张宇峰

（中共富阳市委党校 市情研究室，浙江 富阳 311400）

长期以来，党的基层党建工作体现为农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统领域，而今又衍生拓展出既相对独立又互为关系的社区、新经济组织和新社会组织三大新兴领域。针对基层党建中出现的新问题新趋势，近几年，各地就基层区域化大党建进行了深入的探索。总的来说，区域化党建是对传统党的建设的突破和创新，具有地域性、网络性、开放性、整合性、多元性等特点。从实践来看，区域化党建的区域多以社区（街道）为主要区域范围，也有以行政区县为单位开展区域化党建的。本文以浙江省杭州市富阳县为例对此提出一些思考。

一、基层区域化党建治理模式及问题

区域化党建将传统的以领域、单位、行业为单元的党建模式打破，在街道、社区、乡村等一定的地域、区域范畴把各行业党建工作囊括进去，与基层党组织联系在一起，以网格化方式构建全覆盖、广吸纳、开放式的基层党建工作新格局，实现了党建管理向社会基层治理的延伸。但基层区域化大党建在现阶段也存在着许多亟待解决的问题。

1、大党委制存在的困境。第一，大党委制旨在强化属地化党组织在辖区内的组织和协调能力，但辖区内单位党组织与辖区党组织不存在行政上的隶属关系，其实质“条”与“块”的党组织关系的协调与合作并非紧密，区域化大党建联席会议制度成效有限。第二，大党委制度的无效化。在很多地方基层党委负责人看来，就是把一套制度建立起来，至于怎样发挥大党委制度的作用，那又是另一回事情了。这种状况使很多基层党组织在开展活动时因缺乏正确的指导而有名无实。辖区内机关党组织与所在区域“共驻共建”更多的是一种认领项目、捐助资金。其实质还是体制内的自上而下的活动，所运用的渠道和方式都十分传统和单一。

2、基层党组织与党员关系存在的困境。基层党组织特别是社区，由于“区域化大党建”工作的展开，社区不仅要将流动党员统一纳入管理，而且离退休党员，包括在职党员也要接受社区的“双重管理”。这使得相关的工作量已经大大超过了社区现有的党务工作者所能承受的范围，因此，其本身完全没有力量做好、做强基层党建工作，最终使得基层党组织工作形式化，走过场。基层大党建管理模式下的大量党员对于参加基层党组织活动，热情不高，而基层党组织特别是社区党组织对这些党员的管理也无法到位或存在缺位。

3、社区治理的行政化。在城市社区的管理实践中，由于我国长期以来实行“强国家、弱社会”的政府全能式的传统管理方式，社区居委会仍然走不出行政化的轨道。现阶段，以社区为单位对党员进行日常管理，但由于社区力量的有限和没有明确的管理权限而显得十分的松散和无效。

二、富阳市在“群众路线教育”背景下对基层区域化党建模式的探索

群众路线是党的根本工作路线。当前，全党正在深入开展群众路线教育实践活动，富阳市F街道党工委在全街道党员干部中间开展了以“转作风、接地气、通民情”为主体的“双走进（走进群众家、走进企业门）、双服务（服务基层、服务企业）”活动，摸索基层区域化党建的新路径。

1、以深入群众为导向，构建“四个一”运作机制。在这项活动中，街道党工委提出以建立完善密切联系群众“四个一”（即每位街道干部进村（社）入户都必须持《民情联系证》，带《民情联系册》、填《民情联系单》，每个行政村、社区和工业园区内都必须配备公开的《民情收集箱》）运作机制为载体，深化“网组片”工作格局，鼓励干部用脚步丈量民情、用真诚体察民心、用服务善解民意，促使干部习惯下基层、乐于见群众、善于通民情，从而实现“三个一批”（交一批百姓朋友、理一批百姓意见、解一批百姓难题）和“三个一线”（让情况在基层一线了解、让矛盾在基层一线化解、让工作在基层一线贯通）的目标。活动中，街道每名干部要联系一个村民小组，联系一个社区片区；每月跑十户、每年跑百户、每年跑十幢居民楼，促使街道干部习惯下基层，确保街道干部与群众和基层企业沟通联系全覆盖、全对接。在“网组片”工作的基础上，街道班子成员要跑遍所有行政村、社区、股份经济合作社和所联系企业；农村工作指导员、社区分片联系干部和大学生村官要走遍联系村（社区）所有住户，特别是弱势群体；经济发展科的全体干部要走遍街道所有规模以上企业；“两新组织”党建工作指导员要按街道要求完成联系企业、服务企业的任务；在干部所联系的村民小组和社区片区内的群众，凡属于弱势群体的必须全部走访到位。

