浙江财经大学不动产研究所 徐保根 赵建强 薛继斌

浙江省耕地质量评价工作的历史现状、问题与对策

浙江财经大学不动产研究所 徐保根 赵建强 薛继斌

一、浙江省耕地质量及农用地评价的历史

（一）上世纪的耕地与农用地评价

浙江省有历史记载的土地开发利用始于春秋战国时期，但真正大规模开展土地评价工作的是在上世纪70年代之后。

1.开展土地评价的基础工作—土地资源调查

自中华人民共和国成立以来，浙江省人民政府高度重视土地调查工作。1979-1986年根据国家的统一布置，在富阳县试点的基础上开展了第二次土壤普查，并结合第二次土壤普查，进行了土地普查和土地概查。1984-1992年，浙江省开展了自建国以来投入最多，调查最全面的土地详查。通过土地详查，获得了比以往土地调查内容更全面、精度更高的全省土地面积数据。为保持土地详查数据的现势性，从1996年开始，浙江省以10月31日为统一时点，每年进行一次土地变更调查。随着社会经济不断发展，科技不断进步，土地调查的技术方法不断更新，2003年6月至2006年10月浙江省各县（市、区）应用高科技的信息技术开展了土地利用现状更新调查，全省土地利用现状调查成果的准确性、现势性和信息化水平进一步提高，土地调查的技术方法和管理机制也迈上了一个新的台阶。2008年开始，全省又大规模开展了第二次土地大调查工作。

2.以土地资源分类研究为基础的农用地评价

农业历史悠久的浙江省，广大劳动人民对土地资源的开发利用、治理保护具有丰富的经验，但对浙江土地资源进行科学、系统地分类研究还是20世纪70年代才开始的。重点开展了浙江省土地资源分类、浙江省坡地资源综合评价分类、浙江省红壤资源分类评价、石灰岩山地资源分类评价等研究工作。

3.农用地适宜性评价

浙江省土地利用详查摸清了全省土地利用类型的面积、结构及地理分布规律。在此基础上，对全省农用土地各组成要素的性质，包括人类长期劳动所施加的影响在内作进一步的分析，按照农、林、牧业利用的生态要求与土地条件相比较，以评定土地在一定用途条件下，土地对该用途的适宜程度及适宜等级。农用土地评价，是土地资源调查的重要组成部分，也是土地管理的一项基础性工作。

（二）新世纪的耕地及农用地评价

1.浙江农用地分等与定级估价试点

浙江省是我国开展农用地分等定级估价工作的试点单位之一。1999年开始农用地分等定级估价试点工作，2001年以市为单位完成试点任务，获得农用地综合评分结果的相应报告、图件、数据成果，并于2002年通过国土资源部土地利用管理司、中国土地规划勘测院组织的验收，验收结论认为“按项目合同完成了任务”。

2003年8月，国土资源部正式颁布了《农用地分等规程》《农用地定级规程》和《农用地估价规程》，并要求全国所有省、市、自治区都按照新颁布的规程，开展农用地分等与定级估价工作。对此，浙江省国土资源厅十分重视，组织了以浙江省土地勘测规划院为具体项目承担单位，以浙江财经学院为技术协作单位的联合课题组，于2003年年底再次启动浙江省农用地分等完善工作，到2005年5月，全省农用地分等完善工作已经基本完成。

2005年9月9日，浙江省农用地分等成果与县级定级估价试点成果在杭州通过由国土资源部土地利用管理司、国土资源部土地整理中心和中国土地勘测规划院组织的国家级验收。

浙江省农用地分等完善中，课题组采取“全省统一技术路线，县级负责外业调查、收集资料和成果校验，省级负责方案设计、技术指导、内业处理及成果汇总”的工作组织方式，调动了省、市、县三级国土资源部门的力量，完成了全省农用地分等工作及安吉县、龙游县、慈溪市、吴兴区四个试点县（市、区）的农用地定级估价试点工作。

