文◎李存海王新

检察改革中的“执法为民”

文◎李存海*王新**

十八届三中全会提出改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。明确提出司法制度要维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。可见会议精神最鲜明的特征是更加强调了执法为民中的“为民”，要求司法改革紧紧围绕民生、民意开展，以实现、保护人民利益为改革和工作目标。检察改革的方向延续和坚持着执法为民的宗旨，又使执法为民的内涵“更上一层”。要求围绕完全体现公平正义，更加严格履行检察职能，关注群众关心的不论大小而影响民生、安全案件，保障群众的知情权、参与权、监督权和基本人权，避免冤假错案方面开展检察改革工作。

一、检察改革中执法为民的内涵

（一）符合群众利益需要的执法为民

遵照群众需要，以群众满意与否作为衡量执法为民、公平公正的标尺，是司法改革的要求。群众满意的标准实质上是看检察机关是否满足群众的利益诉求。其中既包括案件当事人的个体正当利益诉求，也包含了一定地域、区域以及最广大群众对公平正义的整体利益诉求。个人利益与社会整体利益本质上一致,但由于利益指向不同，有些情形下，两者可能发生冲突，此时需要衡量两者利益，有所取舍或有所轻重。遵照最广大群众内心需要的执法为民，要求检察机关不以一时的舆论导向和不清楚来源的“群众呼声”为办案思路，坚持司法独立性是检察机关处理案件过程中任何环节都需坚持的原则和态度。坚持司法独立性就是坚持公平公正，维护社会生活的基本规则，保护人民群众利益，符合着最广大人民群众的内心需要。

（二）坚守公平正义的执法为民

坚持公平正义的底线思维是处理执法为民界限的标尺，而执法为民是坚持公平正义的目标和方向。首先，公平正义是实现执法为民的基础和保障。司法机关是实现公平正义的最后保障，民众对司法机关的核心诉求是实现公平正义。其次，执法为民是公平正义的根本目的。公平正义是社会主义法治的价值追求，是检察工作的生命线。［1］

（三）遵循司法规律的执法为民

回应人民群众的关切，立检为公、执法为民是“社会主义法治”理念的进一步深化。而司法活动有其固有的规律性，只有正确地认识、把握、遵循和运用司法规律，才能实现预期的改革目标。司法体制改革只有遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序、高效权威的要求，才能符合人民内心需要的坚持公平公正的司法机关。作为司法机关的检察机关，不能因推进司法改革，强调关注民生、参与社会治理而不顾司法内在规律，无限制地延伸其职能。

二、检察改革践行执法为民的机制建设

（一）完善检务公开机制，引导正确的舆论导向

第一，公开检察信息，满足群众期待。检务公开是形象建设的一个重要载体，只有让人民群众更广泛地了解检察工作，才能对检察业务作一个更加全面准确的评价。［2］除充分利用传统媒体外，丰富和不断更新检察网站、微薄内容，运用网络与民众的互动，适时传播检察理念和检察工作，以不断增强检察宣传工作的传播力和影响力。同时，检务公开工作是一个由静态到动态的检察执法办案过程。其工作成效的关键在于明晰公开的边界。一是明确执法办案各阶段一法定程序做出的具有相对终结性的处理决定向有关单位或案件当事人进行分析论证、解释说明。二是普遍建立健全公开听证、答复制度。将群众关注的拟不起诉等检察机关处理决定，公开审查、公开答复。

第二，传播检察正能量，形成正确舆论导向。在新时代，检察机关要发挥引导社会舆论、群众民意沿着正确走向的作用，以案传法，稳定群众期待，促进社会和谐。受传统理念或不正确信息引导，社会各界往往关注或质疑涉众型或敏感类案件的处理，有时会使得检察执法深陷司法价值与职业风险的两难选择。为此，及时公开检察进程，宣扬法律理念，取得群众支持，引导正确的舆论导向对处理案件减少办案阻力、权力干预，实现司法公正有着重要意义。要将群众关心的案件进程对社会开放，让群众知晓。

