吴本健，马九杰，丁 冬

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京100872）

一、引 言

自1986年我国开始实施扶贫贴息贷款项目以来，国务院扶贫办会同其他部门对扶贫贴息贷款管理体系进行了多次改革。①2001年6月11日，中国人民银行、财政部、国务院扶贫办、中国农业银行联合颁布实施《扶贫贴息贷款管理实施办法》；2006年7月，国务院扶贫办、财政部和中国农业银行联合下发了《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》。2007年，我国基本形成了以中国农业银行为发放主体、按“到户贷款”和产业化扶贫龙头企业与基础设施等项目贷款（以下简称“项目贷款”）两部分进行操作的扶贫贴息贷款体系，扶贫贴息贷款在总的扶贫资金中已占到55.9%。但与其他发展中国家相似，我国的扶贫贴息贷款面临“难以到达目标穷人”和“还款率低”两大突出问题。于是，2008年国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、银监会又颁发了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》，进一步将扶贫贷款管理权限和贴息资金全部下放到省，其中“到户贷款”的管理权限和贴息资金全部下放到县，扶贫贷款的发放由任何愿意参与扶贫工作的银行业金融机构承担，“到户贷款”按年息5%、“项目贷款”按年息3%给予贴息。然而，基层扶贫部门仍反映了改革后的扶贫贴息贷款机制在现实运行中的不少问题。例如，新疆柯坪县扶贫办（2011）的调查显示，由于金融机构的商业化运行，建档立卡在册穷人的获贷率低；同时，贴息对象过于狭窄，难以覆盖一些刚刚脱贫但仍需要给予贴息的农户。……