李 涛

(西南大学教育学部，重庆400715)

中华民国时期，国立大学经历了纷繁复杂的发展过程，其质和量不断变迁，是各种因素综合作用的结果。国立大学的贡献与局限性并存，为当代大学(尤其是教育部直属重点大学)改革提供了有益的借鉴。国立大学，广义上是与私立大学相对的定义，指由国家设立管理的大学，应包括中央及地方设立和管理的大学;狭义上是与省立大学、市立大学和私立大学相对的定义，指中央政府各部门设立和管理的大学，其经费由中央支付，其校长由中央任命，不受地方政府、组织和私人的干预和管辖。本文中的国立大学主要是从狭义上来讲的，不包括省立大学、市立大学和私立大学，更不包含独立学院、专门学校和专科学校。民国时期国立大学数量逐渐增多，分布渐趋合理，机构逐渐复杂，制度逐步完善。与省市立大学、私立大学和教会大学相比，国立大学发挥了特殊而重要的作用，其变迁历程值得探讨。

一 国立大学的数量

从数量上看，由表1和表2可知，国立大学的发展呈现出明显的阶段性。(1)1912年-1921年，缓慢增长阶段。民国元年仅有北京大学一所国立大学，到1921年也仅有北京大学、东南大学、北洋大学、山西大学、交通大学、上海商科大学等6所国立大学。虽然数量是民国元年的六倍，但是总体数量仍然太少。不论质量，仅从数量上与欧美日等强国相比，差距甚大。(2)1922-1926年，迅猛扩张阶段。此时期是国立大学增长最快的阶段，到1925年，我国已拥有了北京大学等21所国立大学。此时期国立大学数量迅速扩大，增长四倍多。(3)1927-1936年，稳定阶段。抗战前十年，国立大学没有较大变化，基本稳定在13所，即中央大学、北平大学、北京大学、清华大学、北平师范大学、武汉大学、中山大学、山东大学、同济大学、暨南大学、浙江大学、交通大学、四川大学。(4)1937-1949年，稳步增长阶段。抗日战争和解放战争时期，国立大学再次呈现出增长的态势，从1937年的12所增加到1949年的39所，其增长既不保守，又不冒进，稳定中有发展。

表1 民国时期公/国立大学数量

续表

基于以上对国立大学发展事实的分析，结合时代背景，我们将民国时期的国立大学发展作如下分期:缓慢成长时期(1912-1921)，迅速扩张时期(1922-1926)，发展与定型时期(1927-1936)，稳步增长时期(1937-1949)。

二 国立大学的区域分布

民国时期国立大学在数量增长的同时，区域分布也由严重失衡走向相对均衡。民国前期自由主义的教育政策导致了国立大学分布的严重失衡，国民政府关注并着力解决此问题，注重提高质量不图数量扩张的教育政策使国立大学的分布逐渐合理化。

(一)严重失衡时期(1912-1926)

由表1可知，民国初期，国立大学数量很少，且发展不均衡，主要分布在北京、上海、天津、南京、武汉等华北、华东、华中地区。1922年之前西南、西北、东北等省区甚至没有一所国立大学。国立大学偏于东部沿海地区的不均衡发展的矛盾越来越尖锐，教育官员发现并曾尝试解决此问题。但是由于政局不稳，教育经费匮乏，各地区经济发展不均衡，各地方官员办学积极性、教育观念存在很大差异，且教育总长频繁更动，所以只有计划而未曾施行。“在民国三年五月，袁世凯制定教育纲要时，拟分全国为四个大学区域，尚未曾划定。此时任教育总长的是汤化龙，汤氏自己乃划分为六个大学区:(1)北京，(2)南京，(3)广州，(4)济南，(5)成都，(6)福州。在民国五年，张一麟为教育总长时，也曾于二月照汤氏的计划提及过，亦未实行。到了本年七月，范源濂继任总长，又分全国为七大学区”，①大学分设于北京、南京、太原、武昌、广东、云南、奉天或吉林。这些构想显然受到了法国大学区制的影响，其目的是为了促进国立大学教育均衡发展。但是这些计划也有明显的缺陷，西藏、青海、蒙古、新疆等西南、西北边疆省区并没有包括在内。随后，教育部允许单科大学设立，大学设置标准降低，大学升格风靡一时。到1922年全国已有21所国立大学，仅华北、华东就聚集了17所之多，西南、西北也各有1所。这说明国立大学区域分布不均衡问题更加突出了，但是也出现了分散化的趋势，毕竟西南、西北出现了国立大学。1912-1926年，国立大学集中分布在华北、华东地区，西北、西南、东北、华南等地区处于被遗忘的境地。民国初期，国立大学的区域分布严重失衡。

