尹鸿伟

中国红十字总会的援助车队驶出国门，进入与云南省接壤的缅甸克钦邦边境。躲避战火的近10万名难民，此时已经在当地饥寒交迫地生存了两年多。

这个时间，是2014年2月21日和22日。

“我们一直通过各种途径进行求救，但是中国的救援行动总是显得很犹豫。”（缅甸）克钦妇女联盟的SengHkawn说，“我们希望强大的中国邻居为逃离战争的克钦难民提供人道主义援助和保护，并在中缅边境建立避难所。”

值得注意的是，虽然中国红十字总会援助车队进入到克钦邦的拉咱和甘拜地口岸，但在中国官方的文献和报道里，并不存在Seng Hkawn所说的“克钦难民”，而是将其称为“缅甸克钦地区流离失所者”。

民族冲突造就难民

2011年6月9日以来，缅甸政府军与少数民族武装克钦独立军发生新一轮武装冲突一直断断续续，人员死伤、难民流离、物质消耗、经济萧条、电力交通中断……各种战争副产品陆续在增加，让包括中国在内的国际社会担忧不止。

克钦独立军与政府军之间的最后一次协议停火是1994年，至2011年已经长达17年，为何双方又大打出手呢？

“缅甸政府一直希望消灭克钦独立军，不仅仅有政治上的考虑，更有经济上的盘算。”克钦独立军的中央委员比萨表示，1994年停战后，后者一直在吞并独立军控制的土地和矿藏，比如克钦邦是缅玉之乡，有最为名贵、水色质地居世界之最的翡翠，但是缅玉的开采和销售在战争后已经被缅政府夺去主要控制权。

由于长期遭受西方世界的封锁，此前的缅甸军政府一直内外交困，其又不得不在筹措资金、发展经济方面加强努力，因此近年来加快了与中国的合作步伐，其中与缅北克钦邦有关的各种能源项目较为突出。

2009年4月，缅甸军政府拟定了全缅民族武装的整编计划，但遭到绝大部分后者的拒绝。同年8月，缅军成功攻下掸邦“果敢特区”后，对其他民族武装更是采取高压态势。2011年6月9日，由于整编谈判破裂，缅甸政府军认定克钦独立军为非法组织而大举进攻，理由却是为保护伊洛瓦底江支流太平江上中国投资的水电站。

长期关注缅甸局势的独立和平机构——美国公谊服务委员会东亚代表Jason Tower表示，此次战争的原因总体来讲可以归纳为利益分配问题。有人说是政府军推行边境政策引起的，也有说是修建密松水电站引起的，不过现在密松叫停了，政府也不再强迫克钦独立军马上转为边境部队，然而矛盾依然存在，由此可以看出更深层的问题。

“独立军希望保持高度自治权的一个主要原因也是保证其经济利益。近几年缅军在缅北的矿产与能源开发项目越来越多，而且现在投资者跟克钦的合作越来越少。这些项目给克钦组织和克钦人带来了很多负面影响，但主要的收益却被缅方拿走了。”他说，“这些项目给缅方带来了更好的经济收入利于扩张军事力量，所以克钦独立军认为威胁越来越大，武装冲突同时也出现在掸邦北部战略意义重大的位置同样与此有关。”

在此轮与克钦独立军的冲突中，虽然缅甸政府军决心巨大，从全国各地调兵遣将，甚至动用了海军陆战队，但是战局一直不理想，熟悉克钦山区地形的克钦独立军始终坚守着主要地带不退缩，一些关键阵地多次被反复争夺。

战争开始后，克钦独立军辖区内的所有男子和不少年轻女性都被武装到前线战斗，但即便是如此全民动员，外界估计独立军的兵力顶多3万人，与政府军的50万无法相提并论。与此同时，许多妇女、儿童和老人被迫四处躲避战火，甚至沦落为战争难民。

“缅甸国内流离失所者和难民救济行动网络”的La Rip说：“7.3万名难民一直居住在中缅边境克钦独立军（组织）控制区的19个营地里，缅甸政府控制区的几个营地还有3万多名流离失所者，曾经有约5000名进入中国云南边境避难，但数月后被中国方面遣返回克钦地区，总之此轮战争所造成的难民总数已经超过10万名。”

克钦独立（军）组织内政部的官员森瓦说：“虽然缅甸已经产生了新总统，但是缅甸政府对待我们的态度没有多少转变，甚至军事行动越来越残酷，因此我们认为缅甸新政府仍然没有实质性变化，还没有成为真正的民主政府。”他强调，这样的意见不仅仅存在于克钦独立军，而是许多少数民族武装的共识。