第三，完善外部监督机制，促进检察改革有序推进。没有监督约束的监督机关，其自身运行状态和效果必然是大打折扣的。检察机关除自身监督外，需自觉接受监督，将人民群众的要求融入检察工作。检务公开要牢固树立平等、开放、自信的理念，认识到接受监督、服务群众是执法为民的重要表现；更加牢固地树立接受监督的意识，采取报告工作、通报情况、实地考察、邀请参与执法检查等多种形式，主动听取、广泛征求人大代表、政协委员等对检察工作的意见和建议，将人民群众的要求真正融入检察工作中，不断改进检察工作。

（二）完善监督机制，提升社会治理成效

第一，增强检察独立性，强化监督行政机关能力。依法行政制度的改革和司法独立改革的并行，为检察机关行使行政监督权创造了宽松的外部环境。人财物的直管和打破区域管辖的机构设立等措施推行将极大程度上为打破行政干预、保证检察独立开辟道路。然不可回避的是其打破了原有的当地行政与司法机关的某种权力配置的平衡，以致行政机关对于行政监督的配合力度可能或多或少的有所缺失。进行风险预估与研究对策是一种直面改革的勇气与智慧。如何在增强检察机关独立性的同时，切实强化行政监督的能力是有待解决的命题。可充分运用党的统一领导和人民代表大会制度的优势，化解可能存在的行政区域间矛盾，有效督促行政机关配合检察机关的行政监督工作。同时积极争取上级机关支持。及时总结，找准症结，主动向上级机构汇报请示，以推动工作开展。

第二，积极探索多样化的参与社会治理方式。在充分了解相关领域需求和问题基础上，最大化发挥检察建议在优化制度构建方面的积极作用，同时建立与其他部门的联席会议制度。就社会管理方面的问题或建议主动与相关主管机关沟通，既在执法办案方面达到取得行政管理部门支持目的，又在了解民情、社情基础上，达到准确打击犯罪，优化社会治理的目的。

（三）完善人权保障机制，防止冤假错案

第一，扩张诉讼监督职能内涵。在审查起诉阶段，诉讼监督要由“一元功能”向“多元功能”转变，即从监督司法权运行的单一功能转变为同时围绕诉讼参与人权利保障进行监督。执法方式从单靠人力攻坚到同时重视信息化、科技化建设转变，应对转变模式的同时提升技能，着重培养侦查取证、非法证据排除、适应新程序的技能和诉讼中的交流沟通技能；在查证有罪事实的过程中，充分关注无罪事实，切实尊重犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的主体地位，充分提取其辩解和辩护人意见，一方面从人权保障理念角度，克服漠视犯罪嫌疑人、被告人的辩解、控告申诉和排斥辩护人等问题，将法律监督与人权保障融为一体。另一方面从无罪推定角度，以有利于获取无罪证据，也有利于从反向锁定有罪证据，进而构建立体型指控犯罪的证据体系，以防止冤假错案发生。

第二，严格执行程序规定。以推进统一业务软件建设为契机，深化程序正义理念和切实执行程序规定。对法定应当延期审理、终止审理、改变管辖的案件做撤回起诉处理，或应法院请求撤回起诉，或者对应作不起诉案件建议撤销、退回补侦等，以及时消除案件处理进程中的不确定状态，有效维护犯罪嫌疑人权利，保障无罪之人及时回归社会。

第三，借助“以侦查为中心”转变到“以审判中心”的司法改革，加大对侦查机关的监督力度。由于机构设置、角色定位不同，导致侦查机关与检察机关对待受理的案件存有不同的思维模式。侦查机关看待每个人可能都有嫌疑，而检察机关则需树立无罪推定理念，发现有罪证据的同时，关注无罪证据。由于思维模式的不同，审查侦查机关移送的案件是一个由粗到细的过程，在特定情形下，有时也存有去伪存真的过程。而去伪存真则意味着隐藏冤假错案的可能性。检察机关避免冤假错案一方面不仅要加大证据审查力度，始终树立人权保障和无罪推定理念。另一方面需要加强侦查监督力度，对于移送事实模糊、证据不足的，坚决不予起诉，对于证据造假的行为，及时予以纠正，构成犯罪予以严肃查处。

