杭州市土地整理中心 陈 东 章岳峰 邵红霞 张晟伟

杭州市耕作层剥离再利用工作研究

杭州市土地整理中心 陈 东 章岳峰 邵红霞 张晟伟

耕地耕作层是农作物赖以生存的基础，是粮食综合生产能力的根本，是一种十分宝贵的资源。据相关资料表明，1厘米厚土壤的形成，要历经200年岁月的打磨，而要形成黑土地，则需要双倍的时间。人类社会从土壤中获得了几乎全部用作食物的农产品及部分用于工业的原材料，但是破坏耕作层却是一朝一夕就完成了。耕作层剥离再利用全称是建设用地耕作层表土剥离再利用，是为了实现耕地可持续利用，满足社会、经济可持续发展对耕地和耕地产品的需求，采取经济、技术、法律、行政措施改善地力和生态环境的行为，将给国家、社会带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益。

一、背景意义

耕地是历经千年形成的农作物赖以生存的基础，是国家粮食安全的物质保障。近年来，随着社会经济的迅速发展各类建设用地需求日益增多，大量耕地被占用，许多优质耕作层被填埋；而新开垦的耕地，由于表层土壤质地差，短期内难以提高产出率，导致粮食生产能力总体下降。

2006年，国土资源部发文要求推广吉林省开展被占用耕地耕作层土壤剥离工作有关做法；2007年8月，浙江省国土资源厅发文要求有条件的地市积极开展表土剥离利用工作；2009年，杭州市政府出台了《关于加强土地开发整理工作的补充意见》（杭政办函〔2009〕246号）明确了耕作层剥离和使用的责任主体。长期以来，杭州市大部分建设占用耕地的耕作层被用作建筑垫土，造成难以挽回的损失；同时，新开垦的耕地和劣质耕地由于缺乏优质土壤来源而难以有效提高耕地质量等级。杭州市国土资源局根据实际情况在部分县（市、区）通过耕作层剥离再利用试点形成了阶段性的制度成果，但在推广过程中发现仍存在着政策、资金、技术等诸多问题。党的十八大以来，国家对耕地保护工作提出了更高的要求，明确要求建设占用耕地必须实行“占优补优、占水田补水田”。在总结近几年来工作成效和经验的基础上，要清醒地认识到新形势下耕作层剥离再利用是应对耕地占补平衡必然趋势，是处理好经济社会发展与保护耕地之间的重要抓手，是实现保护资源与保障发展双赢的重要途径。

二、工作现状和问题分析

（一）机构设置不健全

杭州市耕作层剥离再利用工作目前还没有设立市级层面专门的管理机构，暂时由市国土、农业共同管理。杭州7县（市、区）在实际操作中有自己的做法，比如：建德于2013年成立了由分管市长为组长，国土局主要领导为副组长的建德市建设用地占用耕地表土剥离和再利用领导小组，领导小组下设办公室（设在国土），并由市国土资源局、市财政局、市农业局、市水利局等部门为成员单位，负责组织协调、指导督促和组织项目竣工验收等工作；其余各区、县（市）耕作层剥离再利用工作由当地造地改田领导小组负责，镇（街道及相关单位）负责具体实施。从各地工作经验来看，耕作层剥离再利用工作综合性强、涉及面广、部门配合度高，设立政府层面的专门管理机构更有利于推动该工作的发展。省内先进地区机构设置对比情况（见表1）。

表1 各地机构设置对比情况表

（二）相关制度不健全

1.法律规定缺乏强制性。《土地管理法》第32条规定：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良，可以要求占用耕地单位履行义务，并非必须履行，这对于要求占用耕地的单位或个人履行剥离耕作层的法定义务缺乏强制性。

