曹昌伟

对生态补偿概念的研究，是生态补偿制度研究的逻辑起点。生态补偿机制的科学设计、生态补偿实践的有序推进，前提是对生态补偿概念有准确的界定。然而，生态补偿横跨生态学、经济学、法学等不同学科，就生态补偿概念界定而言，不同学科上有不同的界定，同一学科内部又有着不同的界定。迄今为止，对生态补偿还没有形成一个统一的定义。[1]适逢国家正在进行生态补偿立法，在法学视域下，探寻生态补偿的本质，框定生态补偿的范围，对生态补偿概念进行准确界定，是构建生态补偿法律制度要解决的首要问题。

一、从生态学上的生态补偿到经济学上的生态补偿

（一）生态学上生态补偿概念的启示

生态补偿这一概念起源于生态学理论，生态学上的生态补偿指的是“自然生态补偿”（natural ecological compensation）。[2]根据《环境科学大辞典》的界定，所谓自然生态补偿是指，当生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰或者破坏时，其所表现出来的一种缓和干扰、破坏，调节自身状态使生存得以维持的过程。自然生态补偿以生态系统受到干扰、破坏为前提。生态系统是由生物群落与其环境组成的一个整体，生物群落之间、生物与环境之间存在着不断的物质循环、能量流动与信息传递，借以维持系统平衡。当人类活动或自然原因如地震、海啸、泥石流等作用于生态系统，系统构成要素被破坏、系统平衡被打破。生态补偿就是对被干扰、破坏的生态系统进行弥补、修复，以维持生态平衡。

生态学上的生态补偿是生态系统的一种自我补偿。生态系统具有自我修复和还原的能力，当人类活动或者自然原因干扰、破坏了生态系统，系统构成要素之间会通过改变物质循环、能量流动、信息传递的方式，对生态系统进行微调，谋求系统的再平衡。这种系统自身再平衡的过程，就是一个生态系统自我修复、补偿的过程。生态系统自我补偿，以其具有相应的补偿能力为前提，对生态系统的干扰、破坏超过系统负荷，生态系统的自我补偿便无法实现。自然生态补偿旨在维持生态系统平衡，是系统平衡压力下的一种响应机制，是生态系统的一种自我治理与修复，从本质上而言属于“物-物”补偿。

（二）经济学上生态补偿概念的承继与拓展

自然生态补偿以生态系统具有自我修复、还原能力为前提，当生态系统受到的干扰、破坏超过其自身修复能力时，生态系统的自我补偿便无法实现，系统平衡将会被打破。此时，为寻求系统的再次平衡，必须有人类活动的介入，即人类必须通过自身的活动对生态系统进行治理、修复。生态补偿本是生态学上的概念，但随着人类活动对生态系统的治理、修复，生态补偿逐渐进入社会经济领域，并成为经济学研究的对象。经济学视域下，生态补偿已成为促进生态环境保护、维持生态系统平衡的一种经济手段，生态补偿机制被看做是调动生态保护与建设的激励机制和协调机制。

相对于生态学上的自然生态补偿而言，经济学上的生态补偿概念具有鲜明的承继性特点。生态补偿的基本内涵应集中体现为，当生态系统受到干扰、破坏而系统本身丧失自我反馈与恢复能力时，通过一系列经济手段和其他措施，对生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的修复。[3]经济学作为社会科学的一个分支，从一般意义上而言，其以人类活动与社会关系作为研究对象。自然生态补偿是生态系统的自我修复、补偿，属于“物-物”补偿，补偿主体是生态系统本身。经济学上的生态补偿指的是人或组织的经济活动，其表现为人或组织通过一定的行为对生态系统进行修复、治理，因此其属于“人-物”补偿，补偿主体是人或组织。但就经济学上生态补偿概念的核心内容来看，其表现为对遭受侵害、破坏的生态系统进行修复、治理，这一点与自然生态补偿内涵相同，表现出明显的承继性特点。

