曾福生

（湖南农业大学，湖南 长沙410128）

一、引言

未来30年，是我国农村人口、农村土地利用格局、农业生产方式、农村经济发展方式的战略转型期，也是因势利导、实施有计划地改造传统农业、建设和发展现代农业的机遇期。但随着经济发展，人地矛盾日益凸显，粮食需求呈刚性增长，粮食供给任务艰巨，国家通过编制土地利用总体规划、划定基本农田保护区、实施耕地总量动态平衡和执行土地用途管制等措施保护耕地，并通过政策拉动、资金投入进行高标准农田改造，这是在城市化、工业化快速发展的过程中，防止耕地数量减少、耕地质量下降的有效举措，也是建设现代高效农业的基础保障，还是推进新农村建设、增加农民收入、稳定农业生产、确保国家粮食安全的重要手段。因此，在实现耕地保护理念转变的前提下，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高标准农田，是形势发展的必然要求。根据2009年国土资源部开展的全国农用地等级调查结果，我国有1.2 亿hm2耕地，其中高产稳产田约0.4 亿hm2，仅占耕地总量的1/3，其余为中低产田。由此看来，我国现有耕地中，中低等级耕地约占2/3，相当数量的耕地利用不充分、布局零乱、基础设施条件差，高标准农田建设工作潜力巨大。

近年来，高标准农田建设日益受到国家的高度重视。自2008年《政府工作报告》首次提出要“建设一批高标准基本农田”后，2009年至2012年的中央1 号文件相继提出要“加快高标准基本农田建设”、“大力建设高标准基本农田”、“促进旱涝保收高标准农田建设”和“加强高标准农田建设”。2011年颁布的全国“十二五”规划也明确提出要大规模建设旱涝保收高标准基本农田，力争“十二五”期间建成4 亿亩旱涝保收的高标准基本农田。2013年，相关部门又提出按照全国土地整治规划，到2015年建成4 亿亩高标准基本农田，2020年力争建成8 亿亩高标准基本农田，为国家粮食安全奠定坚实基础。这些充分体现了党中央、国务院对高标准农田建设的高度重视。但是，针对区域发展的差异性，高标准农田建设应遵循怎样的模式，进一步说，即在高标准农田建设的现实条件约束下，如何使高标准农田建设和未来土地的利用方向统一，是研究中需要高度关注的问题。认识和了解这个问题，不仅可以清楚的发现我国高标准农田建设的不足和成效，也可以为国家粮食安全政策制定提供参考。在目前高标准农田的研究中还缺少有关高标准农田建设模式选择的参考框架，因此，基于我国农村、农业发展的概况，本文试图建立一个高标准农田建设模式的分析框架，并通过该框架分析具体区域的高标准农田建设模式。

二、理论探讨：高标准农田建设的外部性与作用机理

（一）经济学分析：高标准农田建设的外部性

农业外部性决定了高标准农田建设的外部性，根据布坎南和斯塔布尔宾的理论，外部性可以表述为：U=U（X1，X2，X3，……Xn，Y）

其中，U 为某一行为主体的行为效应，它依赖于一系列的活动（X1，X2，X3，……Xn），这些活动是行为主体可以控制的，但是Y 是由另一行为主体所控制的行为。因此，简言之，外部性，包括外部收益和外部成本，就是不在行为主体的控制函数之内的，但对行为结果产生影响的一切影响因素。

建设高标准农田，不仅稳定了农业生产的基础，也实现了水利、气候、环境等自然条件的良性循环，因此，高标准农田建设除了具有基本的生产功能外，还具有生态服务、社会保障、代际公平等社会功能与生态价值。农田带来了一系列的社会效益与生态效益，这是没有反映在市场价值中的，对于农民而言，农地保护所带来的社会效益和生态效益无法得到货币形式的补偿，农民的耕地保护积极性也就较差。同时，由于其他劳动力收入高于农业，在逐利性的驱动下，农民会放弃耕种土地或减少对土地的投入和养护，因而，容易促使土地质量下降。此时，就像农民耕种农田的社会、生态效益不会得到市场的补偿一样，农民对耕地的消极保护行为对农业生态系统产生的破坏也不会被要求直接承担成本。所以，农田具有一定的公共物品属性，属于准公共物品，耕地保护具有正的外部性，而高标准农田建设就将这种外部性合理的内在化了，如图1、图2所示。

