度激发基层发展活力。同时，依法明确规定中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。根据区域经济发展和城市建设规模，打破行政区划局限，确定经济总量和规模较大的城市为“较大的市”，并给予相应的地方立法权，增强地方政府行政管理体制改革的自主性，并为其推进城镇化提供体制保障。三是进一步精简政府部门设置，合并相近管理事务的部门，重构政府行政机构框架，最大限度地避免职能交叉，防止政出多门，提升政府行政管理效能。

2.加快推进财税体制改革，为新型城镇化建设提供财力保障

清晰、合理地划分中央与地方政府事权，合理调节中央政府与地方政府的税收比重，严格划分中央税、地方税和共享税的税种结构，并依此确定不同层级的财政收入结构，做到事权与财权的科学统一。健全地方税收体系，增强地方政府财政可持续发展的财政汲取能力。尤其是要增强县、乡二级财政稳定的税收来源，改变土地财政为主的地方财税收入体系，尽快开征物业税，改革资源税征收办法，逐步尝试房产税等新型税收形式来取代土地财政收入。全面推行“省直管县”财政改革，减少行政层次、降低行政成本，推动中小城市发展。完善省以下分税制财政管理体制，按事权划分地方各级政府间财政收支的分权式财政管理模式，充分调动地方政府在新型城镇化建设中的积极性。加大中央财政对省级财政的转移支付力度，建立以一般性转移支付为主的转移支付体系，逐步降低专项转移支付比重；探索并建立制度化的横向转移支付制度，规范中央对地方专项补助发放的条件、程序和使用管理。通过转移支付制度，对经济欠发达地区保障基本公共服务方面的资金缺口提供补贴，使它们的公共责任与所需财力基本对等。

3.推进政府公共服务管理体制机制创新，提升城镇化进程中的公共服务效能

扩大内需重在基本公共服务。要充分发挥基本公共服务在缓解收入分配差距中的作用，在推进基本公共服务均等化中缩小城乡差距。中央政府要尽快出台相关政策，统一基本社会保障的制度安排，尤其是要尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属的基本公共服务问题，实现基本公共服务覆盖全体居民。按照责、权、利统一的原则，合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工，使各级政府基本公共服务均等化责任明确。制定基本公共服务国家标准，加大财政对城镇公共服务领域的投入力度，建立基本公共服务财政支出随经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制。同时，在明确政府基本公共服务供给最终责任的前提下，通过税费减免、财政转移支付等形式，鼓励、动员各种社会力量参与进来，建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式。可采取招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将部分公共职能交由市场主体行使；尝试开放经营性服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，探索基本公共服务市场供给的有效模式。[8]此外，要尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，将评估结果与干部选拔、任用、和内部激励相联系，并建立问责机制，强化政府对基本公共服务供给的监管职责。

4.推进金融体制改革，多渠道筹集城镇化发展资金

放开服务性金融和发展民间金融，建立以自由市场和政府调控相结合的新型金融体制，为城镇化发展提供资金支持。一是积极发展民间金融机构，为城镇化建设拓展融资渠道。加大对小型金融机构的财税扶持力度，鼓励民间资本大力发展村镇银行、小额贷款公司、融资租赁公司等民营金融机构。鼓励商业银行推出专项基金，支持民营企业参与城镇建设相关项目；适当放松金融管制，制定公开、公平、合理的准入制度，包括注册资本金、市场准入、利率管制、业务范围和区域限制等，降低民间资本参与城镇化建设的门槛。二是加大创业金融服务力度，鼓励多种形式的城镇建设融资方式。加大对符合信贷条件的乡镇企业、劳动密集型小企业和农业产业化龙头企业的信贷支持，积极开发适合小微企业需求的多种金融产品，拓宽抵押品范围。开发农民工创业贷款，鼓励并支持发展以合作金融和政策金融为重点的农村普惠金融；尝试开办土地储备贷款、开办集合资金委托贷款等创新性城镇建设融资手段。着力推进农村土地金融改革，加快培育农村资产（产权）登记、评估、抵押、流转等中介服务机构和交易平台，推进农村宅基地及农房确权登记和颁证工作，推动土地使用权物权化和农产品仓单订单收益质押贷款，盘活土地上的呆滞资本，使农民获得创业、置业所需资金。三是深化城镇建设投融资体制改革，建立多元化资金供给模式。通过采取招标、特许经营、建设-经营-转让等方式构建公共部门与民企合作模式，建立并完善公共投资带动民间投资的新机制。[9]对城镇基础设施建设项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励民间资本和外资参与投资、建设、经营和管理，充分发挥市场力量在城市基础设施建设的作用。鼓励有条件的地方建立城市发展建设基金，利用中长期贷款支持城市基础设施建设，减少土地出让金在城市设施建设中的比重。

