民意表达的自由及其控制：网上信访与实名制的政治学逻辑*

2014-12-04张平

理论月刊 2014年4期

张平

（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

一、问题的提出与研究视角的切入

信访制度是极具中国特色的一种政治安排，“从源远流长的中国历史来看，信访制度的结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景，从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等到近现代的来信来访，信访活动可谓是历史悠久。”［1］1951年，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，提出要密切联系群众，鼓励人民监督政府及其工作人员，这是当代信访制度的重要开端。1957年《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》明确将人民来信来访制度列入其中，信访制度基本建立。之后的数十年，《党政机关信访工作暂行条例（草案）》、《当前信访工作的形势和今后的任务》等系列文件的办法与实施，推动着信访制度的逐步完善。1995年开始实施的《信访条例》则进一步为信访制度提供了法律支持，信访活动逐步走向制度化、法治化、规范化。2005年新的《信访条例》开始实施。可以说，建国六十多年来，这一制度在“民意表达、权力监督、权利救济、社会稳定”［2］等方面发挥了重要功能。然而，随着市场经济的深入发展、社会利益的多元化和社会矛盾的日益繁杂，这种直接处理官僚与人民之间矛盾的制度安排并不能满足当前的需求，信访制度逐步陷入了种种困境，如信访处理与信息公开程度较低、形式单一，信访制度本身是人治大于法治的表现，制度功能由最初的“下情上达”越位为拥有实权的纠纷裁决机制，信访的解决过程干扰司法独立、消释司法权，信访工作解决问题的有效性不高等，大量越级上访、缠访、闹访、截访、上访者自焚等现象层出不穷等等。可以说，不时被置于舆论风口浪尖并饱受诘难的信访制度在很大程度上由设立之初的“减压阀变成了增压器”，［3］面临着亟需变革的境遇。

当前，随着科学技术的飞跃发展，网络深刻地改变了人们的生产、生活和交往方式，逐步成为聚集民意、表达诉求的重要渠道。网络技术的发展和人们对网络越来越强的依赖为信访制度的改革提供了契机。民众诉求生成于现实，集聚于网络，网上信访即是信访工作积极适应信息化快速发展和信访形势需要，探索拓宽畅通民意诉求和表达渠道的新方式之一。①其实宽泛地理解网上信访，包括很多形式，如邮件信访、政府门户网站的留言与建言建策、专门的网上信访平台等。限于篇幅所限，本文网上信访指的是专门的网上信访平台。在网上“国家投诉受理办公室”，只有实名注册，才能进一步投诉和提出建议。这里的注册必须登记与身份证一致的姓名、身份证号、职业、家庭地址、通讯地址、联系电话，而匿名、事实不清与责任主体不明的投诉则被明确列入了不受理的范围。在省市级网上信访平台，姓名、身份证号与联系方式也是注册登记的必填信息。由此可见，网上信访实行实名制。

网上信访实行实名制首先和信访的特性有关。网上信访除了提供投诉和建议的入口由“上门”改为“上网”之外，处理工作与传统的信访是一样的。如传统信访一样，大部分网上信访和自身利益相关，是对自身利益的表达和申诉，强烈期待相关部门的处理和回应。因此，需要信访者提供真实的个人信息，才能将处理结果准确地通知到每个信访者。对信访工作人员来讲，网上投诉、控告和建议需要进一步的审查和证据，实名制则为信访工作的深入开展提供便利。这也是实名制的现实需要。从政治学的角度来看，网上信访与实名制则有独特的逻辑。在信访制度的权利救济功能彰显的今天，民意的自由表达依然是实现其它功能的前提。因此，民意的自由表达是信访制度的首要功能。与时俱进，应运而生的网上信访更是拓宽了民意自由表达的渠道。然而自由是有限度的，民意的自由表达不能侵犯他人自由的权利，不能超越法律的相关规定，网上信访也需要一定的控制，实名制则是其中控制手段之一。不容否认，控制手段为目的服务，它也需要一定的限制。由此，网上信访与实名制也就形成了一条相对完整的逻辑线条。

