陈勋楠 赵丁力

（1.华东师范大学，上海200241；2.蚌埠学院，安徽蚌埠 233050）

十一届三中全会后，邓小平在总结文化大革命的经验教训时曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这是我们党的领导人第一次从制度层面总结建国后党的工作中的经验教训，并开始认识到制度建设的重要性和紧迫性。党的制度是党的共同意志和整体利益的体现，具有高度的权威性和普遍的约束力。党的制度建设水平直接影响到党的执政能力和执政水平的发挥。因此，健全和完善党的各项制度，认真把握制度建设中应当遵循的原则，对于解决党的建设中存在的突出问题，贯彻党的路线、方针、政策，具有十分重要的意义。

一、邓小平党的制度建设思想的逻辑思路

邓小平运用马克思主义的立场、观点和方法，分析研究了我们党在制度建设实践中出现的各种新情况和新问题，创造性地提出了一条以党章为根本，以民主集中制为核心，包括领导制度建设、监督制度建设、干部人事制度建设等方面内容在内的党的制度建设的新思路，这条思路对于建立健全党的各项制度发挥了重要的指导作用。

（一）推进党的制度建设要以坚持和健全民主集中制为核心。加强党的制度建设，核心是坚持和健全民主集中制。民主集中制是党的根本组织原则、组织制度以及领导制度，“是社会主义制度的一个不可分割的组成部分。”它贯穿于党的组织生活的各个方面，体现在党的路线方针政策的制定和实施的全过程。邓小平强调，要努力把我们党建设成为具有健全民主集中制的党，“民主集中制是党和国家最根本的制度，在党的整个制度体系中具有牵一发而动全身的重要作用，直接关系到党和国家的前途和命运。当前，在坚持党的民主集中制的过程中依然存在着权力过分集中、监督不到位的历史遗留问题以及权力过分分散、执行力下降的新情况、新问题。出现这些问题的根本原因就在于民主集中制缺乏科学有效的制度体系的保障，“民主集中制还没有成为严格的制度。”因此，进行党的制度建设，必须建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，建立健全一整套保证民主集中制实施的具体规章制度，以科学完善的制度体系推动民主集中制的发展。在此基础上，再逐步健全和完善党的根本制度、基本制度和具体制度的建设，最终形成系统、完整、协调、配套的党的制度体系。

（二）推进党的制度建设要以改革和完善党的领导制度为主线。党实施领导的主要方式是政治领导、思想领导和组织领导，集中体现在党所制定的路线、方针、政策上，而不是包揽一切，过多干预具体事务。邓小平曾对党和国家的领导制度中存在的弊端做出了明确的概括：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”为了消除这些制度中的弊端，健全和完善党的领导制度，邓小平提出了一系列有关改善党的领导工作的重要措施。首先，就是要实行党政分开，提出要建立从上到下的强有力的工作系统，并强调：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、做决定。”这就能够使党摆脱具体繁琐的行政事务，集中精力研究和解决党和国家的重大方针政策问题。其次，就是要求各级党委要建立健全集体领导和个人分工负责相结合的工作制度。在具体工作中邓小平强调：“要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。”“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”这种集体领导和个人分工负责相结合的制度，不仅能够充分调动个人工作的积极性、激发工作热情，而且能够有效发挥集体的智慧，最大限度的减少决策失误，对于加强和改善党的领导工作，提高党执政和决策的水平都具有十分积极的作用。

（三）推进党的制度建设要以建立和完善党的监督制度为重点。相对于党的制度建设中的其他环节和层面，党在制度建设中对于监督机制的建立和完善明显重视不足，缺乏必要的监督程序，监督机制总体上仍然处于落后状态。党和国家制度体系中监督机制的缺失，必然导致制度对执行者缺乏必要的约束力；既定的规章制度难以贯彻实施；不严格执行制度、破坏制度的现象发生和蔓延。针对党和国家监督制度和机制薄弱的情况，邓小平曾指出：由于中国共产党是执政党，在国家中享有很高的威信，大量的党员在各个领域处于领导地位，因此，我们党要特别的警惕。在加强和改善党的领导的过程中，要严格按照党的规定自觉地接受党内的、群众的、纪律的、民主党派和无党派人士的、舆论的监督，并使监督系统化、制度化、经常化，以提高执政的本领和领导水平。在加强党的监督机制建设，提高制度建设科学化水平的过程中，应努力克服两种错误认识：一是认为加强监督就必然牺牲效率、减弱行政执行力，导致党政部门之间决策时相互制约。二是把设计和建立监督机制工作仅仅局限于党内，关起门来搞监督。这两种认识都具有很大的局限性，都没有认识到监督机制的建立对于改善党的领导的重要意义。在建立监督机制的过程中，应认真把握权力运行的规律和特点，创新监督体制机制，构建科学严密的监督体系；应以完善党内民主制度和党政人事制度为重点，切实加强对权力运行的制约和监督，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”应加强对贯彻执行情况的检查力度，奖励优秀，鼓励落后，使制度成为共同行为准则，确保工作的每一个环节都用制度管权管事管人。

