□刘守刚

中国公职人员道德评价中存在的问题与解释

□刘守刚

在对中国公职人员进行道德评价时，存在许多问题：为什么官方话语系统与民间话语系统对中国公职人员道德状况的评价大相径庭？如果真的存在大范围公职人员行为腐败的话，那它怎么能与中国迄今为止大规模经济增长并行？要回答这些问题，就需要从哈耶克等学者的相关论述中整理出一个道德评价的三维框架（适用于小团体的个人私德、适用于大范围群体中的职业道德以及适用于国家共同体中的公共道德），以此为基础尝试解释这两个问题。从道德评价的三个维度看，在转型期的中国，民间话语系统之所以对公职人员的道德评价普遍不高，以及存在着对大范围公职人员行为腐败的评价与大规模经济增长的现实并行这一矛盾，主要源于一方面未区分上述三个维度的道德要求，另一方面未能认识转型期的特点，以及未区分创造市场的分利行为与破坏市场的寻租行为等。

公职人员 道德评价 维度

对公职人员进行道德评价，是公共管理中的重要问题。当前在对中国公职人员进行道德评价时，存在许多问题：一方面官方话语系统总是强调公职人员的道德状况主流是好的，另一方面民间话语系统对公职人员的道德状况普遍评价不高，甚至以“腐败横行”来形容。为什么两种话语系统的评价如此大相径庭？如果真的存在着大范围公职人员行为腐败的话，那它怎么能与中国迄今为止大规模经济增长并行？

事实上，在当前中国的道德评价活动中，不仅对公职人员，而且对普通国人的评价也分歧严重。以2011年中国发生的一场关于道德的争论为例。在这场争论中，一种意见认为，在当今的中国，“诚信的缺失、道德的滑坡”已经到了极其严重的地步，近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”等事件就是典型的例子。另一种意见则针锋相对地主张，从主流看，中国人呈现了良好的道德风貌，并以经济建设、重大活动和应对自然灾害等过程中中国人的表现为例。在民间话语系统中，前一种意见似乎更得到认同。

上述对中国公职人员及普通国人的道德评价之所以出现分歧或者说处于混乱之中，相当大程度是因为没有提出一个明确的道德评价框架，或者用本文将阐明的道理来说是把不同维度的道德要求混淆了。国内有关公职人员道德评价框架的研究非常少，在已有的道德评价框架中，最为常用的是私德/公德二分法，私德指的是小团体（家庭或朋友圈）内的要求，涉及私人的品行；公德指的是大范围群体中的要求，涉及到个人在公共空间中的行为。运用这种二分法，可以将文首提出的一些道德问题评价如下：一个“毒奶粉”的制作者缺乏公德，但可能具有私德（比如说够朋友）；一个在重大国际活动中表现文明的参与者具有公德，但可能私德不佳。不过，这一分析框架存在的问题是对公德的界定并不清晰，官员腐败、“毒奶粉”的制作或者参与国际活动，这些行为到底算“公”还是“私”，能否用“公德”来进行统一地评价？另外，私德/公德这一评价框架都用“德”字，是不是意味着二者具有相同或相似的“德”之标准？

本文首先将以西方学者哈耶克、布坎南、马斯格雷夫等人的相关理论为基础，发展出一个关于公职人员道德评价的基本框架，即道德评价的三个维度。其次，以这一理论框架为基础并结合中国转型期的特点，来尝试解释文首提出的有关中国公职人员道德评价存在的两个问题，即民间话语系统为什么对中国公职人员道德评价很低、大范围“腐败”怎么可能与大规模经济增长并存这样的问题。最后是简单结论与政策建议。

一、从道德的“三个世界”来看公职人员的道德评价维度

关于道德、道德构成及道德建设，古今中外的哲学家给出了各色各样的回答。本文此处无意对这些丰富的文献进行全面的回顾与总结，而只是根据哈耶克等学者的相关论述，发展出一个关于公共管理过程中对公职人员进行道德评价的框架，并以此作为解释中国公职人员道德评价中存在问题的基础。

（一）从道德的 “两个世界”到道德的 “三个世界”

关于道德评价，英国学者哈耶克曾提出过一个二分的框架，即道德的“两个世界”：适用于小团体中的道德和适用于大范围秩序的市场规则。①[英]哈耶克：《致命的自负》，冯克利、胡晋华等译，北京：中国社会科学出版社，2000年版，第8-9页。小团体中的道德，指的是在家庭或朋友圈这样的小团体中所通行的在情感上的休戚与共、在行为上的利他主义。大范围秩序中的规则，指的是在超出小团体之外的大范围群体中，运用市场机制进行合作时形成的规则要求，即不使用暴力进行强制、不使用欺诈的手段等。哈耶克反复强调，两种道德要求不能相互混淆，人们必须学会同时在这“两个世界”里生活。

