论西部民族地区自我发展能力的提升

2014-09-04何林

陕西行政学院学报 2014年3期

何林

摘要：提升西部民族地区自我发展能力，面临着自然环境、经济、政治和思想文化等诸多因素的制约。因此，必须要调整产业结构，完善基础设施建设，增强区域的资本积累能力和要素聚集能力；完善制度，改善环境，增强区域的政府组织协调能力和人文发展能力；构建社会主义核心价值体系，增强区域的民族凝聚力和向心力；创新科技，发展教育，增强区域的智力支持力和发展持续力；合理利用资源，保护环境，增强区域的生态平衡发展能力。

关键词：西部民族地区；发展能力；提升

中图分类号： K512.94 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0015-04

党的十八大报告指出：“牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。”[1] 中国是一个统一的多民族国家，由于历史和现实原因，我国西部民族地区的发展总体来说比较落后，与东部发达地区发展差距甚大。培育和提升民族地区自我发展能力，增强其自身的“造血”功能，是民族地区实现跨越式发展的先决条件和可持续发展的基础，是我党民族政策的体现和优良传统的发扬，是全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的现实需要。在我国进入现代化建设的关键阶段，笔者就西部民族地区提升自我发展能力所面临的问题及对策进行探讨，以求教于行家。

一、西部民族地区自我发展能力的涵义和特征

西部民族地区通常是指新疆、内蒙古、甘肃、陕西、宁夏、青海、西藏、四川、贵州、云南、重庆、广西等十二个省（市、自治区）的少数民族聚居区，是我国经济发展水平较低、社会稳定压力沉重、生态建设任务艰巨的地区，也是需要加强开发的重点地区。

（一）自我发展能力的涵义

西部民族地区自我发展能力属于区域自我发展能力范畴，是指一个区域通过有效合理聚集、整合和配置各种资源等方式，在自我导向前提下因地制宜形成的内生发展能力。它既是对区域自然和社会资源状况的整体描述，也指资源的供给、利用、产出和创生能力；既包括区域外资源的获取和利用能力，更强调区域的自身基础和造血功能。具体来说有：

1. 自我经济发展能力，包括积累、吸引和聚集生产要素，并将各种生产要素优化配置，以提高资源利用效率的能力。

2. 自我社会发展能力，包括以知识技术的创新与引进为核心的科技进步能力；以发展战略的制定、机制体制的创新、软硬环境的营造为内容的组织协调能力；以人知识与技能的获得，健康的保障和社会福利的改善等公共产品和服务的提供为基础的人文发展能力。

3. 生态平衡发展能力，包括自然条件、资源储备和生态环境等自然系统的供给能力和对生态环境的保护及修复能力。

（二）自我发展能力的特征

1. 自生性，是指在没有外部力量的推动下，能力主体可以依靠自身资源禀赋和自己的力量促进自我实质性发展与提升，实现“造血”功能，也就是常说的“自力更生”。当然，自力更生不是说要与世隔绝，闭门造车，而是要处理好外部支持与内部发展的关系，有相应的学习、吸收、调整和创新能力。

2. 持续性，自我发展能力作为一种长久发展的能力，要求能力主体根据周围环境变化不断自我适应和进化，依靠人力资源的开发、制度效能的提升、知识和科技的创新与生态系统的保护促成系统要素的优化升级，既促进了经济跨越式发展，又有利于民族资源自觉传承和生态效益最大发挥，实现发展的可持续性。

3. 协同性，指区域内部各要素之间及区域内外之间的相互联系与协调。它既体现资本的合理流动和有效聚集，也要求人口、资源、环境的平衡，更强调区域在经济、政治、社会、文化以及自然生态的协调、和谐，而各个因素、各方面的协同程度往往决定着区域自我发展能力的强弱。

二、制约西部民族地区自我发展能力提升的因素分析

西部民族地区是欠发达地区，疆域辽阔，人口稀少，情况复杂，和其他地区相比，存在着地域、经济、政治和思想文化等方面的差异，这就决定了其自我发展能力的提升面临着特殊的、复杂的制约因素。