（四）推进党的制度建设要以改革和健全干部人事制度为支撑。党的干部人事制度的好坏对于党的干部队伍建设至关重要，培养和选拔革命化、年轻化、知识化和专业化的领导干部，是保证党的事业，增强党的各方面工作科学性的重要举措，也是我党面临的最难，最大的问题。“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”“政治路线确定了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是持中间态度的人来执行，结果不一样。”因此，健全培养和选拔领导干部的科学决策机制并使之制度化不仅是选准用好干部的重要前提，也是推进党的各项工作顺利进行的关键一环。打造一支坚强的干部队伍，一方面，必须改革现行的干部人事制度中的许多弊端，改革干部管理权限过于集中、管理对象过于笼统、管理方式陈旧单一的体制。另一方面，要探索新的干部人事制度，着重建立主体明确、程序合理、责任明确的干部选拔任用制度，增强干部人事制度建设的科学性。首先，要健全干部的选拔晋升制度，改进干部选拔办法，完善公开选拔、竞争上岗的机制和流程，推行竞争性选拔干部方式；其次，要建立科学的干部政绩考核评价体系，坚持将考核结果作为选拔、使用和培养干部的重要依据，同时发挥考核结果的激励作用，做到对优秀者加以重用，对落后者给予鞭策；最后，要健全党员干部管理机制，大力推进人才工作的体制机制创新，努力建设一支善于推动党的建设向正确的方向发展、推进治党治国方式向制度化转变的高素质干部队伍。

二、邓小平党的制度建设思想的基本原则

对于以科学有效的制度保障党的建设这一问题，邓小平是从战略的高度去认识的。1980年邓小平发表的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，在党的历史上第一次明确将制度问题作为具有全局性和战略性意义的问题放在了党的建设的突出位置，深刻阐述了制度建设在党和国家建设中的地位和作用。综合邓小平的论述，在实现党的建设制度化、规范化的过程中，主要遵循了以下六项基本原则：

（一）系统推进党的制度建设与其他方面建设

党的制度建设是党的建设“五位一体”总体布局的重要组成部分，是思想、组织、作风和反腐倡廉建设的有效载体和重要保证。同时，党的其他各项建设又为制度建设提供了现实的前提和条件，有效推动了制度建设的发展。在党的建设总体布局下，党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设之间既有区别和分工，又有联系与合作，制度建设虽然具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，但是它却不能孤立地进行，必须融汇贯穿于其他各项建设之中。离开其他各项建设，制度建设就犹如无源之水、无本之木，难以生存和发展。另一方面，党的其他各方面的建设也需要有效的制度加以规范。党进行制度建设的过程，就是把治理党和国家的实践经验进行科学总结，并规范化、条理化的过程，它能够对党的各项建设起到规范化、科学化的保障作用。加强思想建设，要靠制度来保证它的长效性，巩固已经取得的成果；健全组织建设，要靠制度来保证党内生活的正常化和党员队伍的素质；改进作风建设，要靠制度来培育党内优良作风，防止和克服不良作风；推动反腐倡廉建设，要靠制度来保证党的肌体健康，预防各种腐败现象的发生。因此，邓小平同志认为，加强和改进党的建设，首先要从制度上着手，建立健全各种符合社会主义原则的制度和法律，充分发挥社会主义制度的优越性，因为“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”同时要统筹考虑，在注重制度建设的同时，通过加强思想、纪律教育以及解决组织、作风问题来达到改善党的领导的目的。

（二）在继承传统中对制度进行改革创新

党所建立的各项制度是党以往建设的历史经验的科学概括和总结，具有深厚的实践性。党在长期的实践中能够摸索出一套我国社会主义发展所需要的稳定的政治、经济和社会制度是不容易的，因此，我们的制度一经实践检验是正确的，就要稳定下来，要保证制度的连续性，维护制度的严肃性和有效性。尤其是对“过去行之有效的东西，我们必须坚持，特别是根本制度，社会主义制度，社会主义公有制，那是不能动摇的。”正如邓小平所说：“党的基本路线要管一百年，要长治久安，就要靠这一条。”另一方面，邓小平曾提出；“好的传统必须保留，但要根据新的情况来确定新的政策。”并在1980年8月明确表示必须坚决改革党和国家的一些具体制度中存在的弊端。这说明进行制度建设，不仅要重视党的历史经验的继承，还应当正确对待党的建设过程中出现的新情况和新问题，根据形势任务的变化不断进行制度创新，及时废止不适用的制度，建立新的有效的制度，尤其是要把那些经过实践检验的成功做法及时用制度的形势确定下来，对制度进行改革创新。所以，要真正发挥制度建设的保障作用，就必须在制定制度时既注重以往经验的继承，又与时俱进、加以发展，进行制度的“升级换代”。只有做好这两方面的工作，党的制度才能真正起到规范和约束作用。