然而就研究现状来看，经济学上的生态补偿在承继自然生态补偿概念的同时，又具有鲜明的拓展性。“生态补偿是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”[4]此种关于生态补偿概念的界定，包含着两方面的内容。其一，对损害环境资源的行为进行收费，目的在于修复、治理被侵害的生态系统，此是对自然生态补偿内涵的承继；其二，对保护环境资源的行为进行补偿，即生态保护受益者向生态保护者提供补偿，弥补保护者的保护支出，此是对保护者生态保护行为效益的肯定。前者以生态系统受到干扰、破坏为前提，表现为对生态系统的治理、修复，后者则以生态系统的保护、建设为前提，表现为对保护、建设行为所生效益的补偿。此种关于生态补偿概念的界定，在承继自然生态补偿概念的同时，大大拓展了生态补偿的内容。

二、法学上广义生态补偿与狭义生态补偿之争

（一）广义生态补偿与狭义生态补偿争议之乱象

法学视域下，经济学上生态补偿概念的承继与拓展产生了深远的影响，具体表现为广义生态补偿与狭义生态补偿之争。“广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即包括对损害资源环境的行为进行收费和对保护资源环境的行为进行补偿。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即生态保护成果的受益者向生态保护者、投资者支付相应的费用。”[5]污染环境的补偿是经济学上生态补偿概念承继性内容的体现，生态功能的补偿是生态补偿概念拓展性内容的体现。就广义生态补偿与狭义生态补偿争议现状来看，广义生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，几无争议，但何谓狭义生态补偿，却有着两种截然不同的观点。一种观点认为，“生态补偿从狭义的角度理解就是指，对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。”[6]此种关于狭义生态补偿的界定，是自然生态补偿概念的移用，实际上指的是干扰、破坏生态环境的补偿。另一种观点认为，狭义生态补偿是指生态功能或者生态价值的补偿，生态功能、价值产生于生态系统，生态功能、价值的补偿实际上就是生态功能受益者对生态环境保护、建设者的补偿。此种关于狭义生态补偿的界定具有普遍性，是一种占绝对支配地位的学说。

生态补偿是指广义生态补偿还是狭义生态补偿，呈现出两种势均力敌的观点。一种观点认为，生态补偿应指广义生态补偿，即包括破坏生态环境的补偿（生态损害补偿）和保护生态环境的补偿（生态功能补偿）。生态补偿的法学概念应当是，为了实现生态公平，维护生态安全，国家通过运用各种经济手段，对破坏环境的行为者征收损害补偿费及生态恢复、治理费等费用，或者对保护环境的行为者丧失的机会成本、生态保护和建设成本予以补偿的法律行为。[7]对干扰、破坏生态环境者征收补偿费，目的在于修复、治理被干扰、破坏的生态系统，实现生态系统再平衡；对保护、建设生态环境者进行补偿，以弥补其保护、建设生态环境的支出，激发其生态环境保护与建设的积极性。生态损害补偿和生态功能补偿“一体两面”，两者都服务于生态环境保护，因而都应属于生态补偿的范围。另一种观点则认为，生态补偿应指狭义生态补偿，即生态功能、价值补偿。生态功能、价值指的是生态系统的功能与价值，表现为生态系统服务的供给。生态补偿即是指生态系统服务功能受益者向生态系统服务功能提供者支付费用，即国际上通用的“生态系统服务付费”（Payment for Ecosystem Services简称PES）。[8]生态系统服务产生于生态环境，生态功能补偿是生态系统服务价值的反映，是对生态环境保护、建设行为效益的肯定。对干扰、破坏生态环境者征收补偿费即生态损害补偿，是对干扰、破坏生态环境行为的惩罚，与生态功能补偿本质有异，因此其不应纳入生态补偿的范畴。

