贾若祥　曹忠祥

地区间横向生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的经济外部性内部化，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间利益关系的制度安排。需要说明的是，不具有行政隶属关系的区域，既可能是省与省、市与市、县与县等同行政层级的行政区之间，也可能是省与市（地级市）、省与县、市与县等不同行政层级的行政区之间。

一、地区间横向生态补偿的指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，围绕流域，按照生态服务有价的理念，坚持“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，加快完善“五位一体”的自然资源资产产权制度，明确补偿主体和对象，参考生态保护成本、发展机会成本、生态服务价值“三要素法”通过市场谈判的方法合理确定横向生态补偿标准，积极探索资金补偿、技术培训、对口协作、产业转移、共建园区等多元化的补偿方式，通过公共政策和市场化手段，将生态保护的经济外部性内部化，合理调整不具有行政隶属关系但生态利益关系十分密切的生态保护区和生态受益区之间的利益关系，为构建生态文明制度体系提供有力支撑。

二、地区间横向生态补偿的基本原则

（一）坚持“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则

横向生态补偿是生态受益地区对生态保护地区因保护生态所进行的投入以及损失的发展机会等方面的补偿，其实质是生态产品在不同地区间的平等市场交换。因此，必须坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的基本原则，形成对生态供给者的长效激励机制和对生态受益者的约束机制，改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”心理，帮助其树立“谁受益，谁就必须付费”的生态消费观念。

（二）坚持补偿方和受偿方之间区际公平原则

具有生态利益关系的上下游之间是有机联系、不可分割的有机整体，是一个由不同地区组成的大区域系统。实施横向生态补偿的一个重要落脚点是要促进区域的协调发展，相关机制和制度的建立在保障生态产品供给区利益的同时，也要保护生态受益区的生态安全和可持续发展。因此，在对待生态补偿问题上，要有系统的观念和整体的观点，补偿制度与机制的建立要体现出对待不同地区、特别是上下游地区间的公平与公正。在补偿的方向上，不仅下游地区对上游地区为保护生态所付出的代价与贡献要进行补偿，而且上游地区因不合理开发所导致的生态环境污染后果要对下游地区进行赔偿。在补偿的标准上，要体现等价交换的市场经济基本准则，补偿额度要与区域因保护生态或遭受生态恶化影响所造成的损失至少相等或具有更大价值。

（三）坚持补偿方和受偿方之间责权利对等原则

横向生态补偿的利益相关方不仅仅局限于政府，而且还包括生态受益和受损的个人、企业和单位，只有做到责权利的对等，才能有效调动各方面的积极性，也才能真正保证生态补偿保护生态和协调地区经济发展双重目标的实现。按照责权利对等的要求，生态产品的受益方在享受生态产品和服务的同时，要树立生态环境保护的全局意识和责任感，把对生态产品和服务提供方的补偿当作一种应尽的义务，成为自觉和自愿的行动；与此同时，生态产品的提供方也要切实履行好生态环境保护的责任，在接受补偿的同时，要保证所受补偿优先和主要用于生态保护和建设，在此基础上，适度兼顾对相关受损企业的补偿和对当地居民民生的改善。

（四）坚持政府调控和市场机制相结合的原则

生态问题的根源在于“公地的悲剧”，是市场失灵的表现。生态补偿的实质就是运用经济手段，约束经济活动中的资源环境开发利用行为，激励人们对生态系统进行维护和保护，解决由于市场失灵造成的生态效益外部性问题。在现行的区域发展制度框架下，政府必须在生态补偿中发挥主导作用，通过相关政策法规的制定，分别对生态环境损害者、受益者和保护者予以界定，设立具体的收费和生态补偿标准，加强对生态补偿政策的监督管理等，保障生态补偿依法有序进行。在发挥政府作用的基础上，还需要发挥市场的力量，通过市场机制调动各生态利益相关方积极性，使生态环境产品的使用各方提高内部运行机制的绿色效率，从而确保生态环境的服务功能得到保护和提升，实现人与自然的和谐发展。因此，横向生态补偿机制的建立，需要政府组织、非政府组织、利益相关群体、公众等的广泛积极参与，从而实现政府调控和市场化、社会化的有机结合。

（五）坚持因地制宜、先行试点、循序渐进的原则

由于横向利益协调牵涉到上游地区与下游地区、开发方与保护方、受益者与受损者等各种错综复杂的关系，而且生态受益范围及外溢效应又很难精准确定和计量，因此，构建横向生态补偿机制要因地制宜，针对不同地区的具体情况，合理确定针对不同地区的灵活多样的补偿方式和标准，在时间和空间上也必须按轻重缓急有序地进行。根据横向生态补偿涉及面广的特点，政策的制定和实施应该按照先易后难、先行试点、分步推进的基本思路，先选择多种类型、不同特色的区域，进行单要素补偿和区域内部补偿，在此基础上逐步推广到多要素补偿和全国补偿。