图1 农田保护的外部性与市场均衡

图2 高标准农田建设的外部性与市场均衡

图1 反映了高标准农田建设具有正的外部性，边际社会效益MSR 大于农民个体的边际效益MR，因此，在市场调节下农民愿意保护农田的数量q1小于社会有效率的农田保护量q*，q*-q1的农田量得不到有效的保护，这些得不到有效保护的农田容易被抛荒或者非农化。在图2 中，（1）农地非农化的边际社会成本大于私人成本，在市场的作用下，有q1-q*数量的农田可能被转为建设用地；（2）在工业化、城镇化发展的背景中，农地抛荒的机会成本远大于农地种植收入，有q2-q1数量的农田可能被抛荒。因此，从长远来看，若不采取任何措施对农田进行保护，将不利于粮食安全及整个经济的运行。而高标准农田建设，一是可以进一步严格农地保护制度，二是通过加大对农田基础设施的建设，提高农田的经济收益水平，三是可以通过高标准农田建设的资金筹资渠道、建设补贴等，使由全体社会成员共同享有的社会价值与生态价值通过转移途径划拨给农田经营者，作为农田建设与保护的一种有效激励。因此，高标准农田建设是化解农田与农业外部性的有效方法。

（二）理论探讨：高标准农田建设的作用机理

从经济学的角度来研究高标准农田建设的作用机理，实际上是从经济学角度分析高标准农田建设对耕地保护的可行性，对粮食安全的有效性，以及对城乡统筹发展的关键性。基本原理在于通过高标准农田建设模式的设计，使农村微观经济主体成为耕地保护的直接受益者，从而使他们的决策行为与国家宏观调控的目标一致。也就是上文分析的高标准农田建设既能使土地产出增加，农民增收，又能有利于农业与耕地外部性的内在化，促使全体受益者均能爱护耕地，增加耕地保护性投入，进而改进农田利用方式，提高耕地利用效率，促进耕地的可持续发展。

耕地是具有一定外部性的，同时，耕地质量也是有优劣之分的。因此，建设高标准农田时，假定：（1）农田数量由高标准农田与一般农田组成，分别用K1和K2表示，则K1+K2≤K；（2）农田收益包括经济收益和社会、生态收益，用SR 表示，则高标准农田和一般农田的收益分别用NR1和NR2表示，则SR=NR1+NR2，边际收益分别为MR1和MR2；（3）农田利用与保护的收益是农田利用水平的函数，则NR1=g（K1），NR2=g（K2），并且遵循边际收益递减规律；（4）一般农田和高标准农田之间可以转换。

当农田收益达到最大值时，MR1=MR2，如图3 中所示，高标准农田与一般农田的边际收益曲线分别为MRP1和MRP2；私人和社会的土地利用与保护的均衡点分别为Ep和Es，对应的利用量分别为Kp和Ks，这反映了农田利用与保护的私人最优决策Ep和社会最优决策Es不一致，也就是农村微观经济主体的农田利用目标与政府的农田利用目标之间存在偏差，以及农田外部性的存在。在这种情况下，把一般性的农田建设为高标准的农田就能够解决农田利用与保护的外部性问题，引导并激励农民出于对自身利益的追求而主动的保护农田，增加农田投入，提高农田质量，最终实现个人与政府在农田利用与保护上的目标一致性，使社会成本与私人成本、社会收益与私人收益相一致。如图4所示，通过建设高标准农田，个人与政府均考虑了经济效益、社会效益与生态效益，个人即农民的农田利用与保护的外部效益内在化了，农民的私人收益增加，表现为MRp1移动到与MRs1重合，MRp1=MRs1，这有利于农民积极的保证耕地质量；同样的，一般性耕地的外部成本特别是使用者成本和选择价值减少，导致一般性耕地的社会收益增加，MRs2移动到与MRp2重合，即MRp2=MRp2。此时，MRs1与MRp2的交点E0就是农田资源利用的最优点，综合体现了农田的经济效益、社会效益与生态效益。

