陈惠珍

(1.中山大学 法学院，广东 广州 510275;2.荷兰马斯特里赫特大学 法学院，荷兰 马斯特里赫特 6200MD)

一、导 言

碳排放权交易(以下简称碳交易)作为一种基于市场的规制手段，目前已被逐渐应用到温室气体减排领域。正当我国积极构建碳交易试点制度框架时，2005年正式启动的欧盟排放交易体系(European Union Emissions Trading Scheme，以下简称EU ETS)——第一个区域性、强制性的排放交易体系，正面临着碳交易价格(以下简称碳价)长期低迷、市场信心不振的困境。政府应否及如何调控碳价，已成为EU ETS制度改革焦点问题，亦成为我国碳交易试点法律框架构建中需进行前瞻设计、应对的重点领域。

由于碳交易主要通过价格信号引导并促进市场主体减少温室气体排放，碳价的重要性不言而喻。面对异常波动或长期低迷的碳价，政府运用经济、法律、行政等手段进行调控的法律依据与基本路径，应当属于碳交易法律制度的重要内容。本文将首先对欧盟碳价调控的背景原因与立法动向进行述评，总结其经验教训并在理论上对政府调控碳价的基本法律路径进行分析与归纳，进而针对我国碳交易试点在碳价调控方面的立法探索进行具体评析，以在借鉴欧盟经验教训与结合自身国情的基础上，为我国碳交易的法律制度构建与完善提供对策与建议。

二、域外镜鉴:欧盟碳价调控的原因与动向

(一)欧盟调控碳价的原因:碳价的低迷与配额的结构性过剩

作为碳交易的先行者与重要代表，EU ETS在2011年的交易总价值达1，710亿美元(约1，223亿欧元)，然而目前却面临着碳价长期低迷的发展困境，这超出了政策制定者与市场参与者原先的预期。据统计，欧盟排放配额(EUA)的价格虽然在2008年一度攀至近30欧/公吨的高位，但在2012年4月2日已跌至约6.2欧/公吨的低位，且至今仍徘徊在4欧/公吨左右。低迷的碳价严重影响了市场参与者的积极性，特别对那些大力投资低碳经济技术来促进减排的企业与投资者而言更是致命打击。

作为一种市场机制，碳交易遵循着价值决定价格、供求影响价格的市场规律。正如欧盟委员会在建立EU ETS的法律提案中所言，在总量—交易(cap-and-trade)体系中，碳价由配额稀缺性的作用所决定。在欧盟碳交易市场，初始配额供给主要来自于欧盟委员会及成员国依法发放的欧盟排放配额与法律允许使用的国际碳信用。与之对应，其配额需求则主要来自于 EU ETS覆盖的排放装置为履行义务——缴纳与其实际排放量相当的配额——而购买配额这一行为机制。然而据统计，在2008—2011年期间，每年在欧盟碳市场中流通的配额与国际碳信用数量逐步攀升，到2011年底时市场总供给量已达到87.20亿单位;与之相反，在2008—2011年期间经核查的排放量仅有77.65亿公吨二氧化碳当量;由于一个单位配额可以抵消一公吨二氧化碳当量的排放量，这就直接导致了2012年初累计有9.55亿公吨的配额过剩。客观地说，欧盟实际碳排放量的下降在很大程度上是受2008年以来的世界经济危机所影响，而且这个下降趋势近期内并未出现极大扭转的迹象，因此欧盟碳交易市场的需求情况在第三交易阶段(2013—2020)早期不会有重大改变。与之相反，欧盟碳交易市场的配额供求增长趋势将会继续保持，在第三交易阶段开始时将可能有超过15亿甚至于20亿的配额过剩。

可见，欧盟碳交易市场配额的结构性过剩，是由欧盟的实际经济发展状况及欧盟排放交易法律制度所决定的，在短期内不可能由市场交易机制自行调整，长期低迷的碳价也不可能自发地恢复到能够有效刺激低碳经济发展的正常价位。

