杜 勇

（中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉 430074）

紧跟党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局之后，党的十八届三中全会又提出了关于生态文明建设的新思想、新论断和新要求，这表明推进我国生态文明建设已得到政府和全国人民的高度重视。推进资源型城市生态文明建设，是我国生态文明建设工作的重要一环，也是维护国家能源安全、推动新型工业化和城镇化，实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求。资源型城市作为我国重要的能源资源战略保障基地和经济社会发展的重要支撑，在新中国成立以来，资源型城市累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米，为建立我国独立完整的工业体系、促进国民经济发展作出了历史性的贡献。然而，经过多年尤其是改革开放30多年的快速发展，粗放的发展方式已导致我国资源型城市在取得巨大成就的同时，各种矛盾和问题开始集中显现。根据《全国资源型城市可持续发展规划》的界定，我国262座资源型城市中，有67座是资源衰退型城市，资源量面临衰竭困境，占比超过25%。当前，我国资源型城市正面临较为严峻的资源、环境和生态问题，其生态文明建设工作处于关键时期，构建我国资源型城市生态文明建设评价指标体系，既是考核资源型城市生态文明建设绩效的重要实践内容，也是预警资源型城市生态系统健康，引导资源型城市可持续发展转型的有效途径。[1]因此，本文将结合当前我国资源型城市生态文明建设面临的困境，总结资源型城市生态文明建设评价应解决的问题，在此基础上构建我国资源型城市生态文明建设评价指标体系，为促进我国资源型城市的生态文明建设提供参考。

一、资源型城市生态文明建设面临的困境

我国262个资源型城市中地级行政区（包括地级市、地区、自治州、盟等）126个，县级市62个，县（包括自治县、林区等）58个，市辖区（开发区、管理区）16个。看到这些城市在国民经济发展中起到重要作用的同时，也应看到资源型城市发展过程中不可避免会面临的资源枯竭，生态问题日益严重等困境，在快速的工业化、城市化进程中，资源型城市生态文明建设存在的问题越来越显著。

（一）资源型城市能源资源约束日益趋紧

我国工业化中的能源资源巨大需求与资源型城市有限的能源资源保障能力之间的矛盾日益凸显。对能源资源大量、快速消费是工业化发展的基本规律，我国正处于工业化中期、重新重工业化阶段，已经处于对能源资源需求的扩张上升时期。[2]根据国土资源部预测，未来20年，我国能源消费将保持年均4.5%的增速，煤炭累计需求826亿吨，石油120亿吨，天然气5.8万亿立方米，铜资源累计需求量2.5亿吨，铝资源需求量3.7亿吨。然而，随着资源的大量消耗，资源型城市面临的资源供给压力越来越大，自2001年国务院在辽宁阜新市开展全国首个资源枯竭城市经济转型试点以来，我国已先后分三批确定了69座资源枯竭型城市，且大部分的枯竭型城市资源都是以石油、煤炭、铁、铜等主要矿产品开发和利用为主，这些城市的资源枯竭，很大程度上削弱了我国主要能源的供给能力。另外，从我国资源型城市总体结构来看，其中成长型城市31个、成熟型141个、衰退型67个和再生型23个。虽然目前处于成熟型发展阶段的城市在数量上相对可观，构成了我国目前能源资源安全保障的核心区，但是从资源型城市的倒“U”形发展规律来看，成熟型资源城市将逐渐随着资源消耗而进入衰退期，而成长型和再生型资源城市的资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，是我国未来工业化发展中的能源供给和后备基地。显然，我国成长型和再生型的资源城市仅54座，甚至低于衰退型资源城市的数量，这无疑将与我国未来较长一段时期内仍将持续增长的能源资源需求构成显著的矛盾。