二、网上信访：网络时代民意自由表达的新方式

表达自由是“公民享有的受法律规定、认可和保障的，使用各种媒介手段与方式公开发表、传递自己的意见、主张、观点、情感等内容而不受任何他人或组织干涉、限制或侵犯的权利，”［4］包括言论、出版、著作、新闻等自由，具有凸显个人价值、探索增进知识、汇聚民意、疏导社会情绪、维系社会稳定、监督公权力、推动民主、繁荣文化、促进交流、娱乐大众等功能，被西方法学理论和宪法学称作“公民‘最根本的权利’或是‘第一权利’，是其他自由权利的‘源泉’，又是其他自由的‘条件’”，［5］（P555）被马克思誉为“一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”［6］（P573）信访则是中国公民自由表达利益诉求和意见的一种方式，有其法律依据。宪法第三十五条和第四十一条明确指出公民享有表达自由权，公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，向相关国家机关提出申诉、控告、检举和依法获得赔偿的权利。可以说，信访权是国家法律明确赋予公民的基本权利。

在信访制度亟需变革的当前，网络为拓宽信访渠道提供了重要的技术支持和场所，网上信访的逐步实现也经过了近10年的探索与实践。2005年，国务院修订的《信访条例》将电子邮件列入信访的形式，网上信访初具雏形。2007年，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确提出要开通网上信访等多种渠道。同年，国家信访局在全国范围内启动100 家网上信访试点，各试点纷纷建成开放网上信访受理平台、网上信访办公室、网上信访投诉室等。2009年1月，国家信访局门户网站设立“国家投诉受理办公室”，受理电子邮件、信函等形式投诉的三农事项，之后逐步增加社会保障、城乡建设等方面的内容。2013年7月1日，国家信访局全面开放网上投诉。至此，经过8年的试行，网上信访正式成为民意自由表达与利益诉求的新渠道与新方式。

从信访的内容来看，网上信访不再局限于反映社会发展时代特征和矛盾突出的社会保障、三农、城乡建设等领域，而是全面放开。在网上国家投诉受理办公室，包括33 个中央机关和部门，涉及纪检、人事、公检法、财政、审计、国土、环境、教育、民政、证监、银监、保监、卫生、税务、农业、林业、工会、科技、铁路、广播、宣传、民政等。公民网上信访的内容再进一步分类的话则包括咨询求助、建言献策、投诉举报等。可以说，内容的全面放开是新时期民意得到释放、利益自由表达的重要前提和表现。

从信访的载体与形式来看，网上信访的载体可以是电脑，也可以是智能手机，只要是有可以链接的网络，都可以实现网上信访。网上信访的形式也与时俱进，有网上视频信访室、手机信访服务室、网上信访投诉室、领导网上接访室等。①视频信访、手机信访等方面还未普及，这方面广东省是先例，它的网上信访大厅形式多样、清晰明了，为人们的网上信访提供了最大程度的便捷，可以说是目前各级政府网上信访建设的一个典范。可以参阅网址http://www.gdwsxf.gov.cn尽管视频信访、手机信访等的应用还未普及，但随着当前计算机技术、网络技术的日新月异和人们拥有智能手机、电脑数量的增加，这些都是网上信访的形式和新趋势，大大提高了人们网上信访的可选择性与便捷性。

从信访的数量来看，尽管依然有很多人囿于各种因素，选择传统的登门上访，但是随着电脑和智能手机在城乡的广泛普及与上网人群数量的日益增多，已经有越来越多的人选择低成本、便捷的网上信访来表达诉求，甚至以前觉得没必要登门上访的投诉和建议也可以通过网络途径来完成。据报道，广东省网上信访平台开通第一年（即2010年），就“受理网上信访事项12938 件，占全局信访总量的20%”。［7］“2011年，成都市网上信访受理平台收到来信7508 件，占同期传统来信来访的三分之二；而2012年前4 个月，网上信访受理平台受理来信3826 件，已超过同期传统来信来访的件次。”［8］随着网络技术的日益成熟和网上信访的大力推广，网上信访逐步成为人们参与信访的主要渠道也指日可待。