(二)稳定失衡时期(1927-1936)

南京国民政府建立后，在高等教育领域最为关注的两件事情之一，就是“如何使全国高等学校的地理分布更为合理”。②中央政府的一项重要政策，“是在全国加强或建立国立大学，直接由南京教育部监督”。③民国初期就曾提出的大学区制，终于在蔡元培的手中得到实践。关于大学院和大学区制的理念和实践已经多有研究，故不再赘述。1928年大学院公布《修正大学区组织条例》，规定“全国依各地之教育经济及交通状况，定为若干大学区，以所辖区之名名之，每大学区设大学一所。”④中央大学区、浙江大学区、北平大学区等试行不到两年便匆匆告终。大学区制的计划并未在全国推开，也没有在边远省区建立新的国立大学，但是通过对已有大学的整顿，国立大学的数量下降到12所，使其质量有所提高，分布也较之前合理，广州、杭州、青岛均有了国立大学。1931年由欧洲各国著名教育专家组成的国联教育考察团来华考察，随即发布报告《中国教育之改进》。考察团在报告中批评中国大学分布失衡，杂乱无章，“少数城市设有多数大学，其弊甚大，不祛其弊，有效之大学制度实无从兴起”，⑤建议教育部“决定各区域应设国立大学之数目及种类”，⑥严格入学标准，组织统一招生考试，以解决失衡问题。国民政府虽然听取了批评，但是因为战前条件所限并未有大动作。抗战前十年国立大学数量较为稳定，质量稳步提高，分布结构没有太大的变化。南京国民政府十分重视国立大学分布失衡的问题，但是复杂的政治、经济原因令其计划难以实现。南京国民政府并未实现真正的政权统一，且内战不断，社会环境长期不稳定。地方权力过分膨胀，国民党的“弱势独裁”⑦难以控制局面，中央政府与地方政府间的权力斗争甚为激烈，国立大学往往成为双方角力的工具，中央政府想要在地方创办新的国立大学并非易事。另外国家财政不统一，地方把持税收来源，教育经费拮据。从大学的视角来看，出于文化环境、经费、师资、生源、交通等方面考虑，也必然选择成本低廉的东部沿海地区。

(三)内迁扩散时期(1937-1945)

抗战的全面爆发打破了稳定局面，虽然战争给华北、华东地区的大学带来了巨大的灾难，但是客观上促进了国立大学分布的均衡化。抗战爆发后，国联教育考察团的批评和建议开始得到实践。一方面国民政府颁布一系列政策。如1938年国民党临时全国代表大会通过《战时各级教育实施方案纲要》，强调“对于各级学校教育，力求目标明显，并谋各地平均发展”。⑧1940年教育部制订了《专科以上学校分布原则》，指出“教育部应就全国政治经济生产建设各方面之需要以及各地文化教育人口面积物产交通风俗习惯等情形，指定重要及适宜地点，设立院系完备与设备充实之国立大学”，“此种大学之设置，数目不宜过多，并应就全国地域予以适宜之分布。”⑨另一方面教育部也积极落实政策。政府组织大学内迁，新建或将私立、省立大学国立化，推进内地、边疆省区国立大学的发展。国立大学纷纷内迁到西南、西北地区，四川、云南、贵州、陕西等省的国立大学得到空前的发展。一些省立大学和私立大学面临种种困难，难以为继，遂变更为国立。此时中央政权的控制力有所增强，且统一了财政和税收，财政能力也有所增强。中央出于发展内地教育，统一政权的目的，大力推进各地的国立大学发展。如四川大学实现了国立化，“在这所大学里发生的事情，标志着当时在中国内地发生的双重过程:高等教育作为国家复兴的一个方面，有了进步;而在不断努力实现国家统一方面，中央政权得以向内地扩张。”⑩陈立夫回忆战时教育时，表示完全同意国联教育考察团提出的大学地理分配不合理等批评意见，“因为战时的迁移，此种不合理情形已自然解决一部分。我在决定各校迁移地点时，也曾注意合理分布的原则。但是因为战时种种限制，又因战区时有变迁，所以没有达到完全合理分配的理想。”⑪其实早在抗战爆发初期，陈立夫就计划根据各地区需要，将综合大学在后方分区设置，“当时并拟有各地分设综合大学和专门学院的蓝图”，⑫只是这些革命性的措施因为战争而未能实现。