（二）法学上生态补偿概念争议之焦点

按照学界通说，狭义生态补偿是指生态功能补偿，又称生态服务补偿，广义生态补偿包括生态功能补偿和生态损害补偿。法学上生态补偿概念之争，从表面上看，表现为广义生态补偿与狭义生态补偿之争，但从实质层面来看，表现为是否应将生态损害补偿纳入生态补偿的范畴。所谓生态损害，是指由于自然原因或者人为原因所造成或可能造成的生态系统的组成、结构、功能等发生严重不利变化。[9]自然原因可以是地震、海啸、泥石流等自然因素，人为原因主要是指人的活动，人的活动可以是违法行为如盗伐林木、污染环境等，也可以是合法行为如依法采伐林木、开采矿山过程中造成的植被破坏、水土流失等。生态损害是生态系统受到干扰、侵害的结果，为救济生态损害，修复、治理受干扰、侵害的生态系统，须针对不同的致害原因采取不同的恢复措施。比如对自然因素造成的生态损害，须通过退耕还林还草、水土流失防治、荒漠治理、天然林保护等生态建设工程予以治理、修复，对污染环境等违法行为造成的生态损害，须通过损害赔偿责任予以回复，对依法开采、合理开发等合法行为造成的生态损害，须通过自然资源有偿使用、资源开发补偿等方式予以填补。

生态补偿原本是生态学上的概念，指的是生态系统对自身受到的干扰、侵害进行修复、还原的过程，即自然生态补偿。如果将自然生态补偿的内涵移用入法学上的生态补偿，法学上的生态补偿则表现为人类对遭受干扰、侵害的生态系统进行修复、治理的总称，即生态损害补偿。生态损害补偿，是对因自然原因和人为原因造成的生态损害救济措施的总称，具体包括各种生态建设工程、生态损害赔偿、自然资源有偿使用、资源开发补偿等。如果将生态损害补偿纳入生态补偿的范畴，一方面使得法学上的生态补偿承继了自然生态补偿的内涵，保持了生态补偿的原本内涵，另一方面将导致生态补偿概念泛化，使得生态补偿成为一个无所不包的大杂烩。反之，如果将生态损害补偿排除在生态补偿范畴之外，生态补偿仅指生态功能补偿，将改变生态补偿的原本内涵，使得生态补偿成为一个新生概念。

三、法学上生态补偿概念之厘定

（一）生态损害赔偿应排除在生态补偿概念之外

赔偿和补偿是法学上的两个基本概念，两者虽只有一字之差，但是在发生原因、性质上截然不同。赔偿是赔偿责任的简称，是行为人侵害他人权益所承担的一种不利后果，侵害他人权益是一种违法行为，因此就赔偿的发生原因来看，赔偿因违法行为所引起。行为人承担赔偿责任，一方面在于填补因其行为所造成的损害，另一方面在于否定、惩罚其违法行为。补偿与赔偿不同，补偿是因意外事件、自然原因、合法行为等引起，即发生原因不具有违法性，补偿责任的承担不在于惩罚，而是基于公平原则对损害的一种分配，主要目的在于填补损害。

生态损害赔偿是因违法行为所引起，即行为人非法干扰、破坏了生态系统，如盗伐林木、非法采矿、污染环境等，给生态系统的构成、结构、功能造成了严重不利影响，为救济生态损害，行为人须承担赔偿责任，以修复被侵害的生态系统，维持系统再平衡。按照生态补偿的生态学含义，对因自然原因或人为原因受到干扰、破坏的生态系统进行修复、治理都属于生态补偿，但在法学视域下，对生态补偿概念的界定必须遵守法学的基本理论，按照赔偿和补偿区分的一般理论，法学上的生态补偿必须是因自然原因、合法行为等非违法因素所引起。因此，生态损害赔偿虽有修复、治理生态系统的功能，但不应属于生态补偿的范畴。

（二）生态补偿应是对生态服务的补偿

生态系统是由生物、种群及群落与其所处的环境所构成的一个整体，环境是各种自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。人类与其他生物、环境之间存在着物质、能量的流动以及信息的传递，生态系统是人类生存、发展的物质基础，其为人类提供多样化的服务，满足人类多元的利益需要，换言之，生态系统对人类具有多元价值。总体来看，生态系统对人类的服务或者价值主要表现在三个方面：（1）经济价值。生态系统为人类提供各种原材料，如水、土地、矿藏、林木、有用生物等，为人类生存和发展提供基本物质条件。（2）生态价值。生态系统具有纳污、净化空气、涵养水源、防风固沙、保持水土、减少病虫灾害、调蓄洪水、调节气候等功能，这些生态服务是人类赖以生存和发展的基本条件。（3）社会价值。生态系统能为人类提供旅游、休闲、娱乐、审美等多样化的舒适性服务以及科研价值等。[10]