从与传统信访的相比较而言，网上信访在民意的自由表达和利益的诉求方面有自身的特点与优势。首先，全面放开的网上信访不受时间、空间和人员的限制，只要拥有一台可以上互联网的电脑或手机，经过注册，就可以顺畅地实现民意的下情上达。网上信访以更加便捷、经济的方式及时将利益诉求和意见传递给信访部门，省去了上访所要花费的人力、时间、资金等成本。其次，对于信访工作人员来说，省去了接访环节，减少了接访所带来的压力或民众极端上访带来的危险。同时网上信访的内容可以通过电子形式传递给信访所涉及的部门，省去传统信访人拿车送的报送环节，大大减轻了工作量。再次，传统的上访可能因为信访部门接待能力有限、地方政府截访等原因而不能将利益诉求传递给信访部门。而网上信访只要符合受访条件，提交成功就可以进入处理程序，并在规定的60日内收到处理意见。可以说，网上信访可以与相关部门的直接沟通与对话，不会出现截访、民意无处投诉的境遇。复次，传统信访方式下，上访者只能通过电话咨询、上门咨询等方式了解信访事项处理进程，信访资料可能被截留或丢失而使上访不了了之。网上信访，民众可以跟踪信访事项的处理进程，这是公民对信访工作的直接监督和敦促，也是对公民知情权的尊重。尽管目前在国家级别的网上信访，公民只能对自己的信访事项进行追踪和查询，而在大部分省县级网上信访，上访的处理结果则是对全体公民公开的，处理结果的透明与公开就形成了对信访内容妥善处理的无形压力。这也是民众利益诉求得到回应、自由表达权实现的最终保障。最后，网络民意的力量是强大的，网上信访如果得不到合理的解决，网络则为民意诉求的自由表达与实现提供了多种平台，成为网上信访的坚实后盾。正因为如此，网上信访被誉为“没有围墙的信访局”，是当前传统信访的重要补充。

此外，网上信访的实现还有利于其它民意表达权、自由权等权利的行使。网上信访是民意自由表达权的一种形式，但仅是其中之一。当前，民意的表达除了信访之外还有参与选举、听证、网络讨论、散发传单、张贴布告等方式。网上信访是直接与政府打交道的民意表达与利益诉求，而政府是涉及到公共权力的组织。“掌握权力的群体对组织的一切活动提供参照框架”，［9］（P8）网上信访的实现不仅仅是对政府公权力的监督，还可以推动公共权力在各个领域对每个公民合法权利的尊重与保护，在此过程中还可以训练公民秉持公共精神和行使自由表达权的能力，这些都将有利于其它权利的实现。

三、网上信访实名制：对民意自由表达的控制

自由是人类所追求的一种价值，然而这种自由不是绝对的，言论自由与表达自由也是如此，并不意味着每个人都“可以在他选择的任何时间、任何场所和以任何方式发表言论”，也不意味着“任何人可以想说就说，想在什么时候说就在什么时候说，想说什么就说什么，想说谁就说谁，想对谁说就对谁说；任何一个理性社会的存在都会基于常识而否认这种绝对权利的存在”。［10］（P17-18）因此，自由要有一定的限制，有一定的“群己权界”。正如密尔所言，“一切意见是应当允许其自由发表的，但条件是方式上须有节制，不要超出公平讨论的界限”，［11］（P53）如不能超出法律的相关规定、不能侵犯公共利益、不能侵犯他人的自由与合法权益、要实行最小限制原则等。我国宪法第五十一条就明确指出：“公民行使基本权利的限度，即在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。这也意味着，表达会因表达的内容、方式、不同的媒介等而受到限制。