(四)复员均衡时期(1946-1949)

抗战胜利后，内地各国立大学纷纷要求迁回原地。在大学复员过程中，国民政府非常重视改变不合理的大学分布格局。蒋介石认为建国时期教育第一，“各种复员在未有具体计划以前，不应该随意迁回”，“今后国家建设西北和西南极为重要，这广大地区的教育文化，必须发展提高。至少须有三四个极充实的大学，且必须尽先充实，除确有历史关系应迁回者外，我们必须注意西部的文化建设。战时已建设之文化基础，不能因战胜复员一概带走，而使此种重要地区复归于荒凉寂寞。”⑬教育部在《教育复员计划》中提出，“胜利即临，各校院停顿合并者，因多谋归复，而已迁内地者亦纷纷准备迁回，势之所至，必将重返异昔畸形之弊，善后复员会议有鉴于此，为谋全国教育文化相当平衡发展起见”，⑭特制订国立大学复员原则。而在全国教育善后复员会议上，时任教育部长的朱家骅强调，“然‘复员不是复原’，故我人对于战后专科以上学校之分布暨其院系科别之增减，必须先有通盘计划，方足谋日后之合理发展。”⑮因此，此次会议的主要议题之一便是，“战时内迁或停办之各大学均集中少数城市，以致西南、西北广大土地缺乏学校，造成教育上畸形发展，因拟于此次战争中迁移之机会，作全盘合理之调整。”⑯可见，教育部希望借大学复员之机来优化高等教育地理的分布，可谓用心良苦。在国立大学复员过程中，教育部并不主张新设过多的国立大学，而是积极推动内迁的国立大学留在内地，或迁往相对薄弱的地区，以平衡国立大学的布局。如教育部要求内迁的北平大学、北平师范大学留在西北，改为西北大学、西北师范学院。后因北平师大师生反对，不得不允许北平师大复校。教育部还一度计划将同济大学留在四川，蒋介石见到同济校长徐诵明，“面询是否可将学校留在四川重庆续办，徐诵明告以师生员工盼望回沪的心情，表示无法从命留在四川”。⑰此外，教育部接收敌占区伪大学后，合并组建新的国立大学，如国立长春大学、国立滨江大学、国立台湾大学，进一步平衡大学发展。虽然战后国民政府的均衡发展计划并未完全实现，但是严重失衡的状态已经大为改观。1948 年，全国各大区都有了两所以上的国立大学，国立大学的分布实现了相对均衡。当然，西藏、青海、新疆、蒙古等省区依然没有国立大学，凸显了问题依然没有得到根本解决。

总之，国立大学的区域分布呈现出以下特点: ( 1) 从总体上看，华北、华东地区是国立大学分布最集中的地区，而其中北京、上海、南京等市的国立大学最多。国立大学的分布总体上呈现出东高西低的状态。( 2) 北洋政府时期对大学的发展较为放任，国立大学自由发展，以致造成区域分布的严重失衡。南京国民政府建立后，政府极为关注并试图解决此问题。国民政府的解决计划取得了一定的成效，使国立大学的分布实现了相对均衡化。( 3) 抗战时期大学内迁，客观上促进了西部国立大学的建立和发展，尤其是西南、西北地区的国立大学数量迅速增加。抗战胜利后教育复员更给政府调节大学布局以良好时机。因此，抗日战争为国民政府解决国立大学分布失衡问题提供了很好的机遇。( 4) 虽然实现了国立大学分布的相对均衡，但是面积较大的少数民族聚居区西藏、青海、新疆、蒙古等省始终没有建立起国立大学。

