农村公共服务供给模式变迁及发展趋势

2014-08-15张菊梅

中共四川省委党校学报 2014年2期

张菊梅

(惠州学院政法系，广东惠州 516007)

新中国成立以来，我国农村公共服务供给模式几经变革。从建国初期的“公社付费、农民生产”模式，到1978年掀起的“乡镇政府主导、费用摊派”变革，再到2003年综合税费改革强调“政府付费责任上移、多元参与”变革。每一次变革都是国家和政府应对农村发展形势做出的政策调整，每一次变革又都给农村农民的生产生活带来深刻的影响。计划经济时期实施了以公社主导的供给政策后，具有超强动员和整合能力的人民公社成了农村各项公共服务的生产组织和供给主体;1978年推行撤社建乡、市场化供给政策后，能力弱化的乡镇基层往往通过举债或向农民集资、摊牌等方式完成服务供给;2003年农村综合税费改革后，农村公共服务的出资责任从乡镇基层向上级政府和企事业单位、社团等组织转移，农民实现真正的“减负”。当前，我国许多地方农村通过政府购买、服务外包、特许经营、合同制、志愿供给等方式提供公共服务，获得不错成效，并作为经验典型被采纳和推广。例如，政府通过对民办教育机构、私人诊所、运输公司提供财政补助，使其承担农村的公共教育、公共医疗和农村客运服务。显然，这些新举措是农村公共服务供给模式发展的重要方向，对于提高农村公共服务质量与水平具有重要意义。因此，在我国推行新农村建设和城乡基本公共服务均等化的战略背景下，认真总结和吸取农村公共服务供给模式变革的各种经验和教训是非常有必要的。本文通过考察和分析我国三次农村公共服务供给模式变革的背景与特色，提炼其机制、特征与途径，总结成效与问题，进而展望未来发展趋势。

一、1958－1978年:“公社付费、农民生产”模式

上世纪50年代末，随着人民公社化运动的兴起，人民公社成为农村公共服务供给的组织载体和基层保障。公社范围内的农田水利、卫生院、村办学校、广播站、文化站、社会救济事业等，都是由公社自筹资金建设，财政很少给予补助。在此时期，农村公共服务实际上是一种计划控制、公社付费、农民生产的供给模式。这主要体现在公共服务的以下特征。(1)公社的主体性。即人民公社及其管辖的生产队、农民是公共服务的主要供给主体。公社统一核算和掌握农村集体资源，并承担农村公共服务主要费用，实行统一的服务分配。例如，在农村中小学教育方面，采取“国家出政策、公社负责筹资、生产大队提供人力物力，聘用民办教师”[1](P108)的方式提供;在农田水利方面，“属于公社范围内的，由公社自行安排。凡是社队兴办小型农田水利工程，自己有力量全部负担的，应自筹解决，国家不予补助;社有资金困难的，由国家给予必要的补助。”[2](P47);在文化广播方面，公社文化站、广播站、电影放映队等单位的设备、图书、人员经费等，主要由公社社有资金安排;在社会救济方面，“除国家预算安排的社会救济费与抚恤外，社办敬老院和其他社会救济与福利事业经费支出，由公社自行安排。”[3](P1－2)(2)自给自足的供给机制。即由于各级财政对公共服务的资助少，公共服务的出资责任和生产建设任务往往由公社及其辖区农民承担。公社提供服务的一般方式是，“由自筹资金或财政拨款购买公社自己不能生产的材料、要素等;而建设所需的人工则以行政指令的方式，以工分作为报酬，组织农民有酬提供或义务提供。”[4](P34)即农民为获取“工分”而从事的，往往就是公共服务的建设，如建水库、修学校等。而公社为公共服务筹资通常采取农村“集体提留”或扣减“农民分配”的方式。所谓“集体提留”是指，农村集体生产所得，在扣除生产费用、需缴纳的税费之后，上交集体的公益金、公积金、贮备基金、生产费基金等。“农民分配”则是指，集体总收入扣除上述支出后剩余部分，作为劳动报酬分配到农民手中的资金。(3)公平性。即农村公共服务由集体供给，集体享用，公社范围内所有村民都被一视同仁地纳入公共服务对象，不具有歧视性或排斥性。(4)指令性。计划体制下，农村公共服务被纳入国家建设范畴，实行指令性的计划供给。一般供给过程是:由中央或地方政府制定公共服务计划和指标，并以行政指令方式自上而下地下达到公社，由人民公社来组织配备资源、建设和管理公共服务。(5)服务的广泛性。公共服务涵盖了村民的衣食住行、生老病死、结婚生育。例如，不少公社建立公共食堂，包办村民建房子、办婚礼、办葬礼等事务。