艰难复杂的外界援助

缅甸政府军与克钦独立军因为战争而造成难民进入中国边境并非第一次。

1987年5月，政府军对克钦独立军进行了历史上最大规模的围剿，由于时任克钦领导人执行不抵抗政策，其“中央政府”被迫退到距云南省盈江县边缘数百米的“勒新”，很多人进入中国境内成为难民，使盈江县边境上还曾经存在过著名的“岔河难民村”。后来由于夏季丛林暴雨突来，阻挡了政府军的继续进攻，克钦“中央政府”才得以保存。

由于缅甸政府军一直没有彻底放弃对克钦地区军事围剿，双方经历了多次和平谈判却因利益分歧过大没有实质效果。随着时间的推移，数量巨大的难民已经令克钦财政不堪重负。Seng Hkawn表示：“如不能尽快得到援助，中缅边境地区可能爆发人道危机。”

随着克钦邦局势紧张、战事不断升级，不少缅甸国内和国际的非政府组织积极投入到了解事实、探索救援办法中，在克钦独立军总部所在地拉扎长期办公的“无国界医生组织”也加大了传染病控制跨境救援项目的工作力度。

2011年12月，由联合国人道事务协调厅带领的代表团抵达拉扎，为6个难民营地分发了很多救援物质，但此后由于缅甸政府限制无法再到当地。2012年夏天，联合国机构得到中国政府的许可，进入中缅边境线上的难民营，援助了可维持数月的食物及非食品物质。

“由于缅甸政府方面的限制，联合国的人道主义救援机构都不能进入克钦独立军控制区域。”La Rip说，“另外，中国的景颇（克钦）族和基督教社区在救助难民上承担了很多责任，他们始终同缅甸克钦地区的救援组织相呼应行动。”

2013年2月，在经过多方努力后，国际红十字会的代表团终于突破了缅甸政府的限制，到达拉扎进行救援工作。但国际救援的过程中也产生了一些争议，许多人认为大部分物质和经费都被用于救助政府控制区里的小部分难民，而更多的难民则是生活在克钦独立军位于克钦邦和掸邦北部的控制区内，后者得到的救援始终很少。

令缅甸方面不解的是，虽然中国一些地方政府愿意与人道主义提供组织保持密切联系，但是中国政府却拒绝为边境线的难民提供公开、直接的援助，并且一直要求遣返进入中国境内的全部“流离失所者”。通过中国政府和克钦独立军政府的协商，后者同意在自己的领土内的勒纳总修建一个新的难民营来安置这些流离失所的家庭，他们已于2011年9月前后全部离开中国。

与2009年8月发生的“缅甸果敢难民事件”不一样的是，中国方面一直对这些难民的援助有限，且个别地方政府对已做的大量援助工作尽量低调处理。中国外交部在2011年8月曾经表示：“许多在近期越过中国边境的克钦人并非难民，他们中的一些人在白天返回缅甸境内劳作，晚上在中国境内临时居住。中方本着人道主义的精神，投入大量人财物力，向这些缅甸边民提供人道主义援助。”

有中缅边境专家认为原因有两个方面：一是克钦政府毕竟仍然存在，与当时果敢政府被完全击溃的情况不一样；二是与克钦族相对应的景颇族在中国是边境少数民族，与果敢华人（汉族）为主的情况不一样，显然不容易获得更多中国人的共鸣。

另外，从各个难民点里几乎只见妇女、儿童和老人的现实情况似乎还可以看出中国方面无法插手的第三个重要原因.后方的困难全部由中国方面解决了，那么前方的克钦军人就可以安心与政府军作战了，那样必然引发缅甸政府军方面对中国的不满。

而对于中国方面的顾虑，克钦独立军方面自然心知肚明，但仍然透过一些民间机构表达了“中国政府的介入是避免人道主义危机继续恶化的有效途径”。一名边境人士说：“如果主权国家政府不向中国提出援助要求，中方也担心会落一个干涉内政的嫌疑，所以很多工作也只能以民间的形式分散和低调地做，同时也要警惕克钦独立组织进行隐藏真相的宣传，毕竟缅甸内部的民族矛盾很复杂，中国不能顾此失彼。”