(二)欧盟调控碳价的新动向

由于欧盟碳交易市场配额供求问题难以由市场本身所克服，欧盟委员会已经考虑如何通过调整配额供给来调整市场配额整体供求状况，以刺激碳价回升。

1.短期调整方案:对《拍卖条例》的局部修改

作为短期的应对措施，欧盟委员会正努力通过局部修改《拍卖条例》中关于拍卖时间表的规定，将本应在2013—2015年拍卖的9亿配额延迟至2019—2020年进行拍卖，即所谓折量拍卖(back-loading)。换言之，欧盟碳交易市场在第三交易阶段的拍卖配额总量不会变化，但是头三年的配额数量将延迟到最后两年进行拍卖。欧盟委员会的此项调整，旨在应对第二阶段向第三阶段过渡的短期内因法律规制特性而引发的配额供应迅猛增加问题，以达到促使第三阶段的配额供求更加平衡的目标。然而，该项方案命途多舛，在2013年4月16日举行的欧洲议会投票中因315票赞成、334票反对而未获通过，经斡旋后成员国在同年11月8日表决同意重启谈判与投票，最终在2014年2月11日获得通过。

2.综合改革方案:EU ETS指令的结构性修改

延迟发放配额的短期应对措施无法彻底消除近20亿的结构性过剩配额的消极影响，因此欧盟委员会认为还必须对EU ETS指令进行结构性修改以应对配额过度供给问题。对此，欧盟委员会提出了六项改革方案:将欧盟2020年的温室气体减排目标提高到30%;在第三交易阶段终止部分配额的使用;对减排目标的年度线性缩减系数进行早期修正;将EU ETS的覆盖范围扩大至其他行业;限制国际碳信用的使用;引入裁量性的价格管理机制。

特别就第六项方案而言，欧盟委员会提出采取两种临时性碳价支持机制来减少价格波动并预防因临时性供求不平衡导致的碳价暴跌:其一是引入碳底价机制(carbon price floor)，其二是设置价格管理储备配额制度(price management reserve)。欧盟委员会强调碳底价机制通过向最低碳价提供确定性来为市场与投资者提供价格信号，但对其具体内容与要求则尚未展开讨论。当临时性、大幅度的供求不平衡导致碳价波动时，欧盟委员会认为可利用价格管理储备配额来调整市场配额供给以实现价格调整:当市场需求衰退并有可能导致碳价暴跌至某个水平并影响市场正常运作时，部分即将拍卖的配额可以先储存在这个储备中而不先流入市场;当市场价格因需求激增而暴涨时，部分配额也可从这个储备中释放从而缓和市场供求关系。据此，欧盟委员会在2014年1月22日出台法律草案，提出建立“市场稳定储备”以调控碳价。

(三)欧盟立法动向的启示

1.欧盟“救市”行动的教训

通过述评欧盟调控碳价的立法动向，可发现欧盟对政府调控碳价的能力与作用等态度发生了微妙变化。在过去，欧盟的立法者与法院都认为，干预配额价格的规制权限没有存在的必要。在EU ETS现有法律框架中，成员国根据法律规定向排放企业发放配额，不得对配额分配结果进行事后调整。欧盟碳价通过市场交易直接确定，欧盟委员会依法行使市场监管职权，确保碳交易市场免受内部交易与市场操作的损害。然而，从欧盟针对低迷碳价而计划采取的短期应对措施与综合法律改革的立法动向可看出，欧盟开始正视并且重视政府调控碳价的能力与作用，不但着手宏观的立法修改，而且还考虑运用市场手段和必要的行政手段来调控碳价。

对于欧盟“救市”行动这一态度转变，反对声不绝于耳。人们担心政府直接干预碳价及采取临时性的应急措施，会破坏市场机制与市场预期，产生新的市场不确定性与法律不确定性。欧盟排放配额的“折量拍卖”方案在欧洲议会上的第一次投票未获通过，就折射出此种顾虑。而且，欧盟此次“救市”过程曲折、历尽艰辛，部分原因在于欧盟立法者在设计欧盟排放交易体系法律制度时未充分考虑到碳价在特殊情形(例如经济危机的爆发)下出现的不正常变化，更未事先规定政府在此种情形之下可以采取何种法律应对措施。因此，政府这种事后、被动的“救市”努力，往往会超出市场参与者的事前预期，也经常会被视为对市场粗暴的干预。