“公社付费、农民生产”的供给模式利用公社的组织权威和农民集体力量，有效组织了大量的农村公共服务生产建设。人民公社时期，农业生产基础条件、农村医疗、农村社会保障、农村教育等都有了大步的提升。以农田水利服务为例，“解放前我国大中小水库总共只有1223座;1949－1976年，全国建成大中小水库84000多座，截止到1976年底，全国有水库大中小水库85400多座。”[5]但同时，这种模式也有不可忽视的缺陷:

第一，整齐划一的农村公共服务供给方式，很难适用所有地方和所有领域。此时期的农村公共服务供给以一致性为原则，通过强制力予以落实。然而，各地农村由于地理环境、资源禀赋、发展机遇等的不同，人们的公共服务需求也存在差异，整齐划一地推行公共服务，实际上违背了一些人和地方的利益。在当时实践中，一些违反发展规律的农村公共服务供给随处可见，如不顾南北差异、地性差异、气候差异以及种植特点差异，把水田种植作为唯一的农业生产典范进行推广，盲目开展“移山造田”、“经济作物上山”、“填湖填海造田”、“菜农种粮”等活动。

第二，农民的公共服务需求难以有效表达和实现。在强调计划性、指令性的服务供给中，各级政府和人民公社所关注的是，公共服务的生产和分配是否符合规定和计划。民众对公共服务的利益诉求，很难有效地向公社、政府提出，而公社、政府本身也不能真实全面地了解和回应公众的服务需求。

第三，公共服务供给效率低。在平均主义分配制度下，“绝对公平”、“大锅饭”、“公社包办”等思想和制度的运行，使农民、农村组织、私营组织参与公共服务积极性和主动性受到抑制。从某种意义讲，这种供给模式，产生了“养懒汉”、“养懒罚勤”、阻碍服务效率等负面效应。

二、1978－2003:“乡镇政府主导、费用摊派”模式

1978年确立市场经济体制以后，人民公社走向瓦解，“乡政村治”体制逐步建立。乡镇基层成为农村公共服务的主导者，“乡镇政府主导、费用摊派”的供给模式逐渐形成。所谓费用摊派，是指农村建设资金主要依靠向农民收费、集资、摊派的方式筹资。事实上，改革初期，农村的教育经费主要源于县、乡统筹、摊派集资;医疗卫生费用由农民自己承担;“五保”供养、社会救济、社会保障等也随公社瓦解而走向衰落。具体来说，这时期的农村公共服务供给模式具有以下特征:(1)乡村基层的主体性与摊派式筹资机制。即农村公共服务责任大多数落在乡镇政府和行政村身上。农村公共服务供给的一般过程是:由中央政府部门“红头文件”规定农村“文化、教育、体育、计划生育、卫生、劳动保险、民兵训练、社会治安、绿化工程等”[6](P201)公共服务的“达标升级”活动，然后层层分解指标，逐步下达到乡镇和村。乡镇基层则通过集资摊派、“三提五统”(“‘三提’，即村集体中应提留管理费和公益金、公积金;‘五统’，即乡镇政府用于乡村办学、计划生育、民兵训练、优抚与其他五方面的开支;‘三提五统’是乡镇政府主要收入来源，占其财政的50%以上。”[7](P28))等方式，为公共服务筹资。(2)自上而下压力性。即乡镇基层作为农村公共服务的主要供给主体，其注重哪些公共服务供给，取决于上级政府委派的服务任务、指标。这是因为，在我国的政府绩效评估体系下，评价乡镇政府及其官员绩效，主要是看其对上级政府分派的任务与指标的完成情况。这种考核体系下，容易出现“只对上负责，不对下负责”的心态与行为。农村公共服务也是如此，乡镇政府主要提供由上级政府要求的服务项目，而对一些上级政府不要求考核的服务项目，则置之不理。(3)辅助性。即与经济建设相比，公共服务置于辅助地位。十一届三中全会之后，中国确立了以经济建设为中心的基本方针。该方针导向下，各级政府部门以经济建设作为工作重心，而把公共服务放在次要位置。在农村公共服务供给中，乡镇基层注重直接产生经济效益的公共服务，例如，农村道路建设、农村电网工程、农村电视普及工程等项目。而对农村医疗、农村卫生、农村文化等不直接产生经济效益的项目则无暇顾及。(4)有限性。与公社时期的无所不包相比，改革初期农村公共服务范围狭窄了许多。一方面，衣食住行、结婚生子等个人事项不再纳入公共服务范畴;另一方面，一些涉及农村公共生产生活领域也停止或减少供给。例如，许多在公社时期修建的农田水利工程由于无人管理而无法使用;又如，农村合作医疗覆盖率也由“人民公社时期一度高达90%下降到1989年的4.8%。”[8](P332)(5)运动式。即许多公共服务项目是在“搞运动”、“搞评比”、“突发检查”等活动中上马和完成的。由于项目从决策到实施，缺乏科学合理的考察、论证和规划，因此容易造成“形式主义”、“盲目性”、“消极被动性”和“脱离现实”。例如，许多地方农村文化、体育、卫生、绿化等服务建设，就是乡镇基层应付上级政府的大评比、大检查、专项调查等而建设的，服务不从村民实际需要出发，评比检查活动结束后缺乏管理与维护，难以持续规范供给。