浙江省这次进行农用地分等工作的90个县（市、区）中，有14个县以1∶5万更新的土地利用现状图为工作底图，其余76个县为1∶10万原土地利用现状图。在分等成果方面，建立了省级和县级分等数据库、省级分等单元与县级的单元相对应，初步实现了数据的可追溯；初步建立了浙江省农用地国家级、省级、县级标准样地体系；应用相关分析、专家咨询、野外校验与其他相关土地评价成果比较等方法，进行了农用地分等结果的检验和调整；完成了安吉、龙游、慈溪、吴兴共四个试点县的农用地定级估价试点工作。同时，探索了运用农用地分等定级成果进行耕地占补平衡等级折算系数测算方法、征地区片价测算、土地开发整理耕地质量评价的应用研究。

2012年浙江省又在全省范围内开展了耕地质量等级评定的补充完善工作，2013年11月通过了国土资源部验收，完成了1∶1万较大比例尺的耕地质量分等成果。

2.耕地综合生产能力核算

2011年在全省根据《农用地产能核算技术规范》，以2006年完成的全省农用地分等成果，开展了1∶5万比例尺的耕地综合生产能力核算成果。

3.耕地质量动态监测评价试点工作

为了使耕地质量评价常态化，实现耕地数量与质量的同步变更，2012年浙江省以《农用地质量分等规程》(国标)，在慈溪市开展了耕地质量动态监测评价试点工作，这是全国开展的16个试点县之一。2013年又在全省十一个地市各选择一个县市区进一步扩大。同时开展了土地整治耕地的质量评定工作。

4.浙江省耕地质量评定与地力分等定级

为加强占补平衡补充耕地质量评定工作，强化耕地质量监管，确保耕地“数量不减少、用途不改变、质量有提高”，浙江省以省长令的形式出台了《浙江省耕地质量管理办法》，浙江省农业厅在全国《耕地质量评定与地力分等定级技术规范》(试行)的基础上，制定了《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》。以浙江省农业厅为主，开展了耕地质量评定与地力分等定级的相关工作，并在部分县市区开展了土壤化验和耕地质量评定工作。

5.农业地球化学调查与评价

由浙江省农业地质调查研究院在浙江省农业地质调查院组织开展。完成了慈溪、龙游、嘉善、安吉四县市的基本农田质量调查试点，开展了这四个县市的多目标农业地球化学调查与农用地分等成果融合的试点研究工作。在全省范围内完成了1∶25万小比例尺的浙江省农业地质环境调查，1∶5万比例尺的浙江省土地质量地球化学评估、典型县市土地质量地球化学评估，1∶1万比例尺的杭州市土壤重金属污染与蔬菜生产安全研究、重金属农业高科技示范区生态环境调查等成果。目前地质部门开展的农业环境地球化学调查评价，主要是对影响农业生产的地球化学环境的地质本地因素值和人为因素值开展调查评价，但还仅仅是限于业务部门内部开展，多为研究类的成果，主要为农业生产服务，还没有形成行政部门的日常工作和相关文件、规定。

二、浙江省耕地质量评价的现状与问题

（一）耕地质量评价现状

目前浙江省耕地质量评定工作，主要有国土部门和农业部门来管理，形成了三大块业务工作：一是国土部门以《农用地质量分等规程》（国标）、《农用地质量定级规程》（国标）为基础的耕地质量等级评定，包括农用地产能核算、耕地质量等级动态监测等；二是农业部门以《浙江省耕地质量评定与地力分等定级技术规范（试行）》为基础的耕地地力调查与评价；三是地质部门开展的农业环境地球化学调查评价工作。但真正上升到政府层面而大规模开展耕地质量评价工作的仅有国土部门的农用地质量等级评定和农业部门的耕地地力调查与评价。

1.国土部门开展的耕地质量等级评定

国土部门开展的耕地质量等级评定，以国标《农用地质量分等规程》《农用地质量定级规程》为依据，充分考虑了光温水等气候、地形地貌条件、土壤肥力、土地开发利用程度、农业投入产出等各方面的因素，耕地质量分等成果可实现跨县域、跨地市横向可比，耕地质量定级成果可实现县域内横向可比，包含了耕地适宜性评价、质量评价、经济评价等系列成果，成果体系比较完整。