2、以完善运作机制为保障，实现“五不准”、“三必须”。在“双走进、双服务”活动中，街道党工委在全街道建立起“四个一”保障体系，全方位建立民情沟通联系制度，及时掌握基层群众的想法和意见。街道党工委明确规定在开展“双走进、双服务”活动中，街道干部要做到“四个必到”：即片组有重要活动必到、群众和企业有切身困难必到、群众和企业有大事必到、工作上有关联必到。全面树立街道干部的良好形象，真心诚意为民办实事。具体要做到“五不准”、“三必须”，即：不准在走访中到村、社区或企业就餐；不准在走访中要求村、社区干部陪同；不准在走访中要求村、社区、企业接送；不准接受联系群众、联系企业任何种类的土特产；不准在群众、企业提出问题后直接转交村、社区办理；不准在解决问题后交由村、社区答复。联系群众盛情邀请就餐必须付餐费；群众、企业提出问题必须亲自全程了解处理并答复；走访时必须要尊重群众的时间安排和接待意愿。

3、以严格考核机制为根本，实现全程跟踪。街道党工委建立了严格的问题落实跟踪督查制度。对群众反映的问题，联系干部作为第一责任人必须及时梳理汇总，认真加以联系落实并上报活动综合协调办公室，原则上不超过5个工作日。综合协调办公室要负责对重点问题的落实情况进行跟踪督查，涉及部分牵涉面较广的急事、难事，由综合协调办公室及时协调处理。涉及街道城市建设、项目推进等重点工作，联系干部要作为“第一责任人”，切实承担包干责任，有效化解基层矛盾，最终变上访为下访，化消极为积极，把矛盾解决在内部、解决在基层、解决在萌芽状态。活动领导小组及综合协调办公室还对街道干部活动开展情况开展了严密的督促检查，实行“三个挂钩”，即：将活动开展情况与年终街道干部绩效考核挂钩，将活动开展情况与年终街道干部的评优评先挂钩，将活动开展情况与街道党员干部的年终党员评议挂钩，确保活动扎实有效开展。截止2013年9月底，全街道党员干部已走访农户4017户，个人结对困难户18户，落实困难户帮扶资金39650元。例1：街道干部在对某股份经济合作社的走访过程中，了解到该合作社的村民养老保险基本上是在2004年前参保的，没有享受到政府补贴，2013年政府对失地农民保险又有了新政策，因此要求政府给予该村参保对象每人15000元的补助。了解到情况后，街道干部立即与市劳动局、财政局协调，同意由该村村委统一办理，按每人12000元的补助额度进行补差，解决了村民的后顾之忧，取得了良好的社会效果。例2：某村民妻子于2013年4月3日在本村健身器材点锻炼时，因上肢牵引器材断裂压伤，经医院拍片检查，胸骨骨裂，要求村里给予报销医疗费。因村健身器材属街道统一保险范围，得知情况后，街道干部立即与保险公司联系，保险公司答复，等伤者康复后凭发票、病历到保险公司报销。