（三）以坚决的态度、稳健的方法推动制度的改革和建立

新制度的建立是一个复杂曲折的过程，必然会对旧的制度产生冲击，触动既得利益集团的利益，而且人们对于新制度的认识和接受也需要一个过程。因此，无论是改革旧制度还是建立新制度，都不能急于求成，而要分步骤、有领导、有秩序的进行。邓小平在1992年南巡谈话时曾展望过我国制度建设的前景：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”回顾历史，我国的经济体制改革正是在经过试点和不断地总结经验后，才在农村逐步推广的，并在此基础上，推动城市的经济体制改革和其它方面改革，取得了改革开放的巨大成就。这说明，制度的改革和建立是一个长期积累、稳步前进的过程，需要积极稳妥，慎重考虑。当前，对党现有的制度进行改革和完善是加强党的建设的内在要求，只有保证党的制度建设有序、长期的开展，保证已有制度的稳定、有效，才能真正使党的制度发挥应有的作用。

（四）在整体配套中推进制度建设

在邓小平的党的制度建设思想中，制度是分层次和类型的。从制度的层次上看，制度分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次；从制度的类型上看，制度又分为政治、经济、文化、社会制度等类型。不同层次和不同类型的制度并不是孤立存在的，而是相互联系、相互影响的。以往党的制度建设历经曲折的一个重要原因就是制度设计缺乏系统性，没有统筹安排，造成了虽然制订了一些制度，但由于其他方面的制度建设不配套，或者没有能够制定保证这些制度落实的具体规章制度，而使已有制度很难得到执行。党的十一届三中全会后，邓小平同志在制度建设上不仅强调党的各方面制度建设要完整配套，而且要建立健全各方面工作的具体制度。如他在讲到干部工作方面的制度时就指出“：对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例。”因此，在提高党的建设科学化水平的目标指引下，党的制度建设在着眼于根本制度和基本制度建设的同时，还应当建立一套与之相配套、操作性强的具体制度来保证制度的贯彻落实。同时，要注重具体制度与基本制度、实体性制度与程序性制度之间的配套，着力加强制度建设的整体性、系统性和协调性，着力构建一整套内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，将各方面的制度统一起来，形成科学有效地运转机制，以各项制度的整体合力推动党的各项建设。

（五）树立制度权威，确保制度执行

对于党的制度建设而言，制定制度只是基础，执行制度才是关键。建立和完善党和国家的各项制度，只是制度建设的第一步，要让制度真正发挥其激励和约束作用，还必须强调制度的严格执行。如果仅仅只是建立了制度，而不严格按制度办事，或者执行制度不严格、不规范，那么再好的制度也只是一纸空文。针对这一点，邓小平曾提出：“执行规章制度宁可要求严一些，不严就建立不起来。”在谈到《关于高级干部生活待遇的若干规定》时也曾指出：“这个规定一经中央和国务院下达，就要当做法律一样，坚决执行，通也要执行，不通也要执行。”党的制度贯彻执行的状况，既是检验制度建设成效的重要标准，也直接关系到党的建设科学化目标的完成。从目前情况来看，党虽然在制度的制定方面已经取得了长足的进步，但在制度的执行上却仍处于落后状态，这也日益成为影响制度建设在党的建设整体布局中发挥作用的重要因素，成为当前党的制度建设亟待解决的重要问题。因此，制度建设工作在强调制度建立的同时，还必须严抓制度的贯彻执行，树立制度权威。制度一经形成，要使其具有刚性约束，任何人都要严格遵守，坚决维护制度的严肃性和权威性。同时，切实贯彻执行党的制度，还需要党员干部提高自身维护党的各项制度的自觉性，率先垂范，以身作则，充分发挥示范和带头作用，以执行制度的自觉推动党的建设目标的实现。

（六）大胆吸收和借鉴国外制度建设的成功经验

他山之石，可以攻玉。大胆吸收和借鉴人类文明的有益成果，学习一切对我们党的事业发展进步有用的东西，是推进党的制度建设的内在要求。在谈到选拔干部和人才时邓小平提出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。”诚然，社会主义作为一种比资本主义更高级的社会形态，相对于资本主义必然有着更大的优越性，但这并不是说社会主义的各项制度就是完美无缺的，社会主义各项制度的建立和完善也需要一个发展完善的过程，同时，我们应当看到，资本主义制度已经经历了几百年的发展，在制度建设方面已经积累了相当的经验，特别是其运转有序的国家管理制度，是值得我们学习和借鉴的。当然，学习、借鉴并不等于无条件的照搬。在吸收、借鉴别国先进合理因素的同时，还必须结合我国的实际，自觉抵制那些与我国国情和社会主义制度不符合的成分，坚持党和国家的基本制度，保持我们的政治优势。总之，在这个问题上，既不能全盘西化，也不能盲目排外，而是应当在批判的同时，按照社会主义的原则加以改造，并最终用来巩固和发展社会主义制度。惟有如此，才能不断开拓制度建设的眼界，拓宽制度建设的思路，丰富制度建设的内容，提高党的制度建设的水平。

［1］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］董京泉，叶笃初.邓小平党的建设理论概述［M］.北京：中央党校出版社，1996.