（二）资源型城市环境污染问题比较严重，生态环境总体恶化趋势明显

资源型城市赋存的能源资源是经济建设和社会发展的物质基础，然而能源资源开发利用是当前我国生态环境的重要污染源，[3]资源开采和利用都伴随着严重的大气、水资源和土壤污染，我国资源型城市普遍存在着环境污染严重的问题。在污染物排放方面，资源开发中的凿岩爆破和各种金属矿产品加工厂等生产流程，产生大量的SO2，氮氧化物等污染气体和粉尘以及工业废水中的化学需氧量和氨氮等污染性液体。如表1所示，四个不同类型的典型资源型城市平均排放SO2、氮氧化物和粉尘量分别为8.3万吨、6.8万吨和4.2万吨。工业废水中化学需氧量和氨氮平均排放量为48535.5吨和2808.6吨。主要污染物排放量均远高于同等规模的一般城市。在不同资源类型城市之间，煤炭型城市的主要污染表现为SO2和粉尘的排放，石油城市则主要是氮氧化物、化学需氧量以及氨氮的排放，有色金属资源型城市的SO2和氨氮污染比较明显，黑色金属城市则SO2和粉尘的排放污染最为显著。除了工业废水污染之外，矿产资源的开发过程导致了巨大的水资源损失，以煤炭城市为例，每采一吨煤要排漏0.88立方米水，按鄂尔多斯市2012年原煤产量6.4亿吨计算，其2012年因采煤损失地下水资源量高达5.6亿立方米，且对城市地下水体地质构造造成极大的破坏。资源型城市的资源开发对土地资源也产生着重要影响，一方面，矿产开发过程本身需要占用大量的土地，其资源开采行为对土地资源造成很大的破坏；另一方面，矿区内露天采掘、倾卸固体废石、尾矿坝和地面沉陷等导致矿区土地难以重新利用。此外，近年来我国资源型城市的地质灾害问题凸显，多处矿区被列入矿山地质环境重点治理工程，包括塌陷区重点治理工程如大同市王村煤矿区等，大型矿坑重点治理工程如大冶市还地桥矿区等，滑坡泥石流重点治理工程如钟祥市朱堡埠磷矿区等，地下水破坏重点治理工程如辽河油田盘锦油区等。严重的环境污染在很大程度上加剧了资源型城市的生态系统退化，加上我国资源型城市森林覆盖率普遍较低，这些城市正面临着水土流失、沙漠化土地、退化草原面积比较大，自然湿地萎缩，河湖生态功能退化的问题，生物多样性呈现下降趋势。我国资源型城市日趋严重的环境污染问题已经威胁到城市居民的生产生活安全和人民身体健康。

表1：2012年典型资源型城市主要污染物排放量

（三）产业结构失衡

资源型城市以其矿产等能源开采、加工为主导的城市属性决定了对资源的高度依赖，资源型城市的产业基本上都是依托资源而衍生出来的，与资源的关联度高，“去资源化”的产业少之又少，因此我国资源型城市都面临着产业结构单一，替代产业发展乏力的问题。从4类典型资源型城市的产业结构表2可以看出，资源型城市的产业结构总体上均呈现出“二三一”的布局特点，四个城市的第二产业产值占GDP比重都超过了60%，其中大庆市的第二产业产值占GDP比重高达80.9%，且第三产业相当薄弱。从这些城市的产业的内部结构来看，矿产采掘业往往占据着第二产业中的主导地位，以大庆市为例，其2012年石油产业增加值1894.4亿元，占全市工业增加值的60%。同时，这些城市的资源产业本身还存在诸多弊端，首先是产业链条不长，缺乏配套的深加工项目，当前，大多数的资源产业只是局限于简单地“挖”资源和卖资源，石油炼化一体化、煤电一体化和金属深加工等产业延伸发展尚未普及，资源利用效率低下。其次是资源产业产品档次和质量不高，高附加值的产品不多，大多数企业仍属“两高一资”（高耗能、高污染和资源型）项目，沿用落后的产能，技术水平亟待改造。虽然产业结构的失衡使得资源型城市在城市转型中都意识到要发展新兴产业、特色服务业等替代产业，然而从总体上看，目前我国资源型城市仍尚未摆脱“一矿独大”的产业格局。资源型城市的产业结构失衡，严重制约了当地经济的持续发展。

表2：典型资源型城市的产业结构

（四）民生问题凸显

就业是民生之本，资源产业属于劳动密集型产业，用工量大，然而随着资源的大量开采，资源型城市面临越来越严峻的就业问题。一方面，随着资源开采的加剧，资源储量急速递减，相关资料显示，全国8000多座矿山中，已有2/3进入资源开发的中后期，400多座矿山的资源已经枯竭，资源日益枯竭势必导致一些矿山开始衰竭关闭，导致下岗失业人员大量增加。另一方面，随着近年来资源产业的技术进步和矿山机械化程度的不断增加，矿山用工也逐渐减少。同时，由于资源型城市的产业单一，导致下岗失业人员普遍技能单一，增加了失业人员再就业的难度。其次是棚户区亟待改造，资源型城市的发展大多是“因矿设市，因厂设区”，先生产后生活的城市发展方式使得矿山职工大多聚集成为棚户区，土地面积小，住户密度大，生活条件十分简陋，人居环境急需改善。目前，资源枯竭城市及工矿区的居民仍有6000-7000万人，其中相当一部分还住在棚户区，成为资源型城市内部二元结构矛盾的集中反映。第三是社会保障体系不完善，我国资源型城市普遍存在着即下岗失业职工多、待业人员多、工伤职工和离退休人员多、不稳定因素多，住房难、行路难、入学难、就医难、就业难和生活难的“五多六难”问题，与其他城市相比，资源型城市的社会保障负担更加沉重，资源型城市的社会保障体系建设尚需加强。