欧盟此次调控碳价的法律草案历经曲折方获得通过，欧盟对调控碳价的探索及其教训表明，在开始构建碳交易法律制度框架时不能回避政府应否调控碳价的现实问题。而且，欧盟碳价调控的立法过程与结果也反映出完善的法律框架是碳交易运行的基础与保障，包括政府在内的任何主体都应在法律框架内有序开展行动，政府调控碳价的行为应当得到有效的法律规制。

2.政府应否调控碳价

在国家宏观经济调控下，碳价仍主要由市场形成。但是，低碳经济投资的长期驱动有赖于长期、积极的价格信号，而稳健的价格信号需要政府依法、科学调控予以支持。政府应当在法律框架中综合运用经济手段、法律手段及必要的行政手段对碳交易市场与碳价进行调控。

第一，为避免与纠正碳交易的“市场失灵”并实现市场资源的优化配置，政府适当调控碳价具有必要性。碳价对碳交易机制的存在与运行具有特殊的重要意义。碳交易机制作为一种市场机制，通过价格信号引导市场交易主体选择效益最大化的手段实现减排目标。碳交易遵循价值决定价格、供求影响价格的一般经济规律。然而，碳交易市场也会出现各种“市场失灵”问题。特别值得注意的是，碳交易市场中碳价的形成与变化同时受经济发展与排放水平、碳交易法律制度设计的影响。欧盟排放配额的结构性过剩导致了欧盟碳价长期低迷，而这种市场结构性缺陷又与碳交易法律制度设计密切相关。当这种特殊的“市场失灵”难以为碳交易的市场机制自身所克服，任其发展将严重影响碳交易市场的存在与发展时，政府作为经济调节者和市场监管者不能回避碳价调控这一现实问题。

第二，政府调控碳价具有可行性，但政府必须依法调控以避免与克服“政府失灵”问题。从本质上说，碳交易市场是一个由政府人为创设起来的“政策市场”。政府在碳交易市场的构建、运行、发展过程中扮演着重要角色。政府可以通过修改、调整碳交易法律框架中的减排目标、覆盖范围、配额总量等制度设计来调整配额的供给数量，这就从法律上为政府调控碳价提供了可能与空间。然而，由于信息的有限性、部门利益的局限性等因素的影响，“政府失灵”问题时有发生。经济法通过明确政府法律地位、规范政府调控、监管和服务行为，为国民经济管理规范化提供法律的基础与前提。因此，如何对政府调控行为本身进行法律规制，应当是碳交易法律框架的重要内容，政府必须依法调控碳价。

3.政府如何依法调控碳价

欧盟调控碳价的立法动向已囊括了许多调控碳价的基本手段，除修改法律外，还充分考虑市场机制与行政手段。可见在欧盟碳交易法律框架下，欧盟调控碳价的法律路径选择具有多样性，既包括宏观的立法修改，又包括微观的市场操作，既包括配额供给数量调整机制，又涵盖了碳价水平调节措施，从而根据实际情况有机结合并综合运用各种碳价调控手段。

三、理论探析:碳价调控的基本法律路径

对于政府如何依法调控碳价，欧盟调控碳价的立法努力及其多样化的政策选项，为我们从理论上对碳价调控的法律路径进行类型化的分析与归纳提供了有益的启示。

从理论上说，可从不同角度对政府调控碳价的基本法律路径作出分类与分析。如果初始分配采取有偿分配方式即政府出售或者拍卖，政府调控碳价的路径可依碳交易市场的层次性划分，包括一级碳交易市场的价格调控与二级交易市场的价格调控。以政府调控碳价行为的本质属性划分，可以分为立法调整、行政干预与市场操作。再如，以政府调控碳价的具体手段内容划分，可以分为以管制方式直接确定碳价、设定底价或上限形式、调整配额供需数量等。由于碳价由配额供求情况直接决定，同时受相应法律制度设计影响，且后者归根结底还是体现在配额供求与碳价水平上，因此政府调控碳价的基本法律路径，主要包括针对碳价水平的调节与针对配额供求数量的调控。