（一）自然环境因素

1. 地理位置。西部民族地区深处内陆、地处边疆，与中心城市和发达地区相距甚远，并且大都位于深山区、石山区、林牧区和高原区。特殊的地理条件阻碍了西部民族地区同其他地区经济、文化的交流，长期处于相对封闭的状态。

2. 资源禀赋。西部民族地区虽然土地辽阔，但多为沙漠、沼泽、丘陵和山地；资源相对丰富，但品位不高且地区性分布不均，开发利用成本较高。又由于经济增长的压力和技术水平的局限，对资源进行掠夺性地简单开采输出时忽略了资源的合理利用与保护，致使不少地方的资源都面临或即将面临短缺的问题。

3. 生态环境。西部民族地区的生态系统容量小、稳定性低，承灾能力弱，一些地区急于摆脱贫困，对自然资源过度开发利用，使得自然生态失衡、功能下降的现象十分普遍。又由于长期形成的粗放型生产模式和发达地区污染型企业的引入所带来的环境污染，无疑更是给西部民族地区日益严峻的生态环境问题雪上加霜，甚至个别地区因生态破坏和环境污染严重而引发了生态性贫困问题。

（二）经济因素

1. 西部民族地区产业长期采取规模扩张的路径，以粗放型增长为主，产业结构层次低，产业化水平不高，在产能过剩的大背景下，缺乏持续、稳定、带动作用强的特色产业和优势产业的支撑，难以形成比较优势。

2. 地方产业主要以资本、劳动力要素的投入为主，以初级产品、资源性产品和简单加工产品为主。深加工产品，特别是高科技含量、高附加值的产品比重太小，加上产业链条短、关联性差，企业经济效益普遍偏低，产业利润难以支撑产业的自我发展。这不仅影响了资金积累和要素的吸纳能力，更无法大力支持地方建设。

3. 西部地区对外开放程度不高，对外贸易规模小，进出口贸易绝对值与相对值均小于东、中部地区；引进外资规模小质量低，以劳动密集型、传统产业和小项目居多，缺乏先进的技术和装备，既影响科技创新能力的提升，也不利于地区的技术进步和产业的升级换代。

4. 基础设施建设整体规模相对滞后。据《2010中国统计年鉴》显示，西部民族地区拥有的等级公路是东部的15.9%，是中部的23.08%；每平方公里拥有铁路的长度是东部的20.6%，是中部的25.3%；拥有的城市排水管道总长度是东部的24.67%，是中部的71.8%；城市污水日处理能力只有东部和中部的36.1%和61.57%。较为滞后的公共基础设施建设增加了市场交易成本，影响了区域内生产要素的流动与聚集，制约了区域间的交流与合作。

（三）政治因素

利用自然资源，配置生产要素都是在一定的政策和制度设计当中来完成的，当然也离不开地方政府的扶持、推动和规范。

1. 中央政府。国家制定的扶持西部民族地区发展倾斜性政策中，相当一部分是原则性的规定，不少优惠政策在实践当中缺乏可操作性；对于西部民族地区的发展，国家目前还没有形成一个完整的产业政策体系，对民族地区战略性产业布局规划不尽合理，产业政策制定的民族特色、西部特色、生态特色和人文历史特色不够突出。另外，分税制改革后，加大了地方的事权，而财权却增加甚少，使得西部民族地区本来薄弱的财力更是雪上加霜，捉襟见肘。

2. 地方政府。西部民族地区以政府为主导的发展模式还普遍存在，政府“缺位”、“错位”和“越位”的现象尚未彻底杜绝；一些地方体制改革滞后，制度环境落后，制度创新能力弱；一些地方政府服务意识不强，部门的条块分割，办事效率较低，甚至还存在地方保护、市场封闭等倾向，制约了生产要素合理流动和有效配置。

3. 维稳压力。一个多民族、多元文化、多宗教并存的西部民族地区还面临着与国内外宗教极端势力、民族分裂主义势力、暴力恐怖势力作斗争的维稳压力，耗费了大量本可用于发展经济社会事业的人力、物力和财力。

