肖永康

摘要：城管部门的成立意在统一执法主体，解决执法过程中多头执法，重复处罚的问题。然而，随着城管打人现象的出现，增大了政府和人民的社会矛盾。通过讨论城管打人行为的性质，认定城管打人行为为个人行为，国家先行赔付具有一定的合理性。

关键词：城管；打人；执法

一、城管执法的法源

城管，即城市管理行政执法局或城市管理综合行政执法局，是综合行政执法的部门。随着城管制度的发展，城管部门逐渐纳入各地方的行政编制，成为行政机构“城管局”，并以自己的名义行使职权。《行政处罚法》第16条规定，国务院及国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。综合行政执法部门由此得以产生，目的是优化行政权能的配置，改善多头执法现状。按照国务院授权的执法范围，城管在执法过程中以自己名义相对集中地行使市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政道路、规划建设、公安交通、工商摊贩管理等多方面全部或部分行政处罚权，其主要涉及市容市貌管理方面的行政执法。二、城管执法过程中打人行为的性质分析

（一）城管打人行为的原因

城管执法的主要任务是维护市容市貌，保持城市整洁卫生。城管为了行使职权，履行职务，对未取得营业执照的商贩进行驱逐。现实执法中，由于没有具体的城管执法规则，易导致城管为快速取得执法成效，滥用职权、违法执法，于是出现了城管打人这一现象。

（二）城管打人行为的性质分析

对城管打人行为的性质认定，理论界有两种观点。一种观点主张城管打人是职务行为。城管是行政主体，打人行为是为了更好地执法，且发生在执法过程中。政府应该对受害人予以赔偿。另一种观点认为，城管打人行为是个人行为。理由是打人行为不具有公法性，法律未赋予城管打人的权力。城管打人行为是在执行职务过程中实施的超越职权范围的行为。不是职务行为。对于城管个人行为造成的侵权理应由城管个人进行承担。受害人向个人追偿不仅避免出现政府对工作人员个人行为买单的结果，同时也有利于保障受害人获得高于国家赔偿的损害赔偿金。根据《侵权责任法》的规定，相对人能够请求被告赔偿物质损失及其精神损失。

笔者对以上两种观点持有保留意见。职务行为具有法定性，城管打人行为未经法律授权，明显超越职权范围。但是，城管打人与其执法行为紧密相连，具有一定的特殊性。综上所述，笔者认为城管打人行为应当认定为个人行为，政府对其受害人先行赔付具有合理性。城管执法的出现旨在相对集中行使行政处罚权杜绝多头执法以避免相对人受到重复处罚。不少城管也在抱怨这个职业的尴尬境地，政府一方面要求他们履行职责，维持城市的文明环境，一方面强调文明执法，避免矛盾冲突发生。在行政执法过程中，城管往往迫于压力顺利完成政府任务，他们开始选择“硬对硬”。

1.城管打人行为是城管个人行为

“城管打人”不属于执法行为，是城管在执法过程中超越职权的行为。法律没有赋予任何人打人的权力。城管不是国家暴力机器，而为政府工作人员，应当履行公职服务于社会大众。城管在行政执法过程中，应当规范执法行为。打人行为不具有法理上的合法性，排除在职务行为之外。相对人在城市中没有规范经营，城管应当给予更多的是教育以及帮助。这类相对人在往往是出于社会底层的劳苦大众，为了改善生活，通过自己劳动摆地摊、开黑车，打广告。他们确实影响了市容市貌，但是他们的生存之道应当引起政府的重视。城管执法的具体措施没有立法层面上的规范性文件，依法行政的具体指南没有关注城管执法领域。这样，就导致了基层执法工作者按照自己意愿执法，给相对人造成损害由国家赔偿的乱现象，从而激化了政府机关与社会大众的矛盾。要想缓解这一矛盾，应当从社会保障这一领域对这类违法相对人的生计问题加以关注，给予一定的物质帮助，从而引导其正规经营。

从法理学分析，人民赋予国家机关管理社会的权力，其最终目的在于保障人民的权利。现代法治应当是良法之治，恶法非法。这些都是倡导现代国家的法律必须是保障人民权利，限制政府权力。依据社会契约论的观点，每个人让渡自己的一部分权利并授予给政府。政府是为人民服务的，政府的权力来源于人民。所以，政府的行为必须是保障人民权利的。同理，城管执法过程中必须受制于其职权范围，这是不容置否的。城管部门应当合理把握自己的职权范围，不得滥用权力，文明执法。城管执法过程是一个依法而治的过程，摆脱人为因素对执法过程的干扰，规范执法。城管在执法过程中打人的行为未经受到法律授权，是不法个人行为。应当在今后的执法过程中，提高执法者素质，合理执法，依法行政。

2.政府先行赔付受害人具有一定的合理性

《国家赔偿法》第2条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有依照国家赔偿的权利。其中，第5条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为导致损害发生是；（三）法律规定的其他情形。城管在打人行为发生在履行职务过程中，是属于与行使职权无关的个人行为，受害人依法不能请求国家赔偿。笔者认为，相对人因城管打人行为侵犯其合法权益的请求国家赔偿具有一定的合理性。第一，国家先行赔付有利于更保障弱勢群体的利益。城管违法执法导致行政相对人人身权益受到不应有的侵犯。行政相对人处于弱势地位，增加的医疗费用及生活来源的中断使他们的生活举步维艰。国家先行赔付，能够使他们更快地获得经济赔偿。第二，城管打人行为和城管执法行为息息相关，是在执行公务期间以国家机关工作人员的身份和名义实施的行为都是履行职务的行为。他们的着装、佩戴标志、出示的证件、宣布代表机关实施的行为都是以国家机关的名义，相对人在其合法权益受到侵害后，首先想到的寻求救济的是某个城管部门，而不是某个违法个人。国家先行赔付，能够使相对人权益受到侵害时及时找到追偿主体，及时救济其合法权益。第三，城管打人行为应当区分过失和故意。城管在执法过程中故意对相对人实施暴力，城管具有过错，政府赔偿受害人后，有权向实施暴力的城管个人追偿；城管在执法过程中过失对受害人造成人身或财产损失的，由于其彰显政府权力，以政府名义实施并未超越职权的职务行为或者完全出于正当防卫造成危害结果的，应该由政府承担赔偿后果，并且不能向造成危害结果的城管追偿。一方面国家先行赔付缓解相对人的穷困现状，另一方面事后通过追偿机制向某个违法行为人追偿，有利于规范和教育个人执法行为。

参考文献：

[1]卓泽渊.法学导论[M].法律出版社.2007.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社.2011.

[3]陈芳.城管打人行为的法理分析[J]文化论坛.