三 思考

1.国立大学为巩固中央政权，为抗战建国奠定了教育和学术基础，也容易成为斗争的工具。国立大学很大意义上是中央政权统一地方政权的结果，但也是中央政权控制地方政权的工具。20世纪30年代国民政府借助于清华大学、四川大学、中山大学，实现了对华北、西南、华南的控制，以三民主义教化学生，重点发展航空、医学、机械等专业，这对于南京国民政府统一思想和资源，最终取得抗战的胜利至关重要。不可否认的是，与此同时地方与中央在国立大学中的博弈失去了平衡，这也意味着民国初期大学较少受到政治干扰、相对自由的局面的终结。国立大学的经费、管理均受制于中央政府，且法律规定不受地方政府和组织的干预，不免带有浓厚的中央化色彩。但实际上国立大学并不都设在首都，它必然受到地方政治力量的控制。国立大学还是国民党、共产党等党派明争暗斗的主战场。而国立大学向来不是远离社会的纯洁之地，其中以控制大学权力为目的的私人派系斗争更是频繁上演。这些因素都深刻影响了国立大学的发展。首先，国立大学往往成为中央力量向地方渗透的据点。中央政府希望通过在地方设立新的国立大学，或将地方大学国立化，实现控制地方的目的。但是地方并不甘于被控制，国立大学便成为双方争夺的焦点。20世纪30-40年代，不断有地方大学实现国立化，不仅标志着地方教育的发展，也代表着地方力量的削弱，中央政权统一的实质性进展。其次，国民党渗透进国立大学，企图钳制师生思想自由。国民党害怕民主思想的蔓延，故将其势力渗透到国立大学，通过宣传三民主义，建立训育制度，审查课程和教学，发展国民党支部等手段，企图干预人们的思想自由。这在很大程度上侵犯了大学的教学自由权，不利于大学的正常发展。有的大学思想激进，国民党则不惜将其停闭，如国民党曾认为中央大学受到共党的煽动发动学潮，一度企图将其结束。最后，私人派系斗争深刻影响了国立大学的发展。私人派系分为大学内的行政人员、教师和学生三类，各类派系内部又分化为多种派系。他们或因思想一致，或因利益相关，或因师承关系，或因地域相同而组成松散的联盟。各私人派系之间经常因为权力、职位、利益而合作、冲突、倾轧，大学或因此而受益，或因此而受损。

2.国立大学数量与区域发展不均衡是自然发展的必然结果，均衡是人为调节的结果。首先，各地方的经济发展不均衡，决定了当地国立大学的有无和水平。华东、华北历来为我国经济发展的中心，国立大学的数量也占多数，符合经济发展的规律。这既有利于降低大学办学成本，提高办学效率，也有利于降低经济发展成本，提高经济运行效率。西南、西北地区经济落后，难以为国立大学提供足够的经费，对高级人才也没有很强需求，故国立大学的数量和质量均不及华东和华北地区。即便在国家宏观调控的情况下，四川大学、西北大学的水平也难与北京大学、中央大学相抗衡。其次，国立大学的分布和家庭的经济状况是影响入学机会的重要因素。国立大学的入学机会并不如我们想象的那样公平，由于国立大学分布失衡，东部地区的学生入学机会相对较多，而商、学、政界子弟依靠经济资本、文化资本和社会资本优势占据了国立大学的主导地位，诸多农、工界子弟由于没有足够的学费，甚至难以完成学业。这不仅不利于社会流动，阻碍社会公平，也不利于选拔和培养高端人才。政府需要运用行政手段均衡国立大学的分布，以防止国立大学发展的恶性循环。如果不协调国立大学的分布，不注重照顾低阶层家庭出身学生的入学，国立大学与西部落后地区的良性互动难以建立，向上的社会流动难以实现，最终将影响社会的稳定和发展。