2.农业部门开展的耕地地力调查与等级评定

农业部门开展的耕地地力调查与等级评定，有农业部、浙江省农业厅的《耕地质量评定与地力分等定级技术规范》（试行）为依据，充分考虑了土壤、地形地貌、生态环境质量、污染等因素，对土壤物理、土壤化学、土壤环境方面的因素考虑全面，直接为农业生产服务的效果好。但目前的成果缺点是：一是未考虑光温水气候因素；二是评定的耕地质量成果无法实现跨县域、跨地市的横向可比，不能满足国土部门管理工作的需要。

（二）存在问题

1.各部门开展的耕地质量评价工作存在不足

浙江省国土部门开展的耕地质量分等工作目前有以下缺点：一是缺乏土地整治耕地是否合格的衡量标准；二是没有考虑农用地的地质环境、土壤污染等因素；三是没有考虑土壤氮、磷、钾等直接影响作物生长的易变因素，仅能满足国土部门耕地占补平衡、土地整治质量管理等工作的需要。

农业部门开展的耕地地力调查与等级评定工作，没有考虑光温水等气候方面的因素，也无法实现耕地等级评定成果的跨区域可比性，不能满足耕地占补平衡、等级折算等国土部门管理工作的需要。

地质部门开展的农业环境地球化学调查评价，还没有上升到政府层面开展工作，仅限于研究阶段，服务范围有限。

2.多部门开展，多方管理，信息不能共享，重复劳动多

虽然国土、农业等部门开展的耕地质量分等、耕地地力调查与评价、农业环境多目标地球化学调查评价工作各有特色和优缺点，工作角度和用途不同，但它们之间也有需要“相通”的内容。由于目前这三块耕地质量评价工作是多部门开展、多方管理，导致许多工作成果和信息不能共享，相互间的重复劳动较多，造成人力、资金等资源的浪费。

3.缺乏耕地损毁（或破坏）评价的技术方法

目前耕地遭损毁（或破坏）比较严重，虽然我国已“破坏耕地罪”的刑法规定，浙江省也制定了破坏耕地的处罚措施。但由于实践中缺乏耕地损毁（或破坏）评价的技术方法，导致在实践中对破坏耕地的程度、可恢复的可能性与恢复成本等问题的标准难以把握，从而影响了对破坏耕地者的处罚。

4.耕地污染和生态方面的评价工作薄弱

总的来看，目前在耕地质量评定方面，多注重耕地产出水平、综合生产能力等方面的评价，对耕地生态环境质量和污染方面的评价指标考虑不多。在为国土资源管理服务的耕地质量评价中如何考虑耕地生态环境质量和污染方面的指标、在为农业生产服务方面如何考虑耕地生态环境质量和污染方面的指标等，目前开展这方面的研究工作还不多。

三、进一步做好浙江省耕地质量评价工作的基本思路

针对当前耕地质量评价工作的现状、存在的问题，进一步做好浙江省耕地质量评价工作的基本思路是：加强各部门的资源整合，实现资源信息共享，相互间既要有明确分工和主攻方向，又要相互配合、相互支持、调查评价成果共享。要加强耕地破坏调查评价、耕地污染和生态方面的评价工作，积极开展为国土管理服务的耕地质量分等如何体现耕地污染和生态环境因素方面的研究工作；强化耕地的生态质量。

（一）国土部门与农业部门耕地质量评价工作关系的协调

1.把土地整治耕地质量及其变化特点作为协调两部门耕地质量评价工作关系的基本出发点

深刻分析认识土地整治耕地质量的这些特点，是我们正确处理和协调国土与农业部门耕地质量评价工作关系的基础。土地整治耕地质量及其变化的特点主要包括，原有耕地与新增耕地并存，土壤结构均受到人为干扰；土地整治耕地的基础设施条件变化大；土地整治耕地质量易变因素多，受社会经济活动影响大；土地整治耕地质量具有相对性，科学选择适宜的作物，有利于耕地质量提升。