（四）思想文化因素

文化教育水平低，科技创新能力不强，人口素质不高，这是自我发展能力不足的文化因素。西部民族地区在社会文化上所表现出的精神型贫乏和知识技能型贫困更引人深思。

1. 思想观念。历史沿袭的生产、生活方式和长期在封闭、半封闭状态下形成的文化传统、重农抑商、愚顽迷信、狭隘保守、小富即安的传统小农意识观念，使得不少民族群众缺乏与商品交易活动相适应的文化观念体系，缺乏适应环境变化和应对变革的能力。

2. 人才培养储备。在我国东西部之间、民族地区与沿海地区之间、汉族与少数民族学校之间在经费投入、办学条件、师资水平和课程设置等方面还存在较大的差距。优质教育资源的区域分配不均，适龄儿童入学率以及接受高等教育的人数比例也低于全国平均水平，这必然会限制个人发展空间的拓展，制约其从业的行业范围和地域范围。经济发展水平对人才流动起着的导向作用，西部民族地区最需要人才又难以吸引到人才，更难以留得住人才。从人力资源存量来看，西部民族地区人才尤其是高层次人才相对匮乏，远远低于东部地区，从人力资源流量来看，人才引进困难而流失却逐年加剧。

3. 科技创新。产权制度、分配制度、科技体制的改革相对滞后，本地企业未能在科技创新中发挥主导作用；市场机制、转化机制、激励机制的不完善不成熟阻碍了高等院校、科研院所与企业的紧密结合，使得科技创新面临计划供给与市场需求错位；加上科技中介服务机构总体不发达，科技与经济结合渠道不畅，造成西部民族地区自主创新能力不强，科学技术仍处在较低水平，科技成果转化为生产力较差，对经济发展的支撑和贡献度不高等后果。

三、提升西部民族地区自我发展能力的路径思考

（一）调整产业结构，完善基础设施建设，增强区域的资本积累能力和要素聚集能力

1. 以市场为导向，调整优化产业结构。要按照统筹城乡发展的要求，推进城镇化建设，加速土地流转，推进农业产业化，促进农民职业和空间转移，形成新型的城乡产业结构和城镇体系；在改造升级传统产业中，要注重整体质量，适当减少工业在经济总体中的比重，尤其要控制粗加工型、高能耗型制造业的规模，减少资源消耗和环境污染；要占据产业链条高端，提升产品的附加值、技术含量和市场转化率，加速产业结构和产品结构的升级换代；要逐步提高第三产业在地方经济中的比重，注重发展知识型的现代服务业，突出产业的层次性与协调性；根据不同主体功能区的定位，遵循产业结构演进规律，有选择地进行产业承接，增强地方的产业集聚能力和配套能力，实现增量，盘活存量，外力激活内力。

2. 发挥比较优势，建设支柱产业和特色产业。一方面，要着力打造区域内的支柱产业和关联项目，促进产业集聚，构建以支柱产业为主导、上下游配套、彼此联动的产业集群，通过扩大支柱产业的辐射效应、回波效应和乘数效应，激活和延伸产业链条，形成关联性强、发展集聚、结构优化的现代产业体系；另一方面，要结合西部民族地区的地理区位、历史文化和资源禀赋特点，因地制宜，以市场为导向，选择和培育既具有区域特色和民族特色又有比较优势和较强吸引力的特色产业，如：以矿产资源为主导的特色矿产业；依托生物资源优势发展食品饮料加工和中医药制造业；利用自然风光、民俗文化、民族风情和人文景观发展旅游经济等，形成参与社会分工甚至参与国际分工的比较优势和竞争能力。

3. 加强基础设施建设，夯实自我发展能力的基础。加大西部民族地区的资金投入，形成公路、铁路、航运、航空、管道相配合的立体交通综合运输网络，降低流通成本，加速生产要素流动，优化要素配置；加强信息和通讯建设，建立完善数字化、网络化信息体系，提升信息交流效能；加强农田水利建设，推进河流湖泊、湿地滩涂和大小水库的治理、利用和保护，提高区域资源聚集能力和利用能力，增强民族地区经济发展的后劲。