图3 高标准农田的农户与社会决策差异图

图4 高标准农田的农户与社会决策耦合图

三、高标准农田建设模式选择：分析框架

（一）高标准农田建设的内涵与特征功能

高标准农田建设不仅是对水、路、渠、林的改造和配套，更是实施土地平整、土壤结构改良的一项田面工程，是一个系统完整地提升耕地持续生产能力的综合性措施，集结了现代管理理念、良好配套基础设施、高级农业技术和先进管理理念。它的具体要求为：集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强。特征功能有：基本农田生产功能、农民就业和生存保障功能、社会安全保障功能、城镇化与工业化的警戒线功能、农田景观功能。主要作用在于：为农业生产提供平台；是农村土地整治的重要内容，是优化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地质量等级和生产能力的有效途径；是建设现代高效农业的基础保障；是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。因此，高标准农田建设能够保护生态环境、保障粮食安全和维护社会稳定，是关系国民经济发展、社会稳定以及国家自理的重大问题。

（二）高标准农田建设的相关主体及构成

高标准农田建设模式的选择，除了要宏观的考虑地区发展的情况外，还涉及到三方面的内容：相关主体的义务与责任、资金来源以及建设目标（表1）。高标准农田建设的相关主体可以细分为建设主体、运营主体、管理主体以及监督主体。（1）建设主体有两类，一类是专业的建设单位，作为经济组织，他们是在高标准农田的建设标准约束下追求高经济效益的；另一类是农户及经营主体兼任建设主体，旨在提高耕地利用效率、提高农田生产潜力、完善农田基础设施，因而更吻合高标准农田保障粮食安全的目标。（2）运营主体是农户及各种新型的农业经营主体，数量众多，类型丰富，是高标准农田的实质利用者，也是相关政策的实际执行者。他们在高标准农田建设中的职能是利用与经营农田，获得一定的收益，他们的参与目的是追求经济绩效，增加收入，是以利己为原则的。（3）管理主体可以分为宏观管理主体、微观管理主体以及中观管理主体，分别为中央政府、农村基层组织和各级地方政府。处于上层的宏观、中观管理主体，其调控与管理的目标具有宏观性，主要是追求效益的协调，即要考虑农民的增收问题，也要保障国家和地方的粮食安全与生态安全；微观管理主体农村基层组织的主要职能也是协调与管理，但是作为体系中的基层组织，其目标较为具体，主要是政策传播，维持合理利用方式与防止农田破坏。（4）监督主体，这类主体没有具体的指向，涉及范围广泛，不仅仅包括建设主体、执行主体与管理主体，还包括社会上的各类组织、媒体等等，他们的任务主要是监督，既包括个人利益的维护，也包括国家利益、社会利益。

高标准农田建设关系国家粮食安全和生态安全，因此，国家及省级政府应承担主要的资金支持，由国家预算安排，并列入基本建设计划。以国家和省级新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让部分等土地整治专项资金为主，与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合，争取各类农业和水利建设资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜。同时，为扩大资金来源，提高筹资效率，高标准农田建设资金应在国家和省级转移支付的基础上，广开门路，积极引导和聚合相关涉农资金投入，如将高标准农田建设作为一种社会性税种的附加税，并按一定的比例由财税部门统一征收，建立专项基金；此外，还可以通过项目运作的方式，向金融机构融资；以及积极吸纳企业、个人、非营利性机构的资金支持。

实现高标准基本农田建设的基本目标，一是要进一步贯彻《中华人民共和国土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，增强全社会保护耕地的意识；二是通过高标准农田的建设和保护，协调农业用地与建设用地的矛盾，处理好“吃饭与建设”的关系，进一步控制对耕地的占用，切实保护耕地，促进耕地总量动态平衡的实现；三是要促进对基本农田投入的增加，通过大力实施土地整理，有效改善农业生产条件，促进农业生产发展，稳定农民承包土地的思想，调动了农民的生产积极性。具体而言，是要通过优化土地利用结构与布局，实现节约集约利用；通过增加高标准基本农田面积，提升耕地质量；通过完善田间基本设施，改善农业生产条件；通过促进集中连片，发挥规模效益；通过加强生态环境建设，发挥农业的生产、生态、景观等综合功能。