根据哈耶克的上述看法，美国学者布坎南命名了道德状态的三种模型：一是道德无政府状态；二是道德共同体状态，三是道德秩序状态。②[美]布坎南、马斯格雷夫：《公共财政与公共选择》，类承曜译，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第157-158、190页。道德无政府状态是没有道德的状态，无需多说。道德共同体状态就是将小团体中的道德要求扩张到大范围共同体中，这是传统道德评价中高度推崇的状态（爱人如己或者像爱家人一样爱陌生人）。对此，布坎南与哈耶克一样表示反对，原因在于道德共同体状态只有在普遍强制下才有可能实现，而强制是不可接受的。道德秩序就是哈耶克所说的大范围秩序中运用市场规则进行交易与合作的状态，这被布坎南认为是真正的道德状态。

不过，美国学者马斯格雷夫不同意布坎南的说法。他认为，在大范围群体中的合作，除了市场规则外，还需要有作为共同体的成员的感觉和对共同体的责任感（对社会公共事务适当参与及对国家政治责任的担当）。③[美]布坎南、马斯格雷夫：《公共财政与公共选择》，类承曜译，北京：中国财政经济出版社，2000年版，第157-158、190页。在马斯格雷夫看来，没有这种责任意识，仅靠市场规则，这样的社会是没有“道德”的，事实上它也无法运转。因此，套用哈耶克的说法，马斯格雷夫的意思是，我们不仅要在哈耶克所说的“两个世界”中生活，而且应该在“三个世界”中生存。就是说，在小团体中依靠休戚与共的感情与利他主义的行为，在大范围群体中依靠排除欺诈与暴力的市场规则，在社会和政治领域中依靠对社会和对国家的责任的自觉担当。

（二）从道德的三个维度来评价公职人员的道德

上述哈耶克、布坎南和马斯格雷夫的说法，虽然彼此并不完全一致，但综合来看却指出了三个维度不同的道德要求（即道德的“三个世界”）。这三个维度之间的边界虽然不能截然分开，但其核心内容却是彼此有别的。为了简化起见，本文将这三个维度的道德要求都以“道德”来命名，这样就形成了道德评价的三个维度，形成了不同层次的道德要求，也有不同的褒贬或奖惩措施。这三个层次的道德要求或者说道德的三个维度分别如下。

1.在小团体（家庭、亲族圈与朋友圈）中的道德要求是休戚与共的感情与利他主义的行为。这一道德要求，本文运用通常的术语命名为“个人私德”。在传统道德中所称赞的“父慈子孝、兄友弟恭”状况，就是这样的道德要求。相反，若在小团体中不能达到这样的要求，就会被人认为缺乏个人私德。在现代社会，这样的道德评价，一般由行为者周边（家族、朋友圈、邻里）人通过声誉的褒贬来进行，不太会由社会公共舆论来进行，更不会通过法律来强制。

2.大范围秩序中对遵循市场规则的要求。用布坎南在多个场合中说过的话来概括，就是不得欺诈（诚信守纪）、不使用暴力（自愿合作）等要求。比如说，在劳动力市场上，劳动提供者要具备必要的劳动技能和称职的工作态度，在商品市场上，商品出售者不得销售假冒伪劣产品、不得强买强卖等。由于市场合作中的主体主要以职业的角色（供给者或需求者）出现，就可用普遍性的说法“职业道德”一词来概括这一道德要求（虽然马斯格雷夫等人不认为这是一种道德）。显然，与个人私德不同，职业道德的要求一般是强制的，由单位纪律和国家法律来进行奖惩。前述“毒奶粉”、“瘦肉精”等问题，不是个人私德问题，而是破坏市场规则的欺诈行为，应受法律的制裁；经济建设、重大活动中表现出来的敬业与认真，也不是个人私德问题，只是遵循市场规则的职业道德问题。

3.社会共同体和国家共同体中的责任意识。比如说，对并非小团体中的陌生人提供帮助（慈善行为），积极参与（和个人切身利益关系极小的）选举或其他政治活动等。这样一种责任意识显然不同于市场过程中的履约责任，而是一种超越市场的、对共同体义务的自觉担当，如中国古代士人“以天下为己任”的责任意识。为了与前面的术语相联系并彼此区分，此处将其称为“公共道德”。显然，公共道德不应是强制性的，一般由社会公共舆论来进行褒贬。一个从不捐款给慈善事业或从不参与选举等政治活动的人，并不意味着缺乏个人私德，也不违反市场规则，只是不具备公共道德。