三、富阳市F街道“双走进、双服务”活动对区域化党建的启示

区域化大党建将原有的传统党建纳入到了区域党组织管理之中，总的来说，更具有“地域性、网络性、多元性、开放性、整合性”的特点，而传统党建领域也应是区域化党建着力强化的重要目标。区域化大党建的实质在于由传统的纵向模式转变为纵向+横向，即强化了横向一面。但原有的农村、国有集体企业和机关事业单位三大传统领域党建并不意味着放弃和削弱。可以说，这些传统领域是区域化党建的基础。此次F街道的“双走进、双服务”活动，既是对这一基础的强化，着眼点也在于巩固原有的党群关系。第一，这次活动是以服务群众为导向。政党政治的基本理论启示，政党与社会成员之间的最好交往纽带是服务。尤其是在现代政党政治生活中，几乎所有的政党都将服务社会成员视作自己的生命线。作为执政党，中国共产党始终秉持“为人民服务”的根本宗旨。第二，这次活动是以密切干群关系为归宿。基层干群关系是国家与社会关系的浓缩。在社会转型的过程中，在市场经济的冲击下，由于政治体制、思想认识、利益机制、法律制度等多方面的影响，当前的基层领导干部都存在或多或少的脱离群众的倾向。实践证明，干群关系的紧密程度直接影响到党的各个时期革命建设事业的成败。但是，密切干群关系，或者说扭转当前不利的干群关系，不是靠发一两个文件就可以解决的。只有通过行之有效的载体，通过制度来强化干群关系。“双走进、双服务”活动，正是通过街道干部与社区、农村的普通老百姓在走访中了解民情、在谈话中体察民心、在办实事中解决民忧，有效化解民怨、拉近干群关系。“双走进、双服务”的意义和启示在于：

1、基层党建要“沉下去”。“党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，而基层组织的战斗力又取决于其与社会结构的内在契合程度”。也就是说，基层党建只有紧密结合日新月异的社会，才能真正发挥基层党建的战斗堡垒作用。从历史经验来看，原有的传统基层党组织具有团结群众、动员群众、组织群众的政治优势。但这一优势已随着当前日益发展变化的社会而变得薄弱，原有的基层党组织面临着无可回避的功能弱化、在群众当中的凝聚力持续下降的现实问题。在这种情况下，如何适应城乡社会组织结构和经济结构的变化，创新基层党建新模式，是摆在基层党组织面前的一大现实问题。事实证明，新形势下基层党组织如果继续沿用传统的教育灌输式、行政管理式等老一套的党建思路，那么，肯定难以有效开展工作。“双走进、双服务”活动以服务群众为取向，告别传统的教育灌输式、行政管理式的党建思路，把服务提升到基层党建的核心地位，构建了一种独特的“沉下去”的党建新模式。

2、要创新党的群众工作思路。“双走进、双服务”活动的实质，就是党的群众工作创新。群众工作是党的全部工作的基础。能否做好新形势下的群众工作，直接关系到党的执政基础，关系到国家的长治久安，关系到社会的团结稳定。因此，能不能创造出适应新形势新要求的群众工作新思路，是基层党建取得成果的关键要素。当前，各地基层既处于机遇多发期，也是各种矛盾的凸显期。想要取得成功，关键就在于广大人民群众的积极参与、大力支持和热情拥护。“双走进、双服务”活动为我们提供了一种新的途径和思考。

3、要防止形式化和不可持续。F街道实施的“双走进、双服务”活动，是对党的基层党建模式的有益的探索，有助于实现基层党组织对社会的整合，巩固党的执政基础。尽管活动取得了良好的社会效果，但在运作过程中所出现的问题也值得注意和深思。一要防止街道党员干部参与的形式化。在自上而下的政治动员下，街道党员干部被要求参加“双走进、双服务”活动，并受到相应的考核和奖惩。在这样的制度安排和组织动员下，街道党员干部参与的活动会在很大程度上转化为形式化的参与活动，普遍缺乏真正为人民群众服务的动力，表现在参与质量低、参与方式被动多主动少。二要注意“运动模式”下基层党建的可持续性。毫无疑问，F街道的“双走进、双服务”活动，其实质又是一场党委政府主导的“运动”，运动模式的可持续性一直深受众人的怀疑，如何使基层党建变得常态化与可持续化，是今后需要努力探索的方面。

①许英鹏、陈蔚、刘立军：《基层党建与社会管理创新研究：政党在场的过程实现》，《社会管理创新》，2013年第1期。

②闻丽、李朝军：《区域党建创新：探索党建科学化的现实路径》，《上海党史与党建》，2011年第2期。

③谢芳意：《区域化党建：内生逻辑、功效与路径》，《探索》，2011年第4期。

④刘翼瑗：《城市社区党建管理体制创新》，《长白学刊》，2010年第6期。