2.制度建设急需加强。杭州市政府于2009年以市政府名义出台了《关于加强土地开发整理工作的补充意见》（杭政办函〔2009〕246号），要求各县（市、区）探索开展工作，各地在多个方面进行了有益的尝试。例如萧山区将耕作层剥离再利用工作列入每年的土地开发整理任务；建德市于2011年出台了《建德市建设占用耕地耕作层剥离和再利用管理办法》；富阳市出台《富阳市人民政府办公室关于印发富阳非农建设占用耕地耕作层土壤综合利用的实施意见（试行）的通知》等等一系列的措施来规范和推动耕作层剥离再利用工作。同时，剥离实施管理、堆场管理、资金筹集以及管理等难点问题制约着工作的进一步发展，急需通过总结提炼实际工作经验，完善制度建设为该项工作的开展保驾护航，特别是市级层面需尽快出台耕作层剥离与再利用工作的实施意见，明确耕作层剥离再利用的责任和实施主体，制定相应的奖惩措施，以指导各地更加规范有效推进工作。省内先进地区工作模式对比情况（见表2）。

表2 各地工作模式对比情况见表

（三）资金保障欠有力

随着工作不断发展，各种费用每年都在递增，资金保障难度越来越大。然而当前杭州市本级及有关县（市、区）尚未建立有效的耕作层剥离再利用专项资金筹措和使用办法，实际操作不一，与工作发展的要求不相适应，如市本级没有专门的资金筹措渠道，富阳市对耕作层剥离再利用的项目补助仅5000元/亩，与工作成本相比相差较远。相较于省内先进地区耕作层剥离再利用专项资金筹措和管理办法（详见表3），杭州市亟需通过出台有力的政策措施来强化资金保障。

（四）具体操作需优化

首先，耕作层土壤剥离再利用工程需要经过剥离、运输、存储、覆盖等四道主要工序，对于剥离出来的耕作层土壤，最好的处理办法就是直接用于土地开发整理项目。这种“点对点”的处理理论上是可能的，但在实际工作中往往受客观条件的限制。因此，耕作层剥离再利用的时点、剥离范围和堆场选址等关键环节要考虑是否影响建设项目开工建设、耕作层是否能及时利用、剥离经济效益是否合算等多方面因素。而杭州市目前在具体的实施管理上还较粗放，缺乏明确统一的操作规则，与省内先进地区管理水平还有较大差距（详见表4）。

表3 各地耕作层剥离再利用专项资金管理情况表

表4 各地具体操作规则情况对比表

三、探索解决对策建议

（一）加强组织保障

耕作层剥离与再利用工作涉及面广、政策性强、技术含量高、责任重大，建议从杭州市政府层面成立耕作层剥离与再利用工作领导小组，市国土资源、农业、园文、环保、财政、城管、公安、交通警察、道路运输等部门为成员单位，领导小组下设办公室。市国土资源局负责全市耕作层剥离与再利用的指导协调、实施监管等工作；市农业局、环保局负责耕作层质量认定管理；市财政局负责耕作层剥离与再利用经费保障；市公安局、城管委、公安局交通警察局、道路运输管理局负责耕作层剥离与再利用运输管理、监督和违法行为的依法查处工作。各区、县（市）政府成立县级表土领导小组，做好辖区内耕作层保护与再利用工作。

（二）加强制度保障

首先，建议加快推进耕作层剥离再利用法律、法规的建设。

其次，根据杭州以及各县（市、区）开展耕作层剥离与再利用工作的实施情况，出台统一的开展耕作层剥离与再利用工作的实施意见，该意见应当明确几个方面：

一是明确剥离标准。各地根据实际情况，合理安排工作时序和空间布局，编制耕作层剥离与再利用专项规划，同时明确剥离区域、再利用区域和堆场设置等等。其中基本农田以及其他水田和菜地等优质耕地应当实施耕作层剥离，划入剥离区域，而农业、环保等部门认定为污染耕地的不得实施剥离。

二是明确使用范围。考虑到各县（市、区）耕作层资源和土地整治在规模上难以协调匹配，为最大限度保护和利用耕作层，应当规定剥离的耕作层除优先用于土地开发整理新增耕地外，还可用于耕地质量提升、违法用地和临时用地复垦、污染土地修复、城市景观绿化和园林绿化等土壤改良项目，并可由政府主导，各相邻县（市、区）政府协商调剂使用。