网络的弥散性即非中心性特征为民意的形成提供了极佳的技术手段，［12］在网上每个人都拥有自由表达意愿和利益诉求的“麦克风”，自由将个人信息、观点、看法、评价等散播于全世界。然而，众所周知的是，网络也会成为谣言、恶意中伤、不实不全信息等传播的渠道，也会为诈骗犯罪、侵犯知识产权、侵犯个人隐私、侵犯他人人格与尊严等提供便利。因此，网络的自由表达权应该受到一定的控制，在法律所允许的范围内实现。网络实名制则是其中控制措施之一，尽管它本身的正当性与合法性也存在很多争议，但是根据不同内容的类型和领域分别实行匿名制、后台实名制、实名制则成为规范和管理网络空间则基本达成了共识。①关于网络实名制的争议至今没有结束。在各大网站纷纷实行实名制的情形下，支持者认为实名制有利于培养网民的责任心、规范网络管理、减少对他人隐私权的侵犯等；反对者则从宪法层面、公民的表达自由权、隐私权等再三拷问网络实名制的正当性与合法性。也有学者从自由与秩序的角度有限度地支持分领域的网络实名制。网上信访也应该受到一定的控制。这就意味着，网上信访推行实名制是对民意自由表达和利益申诉的一种控制，可以从以下几个角度理解。

首先，从公共空间与公共秩序的角度来讲，与其它网络空间的信息表达一样，网上信访并不是封闭的个人空间，而是一种公共空间。“在公共空间里，公共秩序是一种公共产品，它的缺失将导致公共空间的无序，甚至是公共性丧失”。［13］网上信访实名制是网络治理的一种措施，它增强了信访者行为的透明性与可追责任性。可以说，“一种良好的言论自由制度与法律应该能够保证社会成员的良心表达”，而作为民意自由表达新方式的网上信访实行实名制则“有助于形成有责任的良心自由”。［14］它一方面促使信访者秉持公共精神，带着对法律的敬畏之心和对他人权利的尊重，讲真话和反映真实情况。这是对自己言辞负责任的体现，也是对他人的尊重。当然，讲真话也有利于减少政府人力、物质、资源、时间的浪费，提高网上信访的办事效率。另一方面，网上信访实名制有利于对不实信息的源头追踪与责任追究，这是以公共权力为最后保障对他人合法权益的保护。在公共空间，对自己的负责与对他人的尊重是保持公共空间秩序与公共性的核心，实名制则为网上信访人员提供真实的信访信息提供了一种保障。

其次，网上信访拓展了民意与利益自由表达的渠道，大大缓解了传统信访的压力。换个角度思考，若采用匿名制，虽然会鼓励更多的人通过网络建言建策和网上投诉，在一定程度上是对言论自由的践行与保护，但是带来的消极影响也不容小觑。如，信访者为了增大申诉事项被接收和处理的几率而一事多投，在国家、省市级等多个网站投诉，会挤占大量的公共资源；一些人捏造事实，煽动不明真相的网民制造网络暴力，或趁机打击、诬告与自己有矛盾的人，伤害他人；也有人借网络散布谣言、制造社会恐慌；对于信访所涉及的官员来说，可以利用掌握的权力资源反过来运用网络搅混审查工作；此外，匿名制也为信访事项的处理、深入调查、处理结果的传达、不实信访的责任追究增加了难度。从这个角度来讲，实名制对于网上信访来说也是十分必要的。

最后，实名制与表达自由权并不存在本质的冲突。从国家法律层面来讲，不能侵犯他人的人格尊严与合法权益是宪法赋予公民的权利。民意自由表达本身具有一定的限度，网上信访在实现个人权利的同时，不能侵犯他人的合法权益。网上信访如其它网络参与一样具有“更低的参与门槛、更多的虚拟人际平等、更高的自由度”，［15］这为借机打压、报复别人，侵犯他人权益提供了便利，实名制则减少了不实举报和侵犯他人合法权益的发生，是自由表达权不能侵犯他人合法权益的表现，保障了他人自由表达权的实现。由此可见，与功利主义所持观点“对表达自由是不是实行保护旨在看这种保护的实际效果”［16］（P125）相似，作为宪法基本权利的表达自由权，限制的目的是为了保证其更好地实现。与其说网上信访实名制是对民意自由表达的控制，不如说是对滥用自由表达权所带来的对他人、对社会危害的一种控制，实名制在本质上并不妨碍公民自由表达意见与利益诉求的实现。