上述三个层次不同的道德要求，形成了道德评价的三个维度，并进而形成了一个道德评价的体系。当然，道德评价体系可能会有其他的维度，但这三个维度应该是最为基本的。每一个人都可以用这三个维度来评价，只有同时在这三个维度中得到良好评价的人，才是完整的有道德的“好人”，并因此得到自我的肯定与社会的赞扬。若非如此，就可能被评价为道德上有缺陷的人，分别或同时在自己周边、单位纪律或国家法律、社会舆论中接受负面评价。

上述道德评价的三个维度可以用于每一个人，不过本文的目的是关注公共管理过程中对公职人员进行的道德评价。显然，评价公职人员的道德也应按照这一体系来进行，由于公职人员最为突出的是其职业特性，因此首先应关注的是职业道德的要求。不过，需要探讨的问题是，评价公职人员的标准是不是应与普通人相同呢？这就涉及到公职人员的职业特性是否与其他人的职业特性相同的问题。更准确地说，应予以追问的是，公职人员与其雇佣单位之间的关系是不是普通的劳动契约关系呢？

在西方国家行政法学中，有两种理论来描述公职人员与其雇佣单位之间的关系：一种是曾通行于1945年以前的德国和日本的“特殊权力关系学说”，即认为二者之间不是普通的市场雇佣关系；另一种是英美法学中的“劳动契约关系学说”，即认为二者是普通劳动契约关系，公职人员与普通劳动者没什么差别。第二次世界大战以后，德国、日本等国的行政法学已放弃了“特殊权力关系学说”，而采用了“劳动契约关系学说”。也就是说，今天西方国家公职人员与雇佣单位之间的关系就是普通的劳动契约关系，在职业上公职人员与一般劳动者没什么不同，对其道德评价也与普通人基本相同。

不过，将公职人员与雇佣单位之间的关系视为普通劳动契约关系，显然是对普通公职人员而言的。对于高级公职人员的道德要求，还是应该有所不同的。根据道德评价的三个维度以及公职人员间的区分，可从以下两方面对公职人员进行道德评价。

1.对普通公职人员。普通公职人员是指那些从事普通公务的一般工作人员。对普通公职人员的道德评价与普通人相似，即从道德评价的三个维度来分别进行。就是说，应首先进行职业道德的评价，由其所在单位及相关法律机构根据职业技能、职场纪律与法律的要求（包括对职业过程中贪污受贿行为的禁止）来进行；然后是与普通人相似的对个人私德和公共道德的评价，主要由周边人与公共舆论来进行。

2.对高级公职人员。高级公职人员包括经选举产生的公职人员和职位较高的事务官员。显然，这样的公职人员除了按单位纪律与法律规定的职业道德要求进行评价外，社会公众对他们的个人私德与公共道德的期待要远高于普通人。对高级公职人员的个人私德和公共道德评价，一般由公共舆论进行，同时还会受到选民的约束和所在政党组织纪律的约束等。

二、民间话语系统对中国公职人员道德评价低的原因

上述道德评价的三个维度所形成的分析框架，显然也可用于中国公共管理过程中，以此评价中国公职人员的道德状况。如前所述，在当今中国的民间话语系统中，对公职人员的道德评价普遍较低，特别是许多人表示在当前中国公职人员中腐败较严重。这种较低的评价虽然不乏现实的基础，但却存在很大的问题，其中最为重要的是混淆了道德评价三个维度的不同要求。而之所以产生这种混淆，是由于中国转型期的特点。

（一）对当前中国公职人员的道德评价低源于从三个维度来全面要求

在当今中国，评价公职人员的道德状况一直是社会的热点话题。百度百科词条“官德”中所列举的官德失范现象，比较典型地反映了普通人对中国公职人员道德状况的评价。该词条认为当前中国公职人员存在的道德问题有：生活作风（流连于娱乐场所、包养情人等）、权力意识膨胀（打击民众言论、阻截媒体、动用黑恶势力等）、贪污腐败（索贿受贿、侵吞公款等）、相信迷信（“相面”、“求签”等）、假造政绩等。另外，该词条未包含但社会中也有强烈意见的官德失范现象是官员的庸碌无为等。