4. 深化改革，扩大对外开放。要深化经济体制改革，加大开放的力度，提高经济的外向度，充分利用国际国内两个市场，融入世界的经济大循环；进一步扩大外商在民族地区的投资领域，拓宽利用外资的渠道，利用外资扩大产业规模，提升企业竞争力和经济效益；推进民族地区外贸体制改革，大力发展具有西部民族特色的对外经济贸易业务，创造市场需求，提高市场份额，最终赢得市场。

（二）完善制度，改善环境，增强区域的政府组织协调能力和人文发展能力

1. 建立健全政策法律保障机制。一方面，加大国家对西部民族地区的政策倾斜和支持，以优惠政策激发内部活力，引导人、财、物、信息、技术向民族地区流动聚集，激励和扶持地区的内生发展。如：完善税收优惠政策，鼓励和引导外界资金流入西部民族地区；创新财政投入机制，优化财政支出结构，加大对西部民族地区的转移支付力度；根据西部民族地区各省区的内部差异性，实行有差别的区域性货币金融政策；产业政策要推进战略性产业布局，对具有比较优势和民族特色产业予以特殊照顾和重点扶持等。另一方面，加强法制建设，将推动民族地区自我发展能力形成的发展规划和长期政策以法律、法规形式确定下来。通过法律法规的规范，不仅使国家的优惠政策得以系统化、制度化和法制化，更为民族地区投资环境的优化改善、市场机制的高效有序发挥和区域合作的友好持续推进提供有效、可靠的司法保障。

2. 转变政府职能，提升政府的公共服务能力。要以建设服务型政府为抓手，深化机制体制改革，调整相关机构设置和职能结构，简政放权，充分发挥各级政府 “环境营造者”作用，实现发展模式由政府主导向“市场主导，政府调控”的根本性转变；重视行政制度建设，创新基层民主管理方式，建立健全公共诉求的民主表达机制和参与机制以及上下结合的决策机制，建设民主型政府；注重教育科技、文化体育、培训就业、医疗卫生、社会保障等民生性公共服务网络体系建设和公共产品的供给，建立以政府为主体、多元社会主体参与基本公共服务和公共新产品的供给机制，增强基层政府的有效供给能力。

3. 做好维稳工作，创设安定团结的政治局面。“稳定压倒一切”，安定团结的政治局面是各族人民的根本利益所在，是民族地区发展的前提与基础。要充分发挥思想政治教育主渠道、主阵地的作用，在西部民族地区广泛宣传党的路线、方针、政策，坚持用科学的理论武装群众。引导民族群众把民族认同与国家认同统一起来，反对民族分裂与民族歧视，消除西部民族地区各种突出的社会矛盾和问题隐患。对宗教进行科学有效的引导，让信教群众区分清楚两类不同性质的矛盾，防止信教群众的宗教感情被境内外敌对势力所利用。坚决同境内外三股势力和暴恐犯罪活动作斗争，维护民族团结、社会稳定和各族人民的根本利益。

（三）构建社会主义核心价值体系，增强区域的民族凝聚力和向心力

加强西部民族地区社会主义核心价值体系建设，有利于增强民族自信心和自豪感，维护民族地区安定团结的政治局面，促进经济发展和民族文化的大繁荣大发展。要在尊重差异，包容多样的基础上，以马克思主义为指导，整合统领多样化的社会思潮，确保文化建设的社会主义性质和方向。结合西部民族地区的实际，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量、鼓舞斗志，形成强大的感召力和向心力。结合西部民族地区的民族特性，以时代精神和民族精神武装群众，激发民族社会活力，增强自信，打牢各族人民团结奋斗的思想基础。结合民族传统文化精髓，发挥社会主义荣辱观的道德教化功能，使群众分清善恶美丑，明辨是非荣辱，形成良好社会道德风尚，促进人的全面发展。