二、资源型城市生态文明建设评价要解决的问题

对生态文明建设水平进行科学合理的评价，是资源型城市摆脱当前生态文明建设困境的必要手段。“十八大”指出了要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制的总体工作部署。通过构建资源型城市生态文明建设评价指标体系，客观、准确的反映资源型城市的生态文明状态，及时发现其生态文明建设中的资源、环境、经济和社会问题，进而为推进资源型城市生态文明建设工作指明方向。资源型城市生态文明建设评价需要重点解决如下问题。

第一，资源型城市生态文明建设评价要引导资源的节约集约利用，促使资源型城市生态文明建设过程中以合理的资源消耗支撑经济社会的发展。资源节约是资源型城市生态文明建设的内在要求，进行资源型城市生态文明建设评价，应引导资源型城市以加强资源节约集约利用为突破口，推动其资源利用方式的转变。在客观认识资源型城市水、土地等自然资源和矿产资源的资源条件和消耗强度的基础上，判断现有的资源利用方式是否符合生态文明建设的要求，是否符合资源型城市的可持续发展目标，是否有利于资源型城市人与自然的和谐发展，进而调整实施有利于资源节约集约利用的开发方式，按照“减量化、再利用、资源化，减量化优先”的原则，以提高资源产出率为目标，推进生产、流通、消费各个环节的循环经济发展，从根本上改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统利用模式。

第二，资源型城市生态文明建设评价应突出生态系统的保护，促使资源型城市以加强环境污染治理为着力点，切实提高生态环境质量和水平。良好美丽、功能强大的自然生态系统是生态文明的重要标志，当前，我国资源型城市的大气、水和土壤等突出的污染问题已经到了不治不行、刻不容缓的地步。因此，资源型城市生态文明评价要紧紧围绕城市发展中的环境污染和生态退化问题，科学认识资源型城市生态系统的承载力，以解决损害群众健康突出的大气、水和土壤等污染问题为重点，通过准确定量反映环境污染的状况，对资源型城市的生态系统的完整性和稳定性进行预警并采取调整措施。资源型城市生态文明建设评价的结果将直接为其环境保护和生态系统管理提供依据。

第三，资源型城市生态文明建设评价应有利于资源型城市的产业转型升级。资源型城市的发展仅仅依靠资源不能长久，若不寻求转型发展，城市终将因资源枯竭而衰败。要解决资源型城市生态文明建设过程中经济增长与资源环境之间的矛盾，必须培育新的经济增长点，实现产业多元发展和优化升级，推进资源型城市由单一的资源型经济向多元经济转变。因此，在进行资源型城市生态文明建设评价时，既要关注城市经济增长的数量，更应注重经济增长的质量，将评价核心转移到资源产业以外的接续替代产业、现代服务业以及战略性新兴产业，引导资源型城市将经济结构转型升级作为可持续发展转型的主攻方向，从而转变高度依赖资源的产业结构，加快形成有利于生态文明建设的现代产业体系。

第四，资源型城市生态文明建设评价要体现社会和谐稳定的生态文明建设目标。切实保障和改善民生是资源型城市推进生态文明建设的重要目标之一。生态文明建设评价作为推动资源型城市和谐稳定发展的基础性工作，是认识资源型城市民生状况进而解决民生问题的必要前提。要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为突破口，考核资源型城市的就业情况，人居环境情况，社会保障水平等指标，生态文明建设评价结果将为政府和管理部门的措施决策提供依据，积极扩大就业规模，努力改善人居环境，提升社会保障水平，健全基本公共服务体系，改善城市生产生活环境，使资源型城市广大人民群众共享生态文明建设成果，促进社会和谐稳定发展。

三、资源型城市生态文明建设评价指标体系设计

虽然目前的学术界尚未形成比较成熟的资源型城市生态文明建设评价指标体系，但是随着对生态文明理论与实践和资源型城市可持续发展探索的不断深入，国内学者提出了多套城市生态文明评价指标体系和资源型城市可持续发展评价指标体系，[4-7]总体上讲，这些已有的相关研究为资源型城市生态文明建设评价指标体系的深入和完善提供了有效借鉴。