表1 高标准农田建设的相关主体与构成

（三）高标准农田建设的模式选择

针对地区不同的自然资源禀赋、社会经济条件以及高标准农田的建设目标，高标准农田建设模式的选择大致可以分为以下几类：

第一类：集约节约型。促进土地的集约与节约利用是高标准农田建设的核心。土地是城镇化发展与粮食安全的基础，而对于经济较为发达的地区，人地矛盾尤为突出，因此，这类地区未来土地利用的方向应是发展集约节约农业。高标准农田建设就是要促进农业生产的规模化、机械化。通过高标准农田建设，对土地进行成片管理，这不仅有利于发达地区的耕地保护，提高人们的耕地保护意愿，也是改善城市的生态环境，提升城市的品质的契机。

第二类：产业发展型。提高农业的产业化水平是高标准农田建设的目标。高标准农田建设对耕地进行统一的建设、规划与运营，有利于规模化、集约化的经营与管理，因此，对于经济较为发达的地区，围绕效益农业的要求，在做强传统产业的基础上，通过高标准农田建设项目与农业产业化发展规划，能够打造一批现代农业产业的示范基地。

第三类：资源开发型。资源开发是高标准农田建设的关键。一些边远地区土地后备资源丰富，但往往存在干旱缺水、低温、水土流失等多种限制因素，耕地的肥力质量与利用水平低。因此，若加强对耕地的开发与建设，控制水土流失，治理洪涝旱灾等，就可以将劣等的农田转换为高标准优质农田，有利于加强生态建设，提高生态保障能力。因此，对于这类地区，适宜加大投资改善基础设施状况，农田整理应放在坡改梯、堤岸防护、坡面防护、沟道治理等水土保持、水利建设项目上，加强小流域综合治理，增强农田抵抗自然风险的能力，充分发挥潜在耕地能力。

第四类：特色运作型。地区发展是高标准农田建设的根本。囿于地理区位的限制，一味的追求对高标准农田建设的高投入并不一定带来高产出，相反，一味提高建设的标准可能影响农田的可持续利用。在资源和生态约束严重的地区，应当注意保持生态的协调，保护当地自然特色，实现农田建设与资源、生态利用的和谐发展。因此，这类地区的高标准农田建设应结合当地特色，实现资源的精细利用与生态环境的有机协调。

第五类：科技引领型。科学技术水平是促进高标准农田建设的保证。技术运用方向是以提高农业科学技术的运用、改善农业基础设施为目标，更新农业的产前、产中和产后技术，及时解决生产中遇到的问题。针对区域内农业生产方式落后、农业机械化水平低的特点，高标准农田建设应该重点引进先进生产技术，引导农民改进种植方法，如运用无公害生产技术和生物有机肥、推广使用高效低毒农业等，并采用综合措施，通过土地平整、治理等，提高农业机械率，以达到提高土地产出率、劳动生产率的目的，发展高效型农业。

第六类：设施便利型。改善农业生产条件是高标准农田建设的要求，而有些地区农业基础设施条件差，完善农田基础设施就是提高粮食生产能力的快速有效手段。因此，未来这一类地区的高标准农田建设就必须以切实改善农村和农民的生产生活条件为目标，加快农业基础设施建设、农村公共服务设施建设。依托高标准农田建设项目，加快中低产田改造，完善农田水利设施，改善耕作条件，培育土壤肥力，合理安排种植制度，防止重用轻养，改善农业生产条件和生态环境，进而提升耕地综合生产能力，提高土地产出率，促进农业增产、农民增收、农村发展。