这一词条中列举的官德失范现象及其他类似对中国公职人员的道德评价，当然反映了一定的社会现实或社会情绪，但在评价过程中却混淆了道德评价不同维度要求，在一定程度上这也是对公职人员道德评价低的原因所在。按照本文关于道德评价的三个维度这一分析框架来衡量，官德失范中的生活作风、相信迷信等是个人私德问题，权力意识膨胀、贪污腐败、假造政绩等显然是职业道德问题，而庸碌无为则是公共道德问题（不符合人们对公职人员责任意识的期待）。

就是说，民间话语体系对当前中国公职人员道德状况评价低，虽有现实的基础，但在相当程度上却是因为从三个维度来全面要求公职人员而造成的。相对于这一高标准的要求，中国公职人员的道德评价才出现较低的结果。与此同时，上述评价也混淆了普通公职人员与高级公职人员的不同要求，混淆了国家公职与政党纪律的不同要求。

（二）对中国公职人员进行全面道德评价的原因

为什么民间话语体系会从三个维度来全面要求中国公职人员的道德水平？这主要是源于当前中国转型期的特点，即在自觉与不自觉中将今天的中国公职人员与古代的在朝士人相类比，并按传统对在朝士人的道德要求来评价今天的公职人员。

在中国古代，在朝士人至少有三重身份：一是国家公职人员，被雇用来从事某种以公务为内容的职业，以此获取报酬；二是百姓教化者，以自己个人的道德水平和模范行为感化治下百姓，以提升社会整体道德水平、降低治理成本；三是公共利益承担者，即承担起促进公共利益实现的责任（如传承文化、改革不良规则等）。在一定意义上，在朝士人的上述三重身份对道德的要求，对应着本文前述的道德评价的三个维度：职业道德、个人私德与公共道德。就是说，传统上对在朝士人有高标准的道德要求（该看法相当于前述“特殊权力关系学说”），既要有职业道德，又要有个人私德，还要有“以天下为己任”的公共道德。随着古代帝国日益稳定，国家职能趋于消极，对在朝士人的职业道德的要求越来越低（如对他们的职业能力不作强调），但是对他们个人私德的要求至少在制度上从未降低。同时，无论是民间的期待还是自我的期许，对士人的公共道德要求始终高调存在。

如前所述，在一个成熟的现代国家，相对于古代的在朝士人，今天占据人员多数的普通公职人员只有第一重身份，即作为从事公务的职业人士，对其道德评价主要是职业道德标准，在职业上对其个人私德与公共道德的要求并不高（该看法相当于前述“劳动契约关系学说”）。只有针对人数较少的高级公职人员，职业上才有相应的个人私德与公共道德的要求。

不过，由于当前的中国仍处于向现代国家的转型过程中，对公职人员的道德要求既非传统帝国的要求，又不是完全的成熟现代国家的要求。具体而言就是：一方面对公职人员职业道德的要求，比起帝国时期来大大提高，这是现代国家职能扩张、专业化程度不断加深的后果；另一方面对公职人员的私德要求至少在制度上并未降低，这在相当程度上是传统的延续；与此同时，对于公职人员的公共道德仍有高度的要求，社会普遍期待公职人员具备“以天下为己任”的责任意识，特别是要求他们能主动突破既有规则、创造新局面。比如说，在“庸官比贪官更可恨”这一广为流传的说法中，不仅表达了对公职人员违反职业道德（“贪”）的评价，而且表达了对不符合公共道德期待的强烈批评。因此，中国当前这一转型期的特点，决定了前述对公职人员在三个维度的全面道德要求，并造成对公职人员道德评价低的后果。

三、理解“大范围腐败行为与大规模经济增长并行”的问题

对中国公职人员的道德评价，一个回避不了的民间话语系统的说法是“腐败横行”。如前所述，如果真的腐败横行的话，那怎么解释中国现今取得的大规模经济增长呢？要解决这个问题，同样需要结合国家转型的特点来加以分析。当然，首先应说明的是，在一个国家转型时期，在特定时间内可能会出现腐败与繁荣并行的现象，但这一现象持续的时间不会很长，正如政治学界过去对“印度病”的研究所揭示的。但在中国，大规模经济增长已持续三十多年，在现实中也确实存在着公职人员腐败行为，但是腐败行为如果真的像民间话语系统所说的那么严重的话，那中国的经济增长能力早就被破坏殆尽了。因此，对这一问题仍需进行一定的解释。