（一）资源型城市生态文明建设指标体系设计原则

资源型城市生态文明建设评价指标体系应能够客观反映资源型城市生态文明建设状况，并能够为科学指导实践和政策制定提供依据。本文将按照以下原则设计生态文明建设评价指标：（1）问题导向原则，资源型城市生态文明建设评价指标应能够综合反映生态文明建设过程中的资源、环境、经济和民生问题；（2）普适性指标与特色性指标相结合原则，既要考虑衡量一般城市生态文明水平的大众化指标，更要结合资源型城市的独特性，选用符合资源型城市特色的指标；（3）可操作性原则，所选取指标应具有可靠的数据来源，相关数据均来源于国家或城市政府发布的工作报告、相关统计年鉴或者公报发布的重要指标或由相关指标经计算得到；（4）政策制定与实施原则，指标体系的各个方面要能切实反映到政府各个部门的职责，以便于相关部门能够从评价结果中清晰看出促进城市生态文明建设的工作重点并给出相应的政策改进。

（二）资源型城市生态文明建设指标体系的构成

按照上述指标体系构建原则，本文在资源型城市生态文明建设的总体目标下，从资源保障、环境保护、经济发展和民生改善四个子系统确定了26个具体指标，资源型城市生态文明建设评价指标体系如表3所示。

表3：资源型城市生态文明建设评价指标体系

首先，坚实的资源保障能力是资源型城市生态文明建设的重要基础。[8]我国城市化、工业化的发展现实决定了资源型城市仍然会大量快速消耗土地、水资源和矿产资源等自然资源。虽然目前，我国资源型城市都在努力寻求转型发展，以降低对自然资源的依赖程度，但是，短时期内，资源保障在资源型城市社会经济发展中的主体地位将不会动摇。在自然资源保障能力方面，用人均耕地面积、人均水资源量和森林覆盖率三个指标来评价城市土地、水和森林等自然资源状况。而对于矿产资源保障能力，主要采用单位面积采矿业产值指标和主要资源产出率指标以及工业固体废物综合利用率、工业用水重复利用率等循环经济评价指标来反映矿产资源供应能力和效率。

其次，环境保护是资源型城市生态文明建设的必要支撑。[9]切实解决资源型城市的环境问题，以较少的环境代价实现资源型城市的可持续发展，一是要加大资源型城市环境保护的投入力度，二是要控制主要污染物的排放。因此，在环境保护方面，可以采用建成区绿地覆盖率和环保投资占GDP比重两个指标评价环保投资情况，采用化学需氧量排放、氮氧化物排放、S02排放量、氨氮排放量四个指标评价污染物排放状况。

再次，建设生态文明，不是要放弃工业文明，[10]经济发展依然是资源型城市建设生态文明的重要组成部分。针对当前我国资源型城市普遍存在的产业结构单一、替代产业乏力的问题，应着重从接续替代产业等新兴产业发展状况、科技创新能力及固定资产投资效率等方面来反映经济发展的可持续性。主要包括GDP、科技产业产值占GDP比重、采矿业增加值占GDP比重、服务业增加值占GDP比重、固定资产投资拉动GDP增长系数等五个指标。

最后，民生为本，改善资源型城市民生现状需以解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题为突破口，对资源型城市民生改善状况的评价应反映居民的购买力水平、就业情况、矿区生产生活安全以及住房、教育和医疗情况。具体包括城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城镇登记失业率、棚户区改造比率、单位GDP生产安全事故死亡率、城镇居民人均住房面积、教育财政支出占GDP比重、每千人医生数等八个指标。

四、结语

促进资源型城市生态文明建设，对于维护国家能源资源安全、推动新型工业化和新型城镇化、促进社会和谐稳定、建设资源节约和环境友好型社会具有重要意义。目前，我国已经进入了全面建成小康社会的决定性阶段，对资源型城市生态文明建设提出了新的要求。我国资源型城市的生态文明建设正处于关键时期，客观认识资源型城市生态文明状态，考核其生态文明建设水平显得尤为重要，因此，迫切需要一套科学实用的资源型城市生态文明建设评价指标体系，然而，资源型城市生态文明建设评价指标体系的设计是一项具有探索性和复杂性的工作，本文针对当前我国资源型城市生态文明建设过程中普遍存在的资源约束、环境污染、经济结构单一和社会问题凸显等发展困境，结合资源型城市在资源开发利用、生态环境保护和经济社会发展方面的独特性，充分考虑指标的代表性和可操作性，构建了我国资源型城市的生态文明建设评价指标体系。当然，资源型城市生态文明建设评价指标体系应随着生态文明建设理论与实践的深化而不断完善，与此同时，选用科学的方法对现有指标体系进行资源型城市生态文明建设评价实践，以便更加科学地评价资源型城市生态文明建设水平，有效指导资源型城市的生态文明建设，还需要进一步深入研究。

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