(一)调节碳价水平

从理论上说，政府对碳价水平的具体调节，可以采取直接定价与直接限价两种路径。

1.政府定价

顾名思义，即政府以行政方式直接确定碳价，而非交易双方基于市场价格机制形成碳价。在某种程度上，政府直接确定一个固定碳价，或许能够为市场参与者和消费者预测碳交易的成本，从而更好地调整自身的生产与消费行为。特别对于碳交易初始阶段而言，这或许能够促进碳交易市场的顺利建立。然而，从现有的碳交易市场价格调控实践来看，政府通过对碳排放权配额直接定价来调控碳价的案例似未出现。

2.政府限价

政府不直接确定碳价，但是通过法律确定碳交易的价格上限或下限，允许交易主体在碳交易价格的限价幅度内自由交易定价，其典型的表现形式包括设立碳价下限(price floor)、碳价上限(price ceiling)、碳价区间(price collar)。

(1)设立碳价下限

在立法中明确规定碳交易的价格不能低于某一底价，即为设立碳价下限。一般来说，当市场均衡价格高于碳价下限时，碳价下限没有限制性，然而当市场均衡价格低于碳价下限时，碳价下限则可通过政府回购配额等方式发挥调控碳价的效果。通过设立碳价下限来调控碳价，目前已经从学术讨论进入到法律实践中，不仅欧盟在其六项综合改革建议中有所涉及，英国、美国、澳大利亚等都已不同程度地引进或尝试引入这一机制，不过各国的具体做法与方式有所不同。从总体来看，政府设立碳底价的方式可以包括政府承诺回购配额、设立拍卖底价、征收额外税收或费用等。

(2)设立碳价上限

通过立法明确规定碳交易的价格不能高于某一价格，即碳价上限，可保证碳价不超出市场主体的可接受水平，为碳排放者提供更多的成本确定性并避免其遭受过高排放成本。同时，碳交易的碳价上限可以起到“安全阀”的作用，即当配额价格在某个连续期间内超过预先设定的初始值时，就可触发并应用相关“安全阀”机制以调控碳价。

一般来说，碳价上限可有绝对与相对之分，前者指碳价上限不能突破，后者指碳价上限在特定条件之下允许突破。细言之，如果碳价持续上涨是受配额需求所驱动，绝对的碳价上限要求政府不限数量地向市场投放配额以保证供给，从而确保碳价不会突破上限;与之相反，相对的碳价上限只要求政府从数量限定的配额储备中向市场投放配额，如果配额投放完毕仍不能满足市场配额需求，只能让碳价继续增长并突破上限。

(3)设立碳价区间

碳价上限与碳价下限都是为了减少碳交易市场中不正常的价格波动与风险，若将两者结合起来则为碳价浮动区间，即政府同时规定碳价上限与下限，限定碳价浮动的区间范围。一般来说，设定碳价区间，可向市场参与者提供明确的价格信号，从而调整能源消费结构并有序增加低碳投资，稳定市场发展，这对于碳交易市场建立初期的意义更为突出。

(二)调控配额供求

1.间接的立法调整

根据一般的市场规律，碳价直接受配额的市场供求情况所影响。在采用总量—交易模式的碳交易体系中，碳交易市场的配额供给主要来源于政府依法发放，其配额发放总量直接由碳减排目标所决定，其配额发放时间与具体数量也规定在相应的法律法规中。由于配额供应总量不会因价格变化增加或减少，这意味着配额的市场供应总量在一定程度上是刚性的，对价格波动不敏感。然而，国家(政府)可以通过修改关于配额总量目标、配额发放等法律规定，对碳排放权配额的供给总量、具体供给安排等进行间接的立法调整，从而实现相应的碳价调控目标。

2.直接的市场调节

针对配额供求情况的调整，政府除了可以通过立法修改等途径进行宏观调控外，还可以通过直接参与配额交易来调节市场配额供求，从而实现碳价调控目标。对此，排放交易市场的理论创设者——加拿大经济学家戴尔斯(Dales)教授认为，政府应当在排放交易机制中扮演积极的经纪人角色(broker)，当市场没有购买需求或者购买价格太低时，政府的特定机构应当像股票交易所里的专业人士一样，随时准备充当最后的购买者以防止价格暴跌;同时，政府应当持有部分发行但不出售的配额储备，当市场需求显示即将发生临时性的价格暴涨时，政府应当出售该配额储备以平抑物价。