公职人员的行为，大体可分为在规则内的行为和突破规则的行为两大类。前者是一种职业行为，对这一行为的道德评价应限于前述的职业道德。极端点说，就职业道德的要求而言，只要不违反纪律和法律，“庸官”是允许存在的。后者需要突破现有的规则进行制度创新，在一定程度上这种行为已不是职业道德的要求，而是公共道德的要求。公共道德的要求是不允许“庸官”存在的，这种要求期待公职人员去改革现行的制度，以奠定国家共同体未来发展的基础。

一般来说，突破既有规则进行制度创新是要承担风险的，承担这样的风险其动力可能来自于两个，一个源自于获取经济利益的市场动机，另一个源自于无个人利益动机的公共道德要求。前者只是一种经济行为动机，以承担风险为代价来获取利益（风险补偿）；后者则是值得肯定的公共道德动机，自觉主动承担起改革的责任。

公职人员突破旧规则并创造市场的行为，如果毫无私人利益动机，那当然是值得肯定的符合公共道德的行为。但是这样的行为，似乎让个人承担了过大的风险而不给予补偿，往往会因为个人收益与风险不匹配而出现所谓的悲情英雄。如果公职人员通过突破不利于市场秩序的现有规则，创造出市场或生产性机会来促进经济成长，并在此过程中分享利润，则不符合公共道德的要求，尤其不符合中华传统中“以天下为己任”的责任意识，因而在实践中往往被认为是不道德的腐败行为。

也就是说，现实中我们称之为“腐败”的公职人员获利行为，实际上由两类行为构成：一类是破坏市场的寻租行为，即真正的腐败，它通过破坏市场秩序与结构（如人为制造稀缺或增加交易成本）以寻求租金，这种行为因造成社会浪费而不利于公共利益，是一种违背职业道德的腐败行为；另一类是上述的创造市场的分利行为，这种行为能创造出新的市场机会并促进经济成长而有利于公共利益，公职人员的这种获利行为不能简单地认为是违背职业道德的腐败，最多只能认其为不完全符合公共道德。当然，在现实中会出现更为复杂的问题，那就是公职人员通过所掌握的公共资源创造出新市场，然后又利用公共权力将其独占，这样就将创造市场的分利行为与破坏市场的寻租行为混在一起。

换言之，公职人员的种种获利行为，不能简单地全部认定为“腐败”，现实中公职人员的腐败程度，也未必像民间话语系统评价得那样可怕。只有如此，才能理解大规模经济增长与民间话语系统中“腐败横行”同时并存这一看似矛盾的现象。

四、结论与建议

综上所述，从西方学者的相关理论中可以看出，公职人员的道德评价主要涉及到三个维度：个人私德、职业道德与公共道德。以此框架来看，现代国家评判公职人员的道德，对一般公职人员应主要评价其职业道德，对高级公职人员可增加个人私德与公共道德的评价。这一分析框架可以用于中国公共管理过程中，以此作为评价中国公职人员道德状况的基础。

根据本文建立的道德评价体系及对转型期中国公职人员的道德评价，可以得到如下几条政策建议。

第一，在对中国公职人员进行道德评价时，应区分普通公职人员与高级公职人员。普通公职人员与单位之间的关系，在现代条件下主要是劳动契约关系，工作单位与法律机构对其进行道德评价，主要应该是职业道德评价，对其个人私德与公共道德可以采取鼓励措施，但不应作强制性的要求。对于高级公职人员则有所不同，除了对其职业道德要求比较高以外，工作单位与相关机构对其个人私德和公共道德也可以作比较高的要求。

第二，区分职业要求与政党要求。在对公职人员进行道德评价时，职业道德的评价应主要由其所服务的单位和相关法律机构按职业要求来进行，而对个人私德与公共道德的评价则应主要由其所在的政党组织来进行（当然周边人和公共舆论也会有相应评价）。特别是对高级公职人员，若在个人私德与公共道德方面有缺失，所在政党组织可以采取相应的处分措施，以此激励高级公职人员提高个人私德与公共道德水平。

第三，在转型期治理公职人员的腐败，要区分寻租行为与分利行为。对于通过破坏市场结构来谋取利益的寻租行为，应作为治理腐败时坚决打击的对象。而对于过去通过创造市场使经济成长并从中分利的行为，应予以一定的理解。当然，随着市场经济在中国日益成熟，突破旧规则以创造市场机会的风险不断降低，分利行为将逐渐变得不可能或成为被禁止的对象。此时的制度创新行为，将更多地由公共道德来激发。

责任编辑：孙艳兰

作者刘守刚，男，上海财经大学公共经济与管理学院副教授，经济学博士，法学博士（上海 200433）。