3.历史的吊诡。民国前期民主制度为军人所利用，但是地方政府较强，中央对于国立大学的限制较少，学术环境宽松，文化研究空前活跃。但是教育经费经常被拖欠，学校风潮不断，大学滥设，数量急速扩张，大学分布严重失衡，质量参差不齐。大学里孕育的新文化运动，要求一个稳定统一的政府的建立。而国民政府建立后，地方势力渐弱，政治相对稳定，国家经济发展良好，国家以强制手段规范大学的发展，大学的数量和区域分布均受到严格规制。中央控制了大学的同时，为国立大学提供充足的经费，安定的发展环境，却以党化教育思想干扰学术自由，钳制思想。是国家控制大学，还是大学控制了国家呢?

4.国立大学与中国高等教育现代化。首先，国立大学是西方文化向中国传播的结晶。国立大学的数量稳步增长，区域分布渐趋合理化，是我国高等教育现代化过程中的关键一环。政府对于大学设立的规制逐渐制度化，现代大学制度和精神得以嵌入中国教育界。民国教育家群体塑造了国立大学的基本精神和制度，使以科学、民主为基础的现代大学精神和制度在我国扎根。其次，在西方大学中国化的过程中，受到了传统文化的强烈制约。第一，“国立”大学在一定程度上与传统文化存在契合。西方大学强调学术独立、学术自由，不受外界干扰，而我国则强调大学的教化作用，希望国立大学为政治服务，无论中央、地方政权，还是各派政党，都企图以国立大学为工具实现其目的，这在一定程度上干扰了大学的独立精神。自从汉代“罢黜百家，独尊儒术”之后，通过控制思想达到政治目的便成为我国一贯的传统，民国时期政府对国立大学的控制有异曲同工之妙。第二，一所国立大学的兴衰与校长个人有很大的关系，这使我们仿佛看到了传统书院的影子。当校长个人的理念、学识、能力成为国立大学发展的决定性力量时，就预示着制度的无能。当杰出的校长离职后，现代大学制度也随之消解，或者根本就没有建立，大学也渐渐失去了往日的辉煌。民国时期的国立大学的兴衰无常，与未成形的现代大学制度不无关系。所以，大学现代化是一个漫长而曲折的过程。

注 释:

①陈青之:《中国教育史》，上海:上海书店，1989年，第671页。

②［加］许美德:《中国大学(1895-1995——一个文化冲突的世纪)》，许洁英译，北京:教育科学出版社，2000年，第78页。

③［美］费正清编:《剑桥中华民国史(1912-1949年)》下卷，北京:中国社会科学出版社，2007年，第386页。

④《修正大学区组织条例》，《大学院公报》，1928年第1卷第3期。

⑤⑥国际联盟教育考察团:《中国教育之改进》，南京:国立编译馆，1932年，第161页、第194页。

⑦王奇生:《党员、党权、党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》，北京:华文出版社，2011年，第408页。

⑧《国民党临时全国代表大会通过之战时各级教育实施方案纲要》，见第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》(第5辑第2编教育1)，南京:江苏古籍出版社，1997年，第13-14页。

⑨《教育部制订之专科以上学校分布原则》，见第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》(第5辑第2编教育1)，南京:江苏古籍出版社，1997年，第711-712页。

⑩［美］费正清编:《剑桥中华民国史(1912-1949年)》下卷，北京:中国社会科学出版社，2007年，第387页。

⑪⑫陈立夫著:《成败之鑑——陈立夫回忆录》，台北:正中书局，1994年，第251页。

⑬教育部年鉴编纂委员会编:《第二次中国教育年鉴》(第2编教育行政)，上海:商务印书馆，1948年，第103页。

⑭教育部年鉴编纂委员会编:《第二次中国教育年鉴》(第1编总述)，上海:商务印书馆，1948年，第15页。

⑮朱家骅:《教育复员工作检讨》，《教育部公报》，1947年第19卷第1期。

⑯《教育复员会议议题》，《大公报》，1945年9月11日，第3版。

⑰翁智远主编:《同济大学史》(第1卷)，上海:同济大学出版社，1987年，第98页。