（四）创新科技，发展教育，增强区域的智力支持力和发展持续力

1. 创新科技，提升科技进步力。科技是第一生产力，区域科技进步力包括科技竞争力和科技创新力，是该地区的知识和信息学习、积累、消化和创新能力的集中体现。西部民族地区要增强科技创新的紧迫感，转变思想观念，真正把产业结构的优化升级、经济发展方式的转变转移到依靠科技进步的轨道上来；要加大区域的科研投入力度，利用政策、金融、财政、税收等方法鼓励和引导社会各界资金支持科技创新；要因地制宜，建立健全科学技术的获取、学习、消化、转换、改造和创新网络体系和运行机制，提高区域自主创新活力与能力；要消除体制束缚，多渠道、多形式地为产、学、研相结合搭建合作、创新和转化平台，提高科技研发成果转化为生产力的能力。

2. 改善条件，聚集人才。生产力诸要素中，人是最活跃的因素，科技创新、文化繁荣和经济社会发展都离不开高素质的人才。当地民族群众是区域建设的主体力量，要帮助他们摒弃那些陈旧的思想观念，激发他们的乡土热情和创造活力，拓展他们发挥作用的环境和空间，提高他们建设家乡的能力。人才因素是西部民族地区发展的关键要素，要加强本土人才建设，根据区域的产业结构和人才结构特点，通过主体培育、平台搭建和环境营造来培养和汇聚区域所需的民族政党干部、企业家、科学家和各种专业技术人才；改进选人用人机制，稳定现有科技力量和专业技术人才队伍，真正做到感情留人、待遇留人、事业留人；加大政策倾斜力度，改善学习、工作、生活条件和创业环境，完善激励机制，吸引人才回流和引进急需的高级人才，通过合理规划、管理和开发，激发各类人才的创造活力，开创人才辈出、人尽其才新局面。

3. 发展教育事业，加大人力资源开发力度。教育对全面提高人的素质具有基础性和根本性的作用，人力资源的开发利用和人力资本的规模结构最终取决于当地的教育发展水平，发展教育事业是提高区域自我发展能力的必由之路。要加大对民族地区的教育投入力度，合理配置教育资源，促进区域学前教育加快发展，基础教育城乡均衡发展，高等教育内涵发展；根据区域的产业结构、特点和优势，大力发展以产业发展需要和就业需求为导向的职业教育，培养当地实用型人才，增强教育直接服务发展的能力；发展形式多样的继续教育、远程教育、适用技术培训和职业技能培训，构建终身教育培训服务体系，为劳动者素质与能力提升提供“恒久动力源”。

（五）合理利用资源，保护环境，增强区域的生态平衡发展能力

生态环境是一个地区赖以发展的最基本条件，资源合理利用、环境保护和生态建设是经济、文化和社会得以良性循环的前提和保障。

1. 合理利用资源。要禁止对资源进行掠夺式、破坏环境式的开采，避免为发展经济过度地使用和消耗资源；要大力发展循环经济，依靠科技进步，在开展节能降耗同时推进资源的综合利用和再利用，提高资源利用水平和效率；建立健全资源有偿使用制度，确保资源的合理开发和有偿利用。

2. 加强环境保护。大力发展有机、生态农业，降低农药和化肥使用量；严格项目准入，限制高污染、高能耗物耗项目建设；发展绿色、低碳、环保产业，强化清洁生产，降低废弃物排放。

3. 加强生态建设。以可持续发展为主线，统筹规划江河流域综合整治、退耕还林、退牧还草、沙（石）漠化防治、水土保持工程、自然保护区建设等重大生态环境建设工程，实现生态环境的良性演替。

4. 完善生态补偿机制。西部民族地区大部分属于限制开发区和禁止开发区，通过制定生态补偿的相关法律制度，建立健全多元化的生态环境补偿费投入机制、征收机制和补偿方式，设立专门的生态效益补偿基金和相应机构，加大项目补偿力度，注重生态补偿的长效性，逐步完善民族地区生态补偿机制。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建

成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会

上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

[2]江世银.增强西部地区发展能力的机制和政策[M].北京：中国社

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