2.既明确分工又相互配合是协调两部门耕地质量评价工作关系、共同搞好耕地质量建设的关键

针对耕地质量及其变化过程特点，把耕地质量建设分为以土地平整、农田水利、田间道路、生态工程建设为主的“平台质量”建设和以土壤氮、磷、钾、有机质等土壤养分提高为主的“利用质量”建设两个过程阶段。我省耕地质量评价应围绕耕地“平台”质量建设和“利用”质量建设这两个阶段工作，分别开展耕地质量评价工作。耕地“平台”质量建设及其耕地质量评价工作，主要为国土资源部门的土地管理工作服务。耕地“利用”质量建设及其耕地质量评价工作，主要为农业部门的农业生产管理工作服务。

为国土资源管理服务的耕地质量评价，应以国标《农用地质量分等规程》为依据，充分借鉴吸收农业环境多目标地球化学调查评价成果，开展耕地质量评定工作。为农业生产服务的耕地质量评价，要以农业部门的《耕地质量评定与地力分等定级技术规范》(试行)为依据。这两项耕地质量评价工作都要充分借鉴吸收农业环境多目标地球化学调查评价成果。

（二）国土部门耕地质量评价的基本思路

充分吸收其他部门开展耕地质量评价工作的经验和成果，从满足土地整治项目区耕地质量验收、耕地质量评定方法更具可操作性、绿色优质农产品生产基地建设等方面，来建立和完善耕地质量等级评价方法体系，主要包括耕地质量分等定级、耕地质量动态监测网络建设、土地整治耕地（新增耕地和高标准农田建设）合格标准评定、耕地损毁（或破坏）调查与评价、耕地产能核算、宜耕土地后备资源调查与评价、耕地流转价格评估，等等。

四、浙江省近期耕地质量评价的工作重点与措施建议

一是开展浙江省土地整治耕地质量等级评定办法的制定。以国标《农用地质量分等规程》为依据，结合土地整治耕地及其质量特点和浙江省工作实际，有针对性地开展土地整治耕地质量等级评定办法研究。并在此基础上，尽快出台“浙江省土地整治耕地质量等级评定办法”。在遵循《耕地质量分等规程》的同时，突出土地整治的土地平整、农田水利、田间道路、生态工程等要素。制定土地整治耕地合格标准的评定办法与标准。在需要的土地整治区开展耕地的环境地质和生态环境调查与评价工作。

二是开展耕地质量动态监测网络建设。实现耕地数量变更与质量变更同步，确保耕地占补数量平衡与质量平衡的统一。要在重点搞好全省11个耕地质量动态监测试点县的基础上，尽快扩大到全省每个县市区。

三是加强耕地损毁（或破坏）评价的技术方法研究。应从耕地被损毁（或破坏）的面积、类型、程度、原因、恢复可能性、恢复成本等方面开展耕地损毁（或破坏）评价的技术方法研究。

四是宜耕土地后备资源与垦造水田土地资源的调查评价。从生态文明建设角度，开展全省宜耕土地后备资源调查与评价工作，分析土地整治补充耕地潜力，为耕地占补平衡工作提供充分依据。研究制定浙江省垦造水田标准与技术规范，分析全省垦造水田的潜力、区域分布，为浙江省垦造水田及高标准农田建设提供依据。

五是加强以培肥地力、配方施肥、提高土壤环境质量为目标的耕地质量评价工作。农业部门重点开展为农业生产服务的耕地质量和地力调查评价工作，突出土壤氮、磷、钾等直接与农作物相关的土壤肥力等因素，为农业生产提供高质量的土壤。重点开展高标准基本农田建设、土地整治新增耕地快速培肥等方面的耕地地力调查评价工作。

六是加强耕地污染和生态质量的调查评价工作，实现耕地产出能力和生态质量的有机结合，确保食物安全。要在总结目前我省地质调查研究院已有工作成果和技术方法的基础上，提高工作力度，扩大工作范围，尽快上升到政府工作层面推动耕地污染和生态质量的调查评价工作。