5.实施产业促进和创业扶持政策，奠定城镇化发展的物质基础

一是大力发展民营经济。加大财税扶持力度，支持劳动密集型企业发展。降低小微企业准入标准，将小微企业的适用范围扩大到所有个体工商户；进一步提高小微企业增值税和营业税起征点，实施小微企业所得税减半征收政策。加快重点产业集群和小微企业集聚区公共服务平台建设，为小微企业发展提供融资、技术、法律、人才等支撑服务。二是鼓励返乡农民工和城镇居民创业。把中小城市和县城作为返乡农民工和城镇居民创业的重要载体，进一步完善创业扶持政策，健全融资和财政政策，保障农民工创业资本供给；并通过创建各类返乡农民工和城镇居民创业园区，强化创业培训，降低创业门槛和创业成本，积极鼓励农民工和城镇居民以创业带动就业。三是产业选择上，坚持推动型和当地化的原则，积极探索具有本地特色的主导产业，加快现代农业发展，形成城镇化发展的推动力。

6.深化土地制度改革，提升城镇化土地利用效率

科学编制土地利用总体规划，并以此为依据编制城镇建设规划和农村土地保护规划，指导城镇化发展和农村土地保护。开展城镇用地整治，全面清理处置闲置土地，通过土地置换和企业改制等方式，对城镇的存量土地进行调整和改造；鼓励对一些土地产出较低甚至负增长的城镇用地置换为附加价值较高的产业用地，促进土地集约化利用。强化耕地保护的法制建设，严格禁止非公益性用地的征地行为，严格控制农地转为建设用地的数量，加强耕地利用状况动态监测。改革农地产权制度，规范政府征地行为，强化城镇化进程中的农民土地权益保护力度，提高土地征收补偿标准，在征地补偿分配实施的各个环节应达到透明化、规范化和法制化；逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现土地资源的市场化配置，使土地价格真实反映土地市场供求状况。健全农村土地流转制度，在自愿的前提下，允许已经进城定居和落户的农民有偿转让农村宅基地和承包地，扩大农业经营规模。

7.转变城镇发展方式，强化资源节约和环境保护

尽快建立城市节能减排制度，包括碳交易制度、污染排放制度等，通过制度建设，纠正被扭曲的要素价格，建立起城镇发展中节约使用土地资源、能源和水资源的新机制。将资源节约与环境保护纳入城镇建设规划，因地制宜调整各类用地布局，逐渐形成结构合理、功能互补的土地生态空间格局；在空间上规定不同功能区范围，科学划定生态保护区，切实保护和合理配置各类重要生态用地。深化重点行业和企业节能降耗技术改造，重点支持电力、冶金、建材等行业积极开展节能技术改造，推动水泥、化工、纺织、热电等能源资源消耗大户的业内整合，提高资源循环利用率；积极开发新能源、清洁能源和可再生能源，广泛采用清洁生产技术，延长产业链，努力降低产品单耗。改进对政府经济社会发展实绩的考核指标和机制，合理提升资源环境约束性指标在考核体系中的比重。

[1]中国城市发展报告编委会.中国城市发展报告2011[M].北京：中国城市出版社，2012.

[2]崔晨.新型城镇化重在新突破[J].北京观察，2013，（1）：28-30.

[3]马晓河，胡拥军.中国城镇化进程面临问题及其总体布局[J].改革，2010，（10）：30-45.

[4]许学强，李郇.改革开放30年珠江三角洲城镇化的回顾与展望[J].经济地理，2009，（1）：13-18.

[5]辜胜阻，易善策，李华.中国特色城镇化道路研究[J].中国人口·资源与环境，2009，（1）： 47-52.

[6]李铁.正确处理城镇化发展过程中的几个关系[J].行政管理改革，2012，（9）：5-8.

[7]赵玉红，陈玉梅.我国城镇化发展趋势及面临的新问题[J].经济纵横，2013，（1）：54-56.

[8]迟福林.第二次改革——中国未来30年的强国之路[M].北京：中国经济出版社，2010.

[9]辜胜阻，李华，易善策.城镇化是扩大内需实现经济可持续发展的引擎[J].中国人口科学，2010，（3）：2-11.