四、高标准农田建设模式的理论应用：以湖南省为例

（一）湖南省高标准农田建设的概况

到2011年，湖南省共安排土地整理项目近2000个，通过土地整理复垦开发新增耕地162.6 万亩，投入资金160 余亿元，建设高标准农田500 余万亩，极大地改善了农业生产设施和耕作条件，大幅提高粮食产能，湖南粮食产量已实现“八连增”，且连续两年突破600 亿斤，其中稻谷产量稳居全国第一，创造了以占全国3.2%的耕地产出占全国6%的粮食奇迹，表2 反映了湖南省内各地区农田建设的基本情况以及耕地保有量目标。但由于湖南省一些地方财力有限，长期以来对农田建设投入不足，大量灌排沟渠、田间道路等农业生产设施得不到有效改善，湖南省4885万亩基本农田中，仍有85%以上达不到旱涝保收的条件。“十二五“期间，国家下达给湖南省的高标准基本农田建设任务是1495 万亩，2012年的任务是419万亩。2012年，湖南省全面推进农村土地综合整治和高标准基本农田建设，共投入土地整治资金45 亿元，以环洞庭湖基本农田建设重大工程为主战场，建设高标准基本农田430 万亩，改善了2000 多个村的农业生产条件，带动土地流转50 多万亩、农业产业结构调整近100 万亩。

表2 湖南省各地区高标准农田现状与目标 单位：万公顷

综合来讲，目前，湖南省高标准农田建设仍然存在以下几个方面的问题，一是高标准农田建设没有结合当地的实际情况，没有充分发挥当地特色，具有一定的盲目性；二是建设主体方面，存在主体混乱，权责不清的问题；三是建设目标方面，各类主体目标存在分歧与偏差；四是资金方面投入不足，整合和统筹能力差；五是高标准农田建设注重经济效益，忽视社会效益与生态效益；六是项目的监督检查方面，仍然存在监督检查不到位，重建设前的规划，轻建设后的检查与维护。

（二）湖南省高标准农田建设的模式

高标准农田建设模式是基于自然与经济社会条件的基础上，落实高标准农田建设的主要任务，实现高标准农田建设的具体目标的方法。按照2012年7月1日国土资源部颁布执行的《高标准基本农田建设标准》条例，基于湖南省农业区划委员会确定的五个农业区划以及熊鹰等（2003）的研究，将湖南省划分为六大类型区：洞庭湖平原地区、长衡丘陵盆地区、南岭山地丘陵地区、雪峰山地区、武陵山地区以及祁邵丘陵盆地地区，六个研究区自然、社会以及经济发展的基本情况如表3所示。

结合六个研究区高标准农田建设的自然条件、农业发展实况以及社会经济条件，确立了湖南省不同类型区的高标准农田建设模式，以及各自的建设方向与目标，具体见表4，即（1）以湘北、湘东为高标准农田建设的核心区，分为核心主产区和核心支撑区，建设模式以集约规模化和农业产业化为导向；（2）以湘西地区为高标准农田建设的外围区，分为压力区和自给区，建设模式以生产技术提高和生产条件便利为导向；（3）以湘南、湘中为高标准农田建设的其他地区，分为后备区和辐射区，建设模式以后备资源开发和特色农业运作为导向。最终将湖南省建设为农、林、牧、副、渔、经、作全面发展的农业区，农、工、商有机结合的综合地区。

表3 湖南省六大区域自然、农业发展以及社会经济概况

表4 湖南省高标准农田建设模式

五、基本结论与启示

高标准农田建设受各方面条件约束，具有较为一致的建设标准与目标，但是具体建设模式选择应有一个统一而科学的参照标准，根据这个标准来研究适合区域的高标准农田建设模式，真正实现高标准农田对于粮食安全、生态环境以及社会稳定的效用。因此，高标准农田建设模式的研究在现实的“三农”问题、粮食安全问题中都是具有重要应用价值的。高标准农田建设模式选择的分析框架基于地区资源禀赋、社会经济发展等的条件约束，综合考虑了相关建设主体的义务与责任、建设目标以及资金来源三个方面，并结合高标准农田建设的外部性特征及其作用机理，说明了高标准农田建设模式选择的一般规律，即高标准农田建设模式是地区资源禀赋、社会经济条件、建设主体权责、建设目标以及资金渠道等不同组合的结果。

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