此时期，市场化的推进，为农村公共服务领域催生了一些新兴主体，例如乡镇企业、私营经济体、扶贫基金会、光彩事业促进会、青少年发展基金会等，越来越多参与到农村扶贫、教育、医疗等。但同时，此供给模式存在以下问题:

第一，乡镇基层能力不足与农村公共服务水平下降。人民公社解散后此外，原本高度组织化的农民回归到零散分散状态，乡、村失去了强大政治动员能力和资源配置能力，失去了使个体为集体利益而行事的强制性，其公共服务能力就下降了。特别是1993年分税制改革后，各级政府间责任下沉、财权上升。“1993年，中央财政收入占全国财政收入的39%，2004年急剧上升为57.2%;省级财政收入比重也从1993年的16.8%提高到2000年的28.8%，而省以下则从61.2%下降到19%。”[9]乡镇基层在服务供给中，更是面临严重的资金不足、人力不足和积极性不足。因此，农村教育、卫生、医疗、农田水利、“五保”供养、社会救济、社会保障等纷纷走向衰落。

第二，农民负担过重。农村公共服务资金主要以“三提五统”、集资、摊派等方式向农民收取，大大加重了农民的负担。“据农业部统计数据显示，1994－1997年间，农民每年人均纯收入为1993年的1.91倍，而其在1994－1997年间直接负担税金的每年平均数却为1993年的2.41倍，其中，农业特产税为2.99倍;而农民直接负担的集资摊派、行政事业性收费等社会性负担，1994－1997年的每年平均数也为1993年的2倍以上，其中，集资摊派达到 3.38 倍。”[10]

第三，乡村负债严重。乡村负债是指乡镇基层政府、村组织所欠的债务。据农业部统计，“截至2003年，乡村两级净债务达3259亿元，其中，村一级债务为1483亿元，平均每个村负债为20万元;乡一级债务为1776亿元，平均每个乡镇负债为400万元。”[11]

三、2003年至今:“政府付费责任上移、多元参与”模式

2003年，国家推行农村综合税费改革，逐步取消乡镇统筹费，将部分农村公共服务纳入财政预算，要求各级财政共同承担服务所需资金，并通过转移支付兑现到乡镇的方式，为服务提供资金保障。与此同时，公共服务领域进一步市场化，国家出台一系列鼓励私营部门参与公共服务的政策，使得民间资本投资公共服务的积极性、主动性大幅提升。于是，“政府付费责任上移、多元参与”的服务供给模式逐渐形成。该模式具有以下特征:(1)供给主体多元化。即除了政府部门之外，企事业单位、私营经济体、非营利性组织等也有积极参与农村公共服务供给，成为重要供给力量。(2)政府间责任上升。即中央、省、市、县等政府都承担一定的农村公共服务财政责任。农村综合税费改革的一项重要内容是，“取消农村教育集资、乡统筹费等专门面向农民征收的集资项目、基金，原由乡统筹费支付的乡村两级计划生育、义务教育、民兵训练支出，纳入各级政府财政预算内安排”[12](P95－97)。(3)对服务的重视程度提高。十六大以来，党和国家确立了科学发展观，将改革战略从单一的经济重心转向经济发展与社会管理、公共服务协调发展。因此，各级政府越来越重视发展农村公共服务，将其视作统筹城乡发展、公共服务均等化和新农村建设的重要内容。(4)需求导向性。即由原来的自上而下的强制式服务供给，转向关注农民服务需求、以需求为导向的服务供给。例如在珠三角，许多农村地方政府为满足日益膨胀的教育、医疗、卫生等服务需求，不断开放市场，使得大量的民办幼儿园、小学、中学和个人诊所、民办医疗机构应需而生，快速、有效地回应和满足农民的服务需求。(5)供给方式多样化。即除了农村路网、线网、渠网、农村大型灌溉项目等完全“免费”的公益性项目是采取政府供给外，其他“收费享用”的经营性公共服务，如小型车站、自来水、农村客运等，则采取形式多样的公私合作供给。常见的合作供给方式包括:外包，即“将那些范围大、专业性强的服务项目，合同承包给私营部门，政府保留监管和最终产权”[13](P49)，如农村客运、环境卫生、道路绿化等外包给私营部门;特许经营，即政府把公共服务项目以公开招标形式，委托私营部门提供，私营部门都可通过收费收回成本，取得合理利润，如水、电、气的供应多采取特许经营;租赁，即政府通过租赁协议，将公共服务生产所需的场地、设施等租借给私营部门使用;民营化，即政府将一些具有竞争性的公共服务项目，采取一次性出售方式交给私营企业、社会团体或个人经营。(6)政策引导性。即农村公共服务的市场化运作，有赖于中央和地方的一系列政策作为引导和推动。2003年10月，十六届三中全会指出，“要积极引导和大力发展非公有制经济，允许非公有资本进入未禁入的公用事业、基础设施等领域”[14]。2005年2月19日公布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确，“引导和鼓励民间投资，以联营、参股、特许经营、独资、合作等方式，参与经营性的公益事业和基础设施项目建设”[15]。在中央号召下，一些地方不断探索公共服务的市场化路径，例如，广东省政府2009年公布的《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009－2020)》和2011年出台《关于进一步鼓励和引导民间投资的若干意见》，都围绕该问题提出了许多规范和细则。