三、检察改革中执法为民的实践要求

（一）增强检察权的独立性，保证政府廉洁行政

十八届三中全会清晰的提出深化行政执法体制改革的要求，明确指出完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督。作为法律监督机关，检察机关应监督行政机关依法用权、公民依法办事，推进依法行政、全民守法。首先，强化检察权的独立性，加大打击渎职犯罪力度。目前行政机关不作为现象较为普遍，违背了行政机关执法为民的本质要求。检察权独立性的改革，主要目的之一是通过司法独立，减少权力干预，强化行政机关人员渎职或腐败类职务犯罪的打击力度。对于政府不作为造成严重后果的案件，在分析研判决策与损害后果因果关系的基础上，予以从严打击。其次继续保持打击腐败类案件的高压态势，这是民心所向、民心所指。对发生在群众身边、损害群众利益、社会影响恶劣的社会保障、征地拆迁、医疗卫生、食品安全、就业就学、新农村建设等领域中的职务犯罪，予以严厉打击，严肃查处。

（二）着力打击影响民生案件，推进和谐社会建设

第一，回应人民群众新期待，切实落实“群众无小事”的理念。不放松对入室盗窃、盗窃电动车、电信诈骗和制假售假等民生小案的查办力度。第二，解决人民最关心最直接最现实的利益问题。从源头上保障和改善民生，加大食品药品生产、流通、质量监管等环节犯罪的打击力度，促进从源头上保障和改善民生。第三，高度重视城市公共安全，及时介入重大责任事故、重大食品安全事件和群体性事件的调查，坚决查办国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守造成重大安全生产事故的犯罪案件。第四，严厉打击群众关注度高、社会影响大的毒品、赌博、抢劫、抢夺、盗窃等各种刑事犯罪，切实解决人民群众反映强烈的社会治安问题，为人民群众创造安居乐业、和谐稳定的社会治安环境和公平高效的法治环境。

（三）正确处理新类型犯罪，维护经济社会秩序

首先，随着改革的深入，财政、金融、证券等领域的犯罪问题凸显出来，且呈现出犯罪方式不断翻新的态势。检察机关需正确把握罪与非罪界限，准确掌握政策界限，确保三个效果统一。在深入分析经济社会发展深层次矛盾和问题基础上，研判新类型案件的法律适用问题。其次认真预估与研究深化改革中极可能出现的刑事问题。如2014年经济工作会议提出大力推进城镇化建设，检察机关需对推进城镇化建设隐藏的社会隐患，尤其是在土地拆迁、农村建设、就业上学等领域发生的职务犯罪隐患，有充分的估计和应对。

（四）全方位参与环境治理，促进生态文明建设

首先检察机关及时介入重大环境污染事故的调查处理，严肃查办严重环境污染案件和责任事故背后的渎职犯罪。其次完善检察机关作为支持起诉人督促并支持公益诉讼人起诉制度。对因破坏环境资源行为给国家造成重大损失的刑事案件，提起公诉同时一并提起附带民事诉讼，对被告人或单位提起民事追偿。对经审查认为不构成犯罪的违法行为，在做出不起诉决定书或建议公安机关撤回起诉意见后，及时将案件线索移送本院民行检察部门，以检察机关为诉讼主体进行公益诉讼，以民事角度对违法行为人进行追偿。再次坚决查办环境污染监管机构人员玩忽职守、滥用职权造成生态破坏的职务犯罪，打掉环境污染企业的保护伞。最后量刑建议审慎适用缓刑。建议刑罚适用上慎用缓刑，确需适用的可同时建议宣告禁制令，以禁止其在缓刑考验期内从事与排污工作有关的互动。

结语

深度的司法改革已全面拉开序幕，作为司法机关的检察机关如何在这场改革大潮中扮演好角色，成为改革的推动力是摆在每个检察人面前迫切需要解答的命题，答案的关键在于坚持执法为民的宗旨意识，强化执法为民的执行力度，以执法为民为宗旨和任务推进检察改革的进程。面对改革带来的挑战和机遇，置身其中的每位检察人员的应对之策在于找准检察工作的着力点，实现人民群众期待的社会稳定、公平公正和安居乐业。

注释：

［1］姜伟：《论中国特色的社会主义法治理念》，载《人民检察》2008年第2期。

［2］陈旭：《以“看得见”的方式实现执法为民——以加强检察形象建设为视角》，载《人民检察》2012年第5期。

*北京市顺义区人民检察院副检察长［101300］

**北京市顺义区人民检察院干部，法学博士［101300］