三、地区间横向生态补偿的总体思路

（一）以流域生态补偿为主要领域，加快完善横向生态补偿制度框架

生态产品所涉及的要素很多，而在诸多的要素中，水（河流）是上下游地区间生态关系最为密切、相互间影响最为显著、区域覆盖面最广的因素，以河流为纽带的流域也是系统结构相对比较独立完整、区域间生态关系相对比较明确的地域类型，因而是当前国内外开展横向生态补偿的主要载体。我国国土面积广阔，河流众多，高差悬殊的地势和丰富的地貌类型使得因河流流动性而产生的流域上下游关系普遍存在，同一流域内上下游地区在流域水资源利用和水环境保护中的地位与生态环境外溢效应的非对称性以及区域经济发展的严重不平衡特征，决定了统筹协调流域生态关系对于优化生态环境系统、保障水资源安全和促进区域协调发展具有突出重要的意义，流域生态补偿也成为我国当前横向生态补偿实践的主要领域。按照党的“十八大”做出的“开展流域、跨流域横向生态补偿”的要求，未来要继续保持以水资源和水环境保护为重点的流域生态补偿在横向生态补偿中的主体地位，在对现有流域生态补偿试点进行全面总结评估的基础上，进一步扩大跨省市流域生态补偿的覆盖面和规模，开展南水北调工程跨流域生态补偿试点，加大原有政策整合和新政策支持力度，率先实施体制机制和技术创新，通过流域的先行先试带动地区间横向生态补偿制度体系的建立与完善，并逐步向其他生态领域拓展。

（二）以完善自然资产产权制度为前提，实现生态资源的资产化化管理

我国自然资源资产产权制度尚不健全，资源环境产权不清、权利义务失衡、产权交易困难等，不仅是资源环境外部性产生的重要原因，而且是解决当前地区间横向生态补偿法理基础、政策导向、动力机制、竞争机制、绩效考核等方面问题的重大障碍。在国家推动自然资产管理和监管体制改革的大背景下，适应地区间横向生态补偿制度建设的要求，未来要将资源和环境产权制度的改革作为自然资产产权改革的“重头戏”，加快完善以“五权一体”为主要内容的自然资源资产产权制度，为推进建立地区间横向生态补偿制度提供保障。优先推动自然资产的所有权制度建设，通过统一确权、登记、颁证，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间的归属做出明确界定，为建立地区间横向生态补偿制度奠定法理学基础。规范自然资源资产使用权，建立生产、生活、生态空间规划体系，加强自然资源资产的用途管制，保持具有生态效益的自然资源资产使用权的长期稳定。保障自然资源资产收益权，提高自然资源资产使用权收益所占比重，切实保障自然资源资产使用人的收益权，提高自然资源资产使用人保护自然资源资产的动力和积极性。激活自然资源资产转让权，探索在加强自然资源资产用途管制的前提下，在生态保护领域引进竞争机制，探索建立并不断完善自然资源资产使用权交易市场，不断拓宽自然资源资产使用权取得途径，扩大自然资源资产使用权交易范围。落实自然资源资产监管权，明确监管主体、监管对象和监管内容，并建立严格的奖惩机制，可为建立横向生态补偿制度提供绩效考核保障。

（三）以生态保护投入、机会成本、生态服务价值为依据，合理确定生态补偿的标准

补偿标准始终是生态补偿机制中的重要内容，也是我国区域生态补偿实践中的难点之一。生态补偿成本是确定生态补偿标准的基础，既保护生态产品和服务的提供方（如河流上游地区）为保护和改善生态的直接投入，也包括因维护和改善生态环境而损失的发展机会及其所引致的经济和社会发展代价。对生态成本的量化评估——货币价值估算是其中最为核心的环节。按照生态经济学的理论，生态效益价值的量化评估，就是意图将生态系统融合到社会经济系统之中，将生态系统的产品及其服务功能转化为社会经济系统中的货币单位，使生态服务也具有市场价格，从而直观地反映生态系统的价值，为生态补偿提供标准的制定提供依据。然而，从当前横向生态补偿实践的具体情况来看，在生态补偿项目评估中，全面、准确地计算损失者的直接成本、机会成本和发展成本比生态服务价值评估远为重要。从这个意义上来讲，横向生态补偿标准的设定依据，要以保证受偿方生态环境保护的稳定投入为首要前提，并把对其发展机会成本的补偿作为重要关注点，同时兼顾生态服务价值因素。着眼于横向生态补偿规范化、标准化的长远发展要求，未来要建立科学的评价体系的前提下，完善分类和测算方法，加快建立横向生态补偿标准体系。为了全面反映生态补偿各利益相关方的诉求，既要发挥政府在补偿标准设计中的主导地位，同时又要尽可能吸纳社会团体、企业和居民公同参与，以保护那些实实在在提供生态服务或遭受外部性损失的基层民众的利益。