四、反思网上信访实名制：对民意自由表达的控制亦需要限度

诚如前所述，网络是民意聚集的重要平台，是否实行网络实名制是近年来一个饱受争议的话题。一方面，实名制减少了匿名进行诽谤、恶意留言、侵犯他人隐私等副作用；另一方面，它也对公民自身的隐私权、安全权、言论自由权构成了潜在的威胁。韩国对网络实名制的实施与即将废除则是一个生动的例子。［16］网上信访实名制在控制民意自由表达权的同时，也面临着一些困境和挑战。

首先，网上信访实名制可能侵犯个人的隐私权。真实信息的填写是必要的，但是网络安全技术的不足和漏洞，则为黑客的攻击所造成的个人真实信息的泄漏提供了可能。黑客可以据此追踪和挖掘到个人的财产、工作、家庭、其它网络应用等信息。这是对个人隐私权的严重侵犯，甚至被别有用心者用来推销、诈骗等。当然，个人信息的泄漏除了技术方面的因素，工作人员的素质也不能让人们完全信赖。其次，网上信访实名制对信访者来说可能是一种约束和威慑，它恢复了信访者在现实世界中的顾虑，碍于被报复、受牵连、被截留等因素的考量而产生一种恐惧和自我保护心理，“担心‘因言获罪’或者担心个人信息被泄露、被利用而明哲保身”，［17］减少注册或者发言，影响其正常的利益申诉和自由表达，而且有可能出现“真名讲假话，假名讲真话”的现象。这在很大程度上是对网上信访利益申诉与自由表达权的一种消释。再次，网上信访实名制增加了被报复的风险。网络只是为信访提供一个入口，事件的处理还是在台下。网上信访依旧遵循传统信访“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，信访事项还是会回到基层政府部门或官员手中，他们可能是信访涉及部门或官员本人或其上级，二者存在千丝万缕的联系，他们有强大的公共权力作支撑，实名制则为相关政府与官员动用公共权力展开报复提供了便利。尤其对于一些政府官员有失风化、失职、渎职、贪污等行为的揭露和检举，实名制更是增加了检举后被报复的风险，因而减少举报的数量。最后，网上信访实名制为实际处理信访事项的相关政府部门提供了不当的便利。在信访压力依然巨大、信访工作量有增无减的当前，各级政府官员更多地是关注“息讼”而不是事件的真正解决。实名制的实施，则为相关政府部门的“息讼”目的提供了便利。

从以上的种种实践分析，网上信访实名制并不是控制言论自由表达的完美方式，在一定程度上还会侵蚀公民合法的自由表达权。由此，对网上信访的自由表达和利益诉求的控制也应该有一定的限度。从理论上来讲，控制是一种手段，最终还要为控制的目的服务，因此也需要一定的限度。从网上信访本身的目的是拓展公民自由表达渠道出发，作为控制手段的实名制首先不能侵犯和消释公民网上信访本身所体现的自由表达权，同时还要最大限度地保障公民的合法权益，不能因为实名制本身的问题为网上信访带来更多的困境。这就是控制网上信访实名制的最低限度。