克钦独立组织表示，在将近三年战事期间，联合国曾多次援救克钦难民，但多被缅甸政府阻挡，因此绝大部分援助来自缅甸国内社团、个人和克钦独立组织。

“如果战争一直持续，无处可逃的难民们只能穿过边境进入中国。”LaRip说，“中国政府需要认识到形势的严峻性，接受可能入境的难民并提供必要的帮助。”

首次援助意义重大

时至今日，克钦独立军仍然是缅甸境内影响力最大的地方民族武装组织，也是反对缅甸政府统治的领头羊。由于双方战争时间太长，死伤人数太多，留下的恩怨也太深，短期内很难恢复和平。

2011年6月战争重新开始之后，克钦独立军已经与缅甸政府军进行过多次会谈，但由于双方意见分歧太大，一直没有实际效果，呈现出“边谈边打，谈完就打”的状况，同时还波及到其他许多少数民族武装利益，加重了事态的复杂性。

Jason Tower认为，最关键的是双方必须马上停火，但缅军占领了不少原来克钦的土地，估计也不想撤离；而克钦不断提出要打游击战，让缅方更有动机和理由派兵进驻。另外，欧美国家已经开始放松对缅甸的制裁，如果最严重的冲突问题没有得到缓解，显然有人会问欧美国家是否在默认这轮战争？

“是否继续对克钦作战，缅甸政府内部有明显的分歧；而对于如何谈判，克钦内部也有不同看法。”JasonTower说，“克钦的谈判将来肯定会更难，但现在继续打也没有好处：对缅军来讲更没有好处，假如他真要把克钦灭了，相信缅甸民间社会会强烈反对。”

2011年3月30日正式运作的缅甸新政府，以众多的改革措施力图摆脱以往独裁的军人政权形象，踏上正常国家的道路，已经逐步赢得了国际社会的认可，并且担任了2014年东盟轮值主席国。

长期以来，中国无论是在缅甸政府控制区，还是在克钦独立军控制区都拥有巨大的投资利益，而面对两者政治、经济利益分歧过大，甚至有着宗教、文化方面巨大冲突的情况下，显然长期坚持不干涉缅甸内政的中国已经遭遇了新的考验。面对缅甸国内外的复杂局势，以及与自身利益悠关的各种投资项目，包括打通印度洋的出海口，妥善处理需要高明的政治智慧与外交技巧。

2014年2月19日，中国红十字总会援助缅甸北部克钦地区人道主义物资启运仪式在云南省会昆明举行。此举不但是中国红十字会应缅甸红十字会的呼吁首次向克钦地区的流离失所者提供人道主义援助，而且得到了中国官方媒体的高调宣传，“体现了中国红十字会和中国人民对缅甸人民的真诚关切和友好感情”。

中国红十字会此次提供了包括大米、食用油、食盐、棉被等在内的基本人道援助物资，以“中国红十字会赈济家庭箱”的方式由缅方发放给1万个克钦地区流离失所家庭，并于2月21日和22日分别运抵克钦独立军控制的拉咱口岸和缅甸政府控制的甘拜地口岸，在政治策略上体现了一种平衡。中国方面的行动同时得到了克钦独立组织、克钦邦政府和缅甸红十字会的热烈欢迎，并且都对中国政府的公开行动救助给予了高度评价。

新华社引述中国红十字会副会长郝林娜的话称，此次人道援助工作是中国红十字会首次进入周边国家冲突地区救助陷入困境的民众，“今后将根据考察情况和当地需求，与缅甸红十字会共同探讨在缅北冲突地区进一步开展人道主义援助的可行性”。

克钦新闻社2月27日报道，至少10万难民中约有8万避难于克钦独立组织控制区的难民营中，总共1万箱援助物资（约价值81.6万美元）中的4200箱运抵拉咱周围的难民营，“中国救援队注意到难民营居民用水缺乏、厕所不够，难民们希望第二次援助时能够帮助解决这些问题”。

受此影响，联合国驻仰光办事处官员Aye Win随后在2月26日宣布，联合国将在缅甸国内社团的协作下，向生活在克钦独立组织控制区内的战争难民提供粮食援助，他强调“我们需要从缅甸政府军和克钦独立军两方面得到许可，特别是需要得到安全保障，允许救援车队进入克钦独立组织控制区”。

不过，仍然有一些国际非政府组织认为中国政府对克钦难民的帮助远远不够，无论是应对现实问题还是未来风险都还应该加强。由于克钦难民产生的原因是战争，既然战争一直不能真正停息，那么产生难民的隐患还在，他们不仅仅会存在于缅甸境内，同样还有可能越境进入中国。