（四）以市场化为导向，通过政府引导采取灵活多样的生态补偿方式

生态补偿的本质是一种制度安排，基于生态系统服务价值，在生态保护成本与发展机会成本能够被承受的前提下，运用政府和市场两种手段调节相关者利益关系，实现可持续利用生态系统的目的。从理论上来说，相对于公共财政资金的有限性而言，社会资金在生态补偿机制中有其潜在的无限性优势。国际经验也表明，公共支付并非政府财政支付的唯一实现形式，政府可以通过制定一些鼓励政策，如税收减免、生产项目资金支持、债券融资等措施吸纳社会团体和公众的资金投入到生态补偿支付体系之中，作为政府公共支付体系的有力补充。从我国已经实施的带有生态补偿性质的生态建设和保护项目来看，公共财政支付发挥着主导作用。尽管说这种以政府为主导的横向财政转移支付制度无论从实施的过程还是从实际的效果来说都存在着明显的弊端，但是在当前的体制机制和政策环境下确不失为一种现实的选择，也发挥了一定的积极作用。然而，从长远发展来看，以市场化为导向，采取灵活多样的生态补偿方式，建立多主体、多形式的公共支付体系应该成为横向生态补偿制度建设主要方向。今后，要在进一步发挥政府的引导作用，继续加强和完善横向财政转移支付制度，加快实施产业补偿、异地开发式补偿、绿色技术及教育援助等其他补偿制度的基础上，逐步将横向生态补偿的重点转移到推进资源环境有偿使用的市场化机制和水资源、排污权交易市场建立的轨道上来，并最终依托市场的作用，有效缓解“政府失灵”的困境。

（五）以健全生态监管评估体系为支撑，构建动态调整的补偿机制

在现行管理体制下，横向生态补偿在很大程度上是国家大的发展形势要求下地方政府相互博弈的非自愿选择。同时，生态利益相关者的多元化、相互间利益关系的复杂多变导致横向生态补偿标准会处在不断变化之中，现有认识水平的局限、体制机制的约束和科学技术手段不相适应也决定了科学完善的横向生态补偿制度的建立不可能一蹴而就。因此，横向生态补偿是一个动态过程，需要根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征与时俱进、进行相应的动态调整，以生态监管评估体系为支撑的动态调整机制就显得尤为重要。一方面，要抓紧建立生态补偿效益的评估机制，制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立生态补偿统计信息发布制度，特别是要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展考核体系，使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向；另一方面，要根据生态环境状况和区际经济社会发展水平差距的变化以及生态补偿过程中发展的新情况、新问题，对横向生态补偿制度预先做出动态调整的机制安排，从而保障生态补偿的持续有效性。

四、地区间横向生态补偿的主要目标

（一）近期目标（到2020年）

到2020年，以流域为主体的地区间横向生态补偿制度框架体系基本建立，横向生态补偿作为纵向生态补偿的有益补充，补偿规模和空间覆盖面不断扩大，在区域性生态环境保护和区域协调发展中的效应开始显现；阻碍横向生态补偿的体制机制障碍基本消除，符合生态文明建设要求的自然资产产权制度基本建立并不断完善，地区间横向生态补偿的法律基础有所加强；生态评估的技术手段相对比较成熟，科学合理并具有可操作性的横向生态补偿标准和监管体系形成；灵活多样的地区间横向生态补偿的方式趋于成熟并得到广泛实施，市场机制和手段的作用得到加强。

（二）远期目标（到2030年）

到2030年，规范化、标准化、法制化的地区间横向生态补偿制度体系全面建立，横向生态补偿作为区域性生态环境保护和区际利益协调的重要手段在生态文明建设、区域协调发展和社会公平正义中发挥显著作用；主要流域的区际生态关系趋于协调，重点生态功能区生态环境恶化的趋势得到缓解；市场机制在横向生态补偿中的主导作用确立，以多主体、多形式的公共支付体系为支撑的多元化横向生态补偿格局形成；动态化生态评估、监管机制进一步加强，政策、法规体系趋于完善，横向生态补偿的长效机制基本建立。■

（作者单位：国家发展改革委国地所）