具体来说，第一，完善网上信访实名制的相关法律体系，为其提供法律依据的同时，保证它在宪法和法律的框架内实施。一方面，对利用实名制的漏洞报复他人、散播对他人不利的谣言的行为，要追究其法律责任；另一方面，以法律为依据打击和严惩借实名制泄漏他人信息与隐私，从事其它营利、甚至非法活动的行为，尤其要追究借实名制徇私报复的相关部门与人员的法律责任。毕竟说到底，“说真话受到打击报复不是因为没有匿名和说真话，而是没有严格的法律措施惩治施行打击报复的人。”［18］第二，网上信访实名制应该更有可操作性，分领域和形式实施。当前网上信访包括咨询、投诉、建议等，有各自的特点，实名制不能一刀切，应该在“保护公民的尊严和切身利益”的前提下呈现“多元性、弹性和包容性”［19］等特征。因此，网上信访实名制可以根据内容和领域分别实行实名制、后台实名制和匿名制等，如政策建议建言、涉及公共利益或群体利益的信访事项可以实行匿名制或后台实名制，检举、揭发可以根据信访者的个人意愿实行实名制或匿名制，而涉及个人利益要求处理的咨询、投诉等则实行实名制。也可以根据信访内容的不同进行不同程度的信息公开。第三，提高网络安全技术的同时加强个人信息数据保密级别，这是在实行实名制的前提下保证公民信息不被泄露的最基本保证。鉴于此，对网上信访实名制的控制更多地是为保证网上信访实名制正面功能的发挥，从根本上来讲是为网上信访这一民意自由表达权的实现而服务的。

五、结语

自由是人与生俱来不可剥夺、不可否定的权利，它的价值是永恒的。然而“自由的边界是在一个不断应对人与人之间冲突的过程中动态形成的，是一个不断调整的历史过程，并非一成不变的，而何种权利、何种自由具有正当性均需放在具体的社会历史背景下一一予以考量。”［20］运用网络为载体实现的自由权利不仅承担着权利主体的权利诉求，也应该符合国家与社会的规范。当这种自由表达权对社会规范形成威胁之时，就有必要考虑对其进行适当的控制。不可否认，网上信访实行实名制本身是调查信访事项、回复与反馈信访结果的必然举措。然而，若从民意的自由表达这一角度分析，则为我们透视网上信访这一民意与利益表达新渠道提供了一个全新的视角。也就是说，网上信访不是一个新鲜事物，然而却体现了公民利益申诉与自由表达权的与时俱进，而这种自由权的绝对性行使会造成一定的危害，因此必须加以控制，这也是网上信访实名制成立的重要理由。当然，控制本身也应该有一定的限度。这也意味着网上信访实名制是在表达自由与控制之间所做的一种衡量。鉴于此，我们以实名制对网上信访进行控制的同时，应该最低限度地限制利益、言论与表达自由，最大限度地减少和抑制实名制所带来的消极影响。当然，不可否认，随着网络技术的发展，任何网络活动即便是匿名制也非常容易被追踪，网上信访也是如此。这就意味着，网上信访即便分领域和形式实行实名制，没有相关的规定和程序，不能随意调动和追踪信访人员的个人信息。

此外，我们也应该清醒地认识到，作为网络时代信访形式重要补充的网上信访，为民意的表达提供了重要渠道，然而网络的运用并不能消除信访制度本身所陷入的人治、消释司法权等困境。我们也没有放弃过对信访制度的逐步改革与完善，网上信访的开通就是重要的一个环节。与此同时，始于2005年与政绩挂钩、与党政领导的职位升迁挂钩进而导致各种截访的信访排名制度即将被取消，“取而代之的将是中央与地方、上级与下级之间的‘点对点’通报制度，并通过信访约谈制度对地方工作进行监督”。［21］这将会大大减轻信访工作人员的压力，督促地方政府集中力量解决实际问题，落实信访责任，也大大减少截访、“黑监狱”、“黑保安”等现象，可以说是信访制度的重大进步。不积跬步，无以至千里。正是这些具体问题的改革，才会推进信访制度整体的与时俱进。当然，我们的时代是法治与民主的时代，面对日益繁杂的社会矛盾和纠纷，我们“应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段”，［22］要将信访制度置于其合适的地位加以规范和引导，不能因为法治的不健全而赋予信访制度太多的功能与期许，否则就会陷入“法治不健全——信访制度作补充——信访的权力扩张——消释司法——法治进一步受到侵害”的恶性循环，这无异于饮鸩止渴的愚妄行为。毋庸置疑，信访制度的改革还有很长的路要走。

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