近年来，多元合作供给在满足农村公共服务需求、缓解财政压力、整合农村资源、促进服务多样化发展等方面，起了重要作用。也正因为成效显著，多元合作的服务供给模式被越来越被采纳和推广。然而，并不是每个地区、每次合作都必然成功，多元合作供给模式的有效性，显然是有一些必不可少的前提条件的:一是具备相对开放成熟的农村市场机制;在公私合作中，农村市场与政府的分工与定位、产权制度改革、市场主体发展等，都关系着公共服务的方向，制约着合作运行的成效。二是功能完善的农村基层政府;基层政府本身的制度供给能力、整合能力、财政能力等，是影响民间资本进入农村公共服务的重要因素;三是具备对农村公共事务有参与热情和参与能力的村民基础;四是公开透明的行政环境和多元有效的监督体系。

四、农村公共服务供给模式的发展趋势

农村公共服务供给模式的变迁之路，实质上折射出不同时期中国的农村宏观发展战略以及公共服务政策的动态调整。当前，农村公共服务供给模式的发展，不但要着眼于所面临的问题，还必须要将其置于中国社会转型与体制改革的广阔背景之下，要站在新农村建设、统筹城乡发展、基本公共服务均等化、构建和谐社会的高度进行探索。在这一宏观制度背景下，农村公共服务供给将朝“多元主体付费、公私合作”模式发展。这种模式有以下特征:(1)各级政府对农村公共服务责任的合理化分配。针对当前乡镇基层“财权不足、事权过大”的问题，中央和各级地方政府，应根据财权与事权一致原则，加大对乡镇政府的财政支持，加大对农村教育、科技、医疗、农业、社保、基础设施等的投入力度。此外，还要设定农村公共服务专项资金，严格监管资金的使用状况，防止由此引发贪污腐败或资金挪用现象。(2)合作供给中政府与市场的合理化定位。政府需摆正与市场的关系，应明确自身在维护农村市场秩序、完善制度、培育市场主体、加强监督等方面的责任与义务。合理界定政府与市场在农村公共服务中的供给范围。对于公益性程度高、对农村经济社会有重要影响的公共服务项目，应采取政府独资或政府控股的方式供给;对于经营性、竞争性收费项目，应鼓励市场主体供给。(3)结合各地农村特色发展灵活多样化的合作供给机制。一方面，不断探索和推广特许经营、民营化、外包、租赁等合作形式在经营性、竞争性公共服务项目中的应用。另一方面，各地还应结合本地的特色资源、优势资源，灵活地采取多样化的招商引资方式，促进农村公共服务公私合作发展。例如，一些旅游资源丰富的农村，以其经营开发权作为筹码，鼓励旅游企业参与当地的公共服务建设。一些矿产资源丰富的农村，可以此吸引矿产开发经营企业参与当地的经济建设与公共服务。(4)多元供给的激励与监管制度的不断完善。在法律许可范围内，完善农村税费优惠、土地使用优惠、水电优惠等政策，加大对企业投资农村公共服务的激励。此外，还要进一步完善多元供给的约束制度。即在明确各主体的责、权、利关系的基础上，完善公共服务的准入、价格以及质量的监管制度。提高服务供给信息的透明度，加强制度的执行力度，并加大对违约行为、损害公共利益行为的处罚力度。

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