三是明确管理细则。借鉴省内先进地区的工作经验，规定剥离实施主体以及堆场管理、利用实施主体为乡镇政府。统一耕作层质量认定、堆场、运输等管理标准。在质量认定上要规定具体的参数标准以及验收确认的具体单位；堆场管理上加强乡镇（街道）与村集体经济组织的协同配合，获取群众的配合和支持；运输管理上要以市场为导向，文明运输，确保安全和环境卫生。

四是明确奖惩措施。 首先，将耕作层剥离再利用工作纳入政府耕地保护目标考核，并可与土地利用规划和计划管控相结合，对工作实施较好的地方，适当倾斜安排土地计划指标。其次，可将利用表土新增的耕地面积和因改良土壤而使耕地质量提高的部分折算为一定等级的耕地面积，作为占补平衡补充的耕地面积，或者折抵一定的建设用地指标。

（三）加强资金和技术保障

1.资金方面。首先，根据法律规定，建设单位必须承担耕作层剥离再利用工作义务，因此在资金筹措上，可提高建设单位缴纳补充耕地成本回收款的标准，以保障工作资金来源，建议杭州市本级提高3万元/亩。预计杭州本级每年建设占用耕地3000亩，共计可获取资金9000万元。其次，考虑到实际开展工作的实施主体为乡镇政府，因此财政要将收取的资金补助转移给乡镇政府使用。根据杭州市具体实际情况、本文测算及先进地区经验，建议市本级对二区五县补助0.5万元/亩，以推进全市开展工作；对主城区乡镇以奖代补3万元/亩(其中完成耕作层剥离，奖励乡镇1.5万元/亩，完成耕作层利用，奖励乡镇1.5万元/亩)。预计今后杭州市主城区以及县（市、区）每年的耕作层剥离再利用面积约8000亩，那么杭州市本级财政年度支出共计9000万元（详见表5），专项资金可维持收支平衡。最后，建议各县（市、区）要结合本地实际，合理提高补充耕地成本回收款标准，做好耕作层剥离与再利用工作资金保障。

表5 市本级财政耕作层剥离再利用工作年度支出费用测算表

2.技术方面。国外从上世纪五六十年代就开展表土剥离再利用工作，主要用于土地改良和污染治理，日本因其土地资源稀缺，在表土剥离再利用工作时做得是最细最完善的，而我国表土剥离再利用工作主要应用于开发建设中。建议在工作中加大“移土培肥”“坡改梯”等技术研究投入，借鉴国内省份的有效做法，有助于节约项目成本、保护生态环境、健全“占优补优”的长效机制。

（四）处理好政府与市场关系

总的来说，关于表土剥离再利用工作，我们需要更全面的法律、法规、政策支撑，还要通过政府宏观调控微观管理，各级政府要充分认识耕作层剥离与再利用工作的重要性，出台配套政策，引导建设项目不占或少占优质耕地，尤其是优质水田，确需占用的，耕作层要应剥尽剥、能覆尽覆。同时，耕作层剥离再利用还需要加入更多市场运营机制，比如积极鼓励并推行各类市场主体自筹资金参与耕作层剥离再利用工作，政府负责监管、验收、回购，激活民间活力。同时，通过政府协调、财政资金担保，引导商业银行与项目剥离主体、再利用主体签订融资协议，弥补财政资金滞后的现实问题，通过建立统一、开放、竞争、有序的市场体系来打破地区、部门的分割，营造企业、个人和政府有机结合的现代市场经济体系，促进耕作层剥离再利用工作全面协调发展。

四、结语

数千年的农业文明兴衰史告诉人们：人类文明以实现自然物的增值而获得发展，其根基却存在于表土资源，文明的存在与发展与其赖以生存的表土资源密切相关。美国一位土壤学家更是提出警告：“土壤的衰竭或消失，可能危及经济发展和政治稳定的程度更甚于石油储量的减少，但对土壤的衰竭和消失没有得到像对石油衰竭统一的重视。”我国，土地后备资源缺乏，而各方面用地需求强烈，以及环境保护意识的增强，表土剥离再利用的应用会越来越广泛，而杭州市需要在这样的大环境下不断突破资金、技术、法律法规的瓶颈，为整个杭州市的经济建设和生态平衡发展提供有力的后备资源保障。