已如上述，相对于生态学上的生态补偿而言，社会科学上的生态补偿具有明显的拓展性，即将生态服务补偿纳入生态补偿的范畴。但对何为生态服务补偿，却存在着一种宽泛的理解，认为生态服务补偿即是对生态系统服务的补偿。生态系统服务涵盖经济、生态、社会等方面，满足人类经济利益、生态利益、社会利益的需要，生态系统服务补偿即是对生态系统所提供的经济利益、生态利益、社会利益的补偿，生态补偿内容宽泛。正如学者所指出的那样，法学界对生态补偿概念的界定中，将调整“生态利益”与“资源利益”的经济措施不加区分，均纳入生态补偿的范畴，由此导致生态补偿成了一个无所不包的大箩筐。[11]其实，在环境与资源法制度中，对生态系统所提供的经济价值服务，有专门的法律制度予以支撑，即自然资源有偿使用制度，环境与资源法上的资源税费、资源补偿费等，有些虽有补偿字样，但从其内容来看，仍是自然资源经济价值的体现。生态补偿作为环境与资源法上的一个新生概念，应该有其特定内容，与其他制度存在着质的不同。基于此，生态服务补偿不应指生态系统服务补偿，而应专指生态系统的生态服务补偿，即是对生态系统生态价值的补偿。

（三）生态补偿承继性与拓展性内容的统一

生态补偿是对生态服务的补偿，具体表现为生态服务受益者向生态服务提供者予以补偿，比如森林生态服务受益者向森林经营管理者的补偿，流域下游地区对上游地区保护生态环境的补偿，城市水源地补偿等。就补偿标准而言，生态服务补偿本应是对生态服务价值的补偿，但诸如净化空气、涵养水源、防风固沙、调节气候等生态服务具有非物质性特点，其价值难以度量。另外，生态服务是一种公共服务，生态效益是一种公共利益，具有共享性、不可分割性的特点，生态服务的价值难以通过市场交易机制形成交易价格。由此，在生态补偿实践中，生态服务补偿往往表现为通过经济的或者非经济的措施对生态服务提供者保护、建设生态环境进行补偿。在环境与资源保护法上，生态服务补偿是新生内容，尚无专门的法律制度予以规范，相对于生态学上的生态补偿，生态服务补偿作为其拓展性内容，理应成为法学上生态补偿的重要内容。

就生态补偿的继受性内容而言，其是指人类对因自然原因、人为原因干扰、侵害的生态系统进行的修复与治理。已如上述，因人的违法行为如非法采矿、污染环境等干扰、侵害生态系统，造成生态损害，行为人承担损害赔偿责任，虽有修复、还原生态系统的目的，但属于法学上损害赔偿制度的内容，因此不应纳入生态补偿的范畴。对诸如地震、海啸、泥石流等自然原因给生态系统造成的干扰与破坏，国家或者一定地域范围内的居民通过生态建设工程对生态系统进行修复、治理，属于生态补偿的继受性内容；对因采伐林木、开采矿山等开发利用自然资源的合法行为造成的植被破坏、水土流失等，按照“谁开发，谁保护”的原则，自然资源开发使用者负有修复、治理的义务，此也属于生态补偿的继受性内容。

法学上生态补偿概念之厘定，关键是要处理好生态补偿拓展性内容与继受性内容之间的关系。生态服务补偿，是生态服务受益者对生态环境保护与建设者的补偿，以激发其保护与建设生态环境的积极性，根本目的在于实现生态服务的持续供给。国家为修复生态环境所实施的生态建设工程，自然资源开发利用者依法进行的修复、治理，从表面上看是恢复被破坏的生态系统，但从本质而言，是对因自然原因、合法行为造成的生态服务受损的一种补偿，根本目的仍在于实现生态服务的持续供给。生态补偿的拓展性内容与继受性内容本质相同，由此可将法学上的生态补偿界定为，为实现生态服务的持续供给和社会公平，国家、自然资源开发利用者对因自然原因、合法行为造成的生态服务受损者以及生态服务受益者对生态服务提供者所进行的经济或者非经济形式的补偿。

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