一般而言，政府可通过制定默认规则或设立专门机构来实施。前者指政府增加或减少配额供给的调整行为直接根据预先制定的默认规则进行，后者指政府设立或授权特定部门或机构，如“碳中央银行”，在公布的特定价格幅度内自主裁量决定投放、回购配额及其数量。可见，直接的市场调节手段往往可与上述政府限价手段有机结合使用，从而优化碳价调控手段与效果。

四、中国之路:我国碳价调控的探索与完善

(一)地方试水:碳交易试点调控碳价的探索

正当欧盟因调控碳价而举步维艰之际，我国在推进碳交易试点制度构建时已开始考虑碳价调控的制度设计问题，并在借鉴欧盟经验教训的基础上开展了许多有益的探索，例如:

1.深圳

作为正式启动碳交易的第一个试点，深圳在2013年6月18日启动交易，碳价从交易首天的28元/吨一度攀至130.9元/吨，并逐渐回落到70元/吨左右。在2014年3月19日，深圳市政府发布《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》，对碳价调控问题进行了积极的探索。

首先，对免费配额实行可规则的总量调整，即控排企业所获的免费配额为预分配配额，可在下一年度由主管部门根据其实际排放和生产数据进行调整，但增加配额总数量不得超过当年度扣减的配额总数量(第十九条)。其次，为防止碳市场出现价格暴涨暴跌等剧烈波动，设立专门的政府调控碳价机制，一为价格平抑机制，即设立价格平抑储备配额，包括预留配额、新进入者储备配额和主管部门回购的配额，且应当以固定价格出售、只能由管控单位购买用于履约而不能用于市场交易(第二十一条)。二是价格保护机制，即主管部门每年度可按照预先设定的规模和条件从市场回购配额，以减少市场供给、稳定市场价格(第二十二条)。同时，由市政府设立碳交易市场稳定调节资金，专门用于开展市场价格调控、碳交易管理等活动(第二十三条)。

2.上海

作为第二个正式启动交易的试点，上海市政府在2012年7月3日出台的《关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》中已提出，“政府可持有部分配额，用于市场调控”。此外，上海市政府在2013年11月18日公布《上海市碳排放管理试行办法》中，明确“碳排放配额的交易价格，由交易参与方根据市场供需关系自行确定”(第二十四条);规定“市发展改革部门根据经济社会发展情况、碳排放控制形势等，会同有关部门采取相应调控措施，维护碳排放交易市场的稳定”(第二十八条);要求交易所建立涨跌幅限制、配额最大持有量限制等风险管理制度，当交易市场出现“操纵交易价格的行为或者发生不可抗拒的突发事件以及市发展改革部门明确的其他情形”等异常情况时，交易所可以采取调整涨跌幅限制、调整交易参与方的配额最大持有量限额、暂时停止交易等紧急措施(第二十八、二十九条)。

3.北京

紧随深圳与上海，北京于2013年11月28日正式启动碳交易。根据11月22日发布的《北京市发展和改革委员会关于开展碳排放权交易试点工作的通知》及其附件，北京的企业年度配额总量由既有设施配额、新增设施配额、配额调整量组成;允许企业申请调整配额，即重点排放单位由于改制、改组、兼并和分立，新建、改扩建等原因，导致本年度二氧化碳排放量相对上年度变动达到5，000吨或20%以上的情况，应当在一周内向市发展改革委书面申请配额变更，由市发改委核实后对配额进行调整，多退少补;规定了建立价格预警机制，即当排放配额交易价格出现异常波动时，市发展改革委将通过拍卖或回购配额等方式稳定碳排放交易价格，维护市场秩序。2013年12月27日北京市人大常委会通过《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排权交易试点工作的决定》，提出“市人民政府可以采取回购方式调整碳排放总量”。

4.广东

广东在2012年9月11日正式碳交易试点，并于2013年12月19日正式启动碳交易。广东省政府在2013年12月17日公布《广东省碳排放管理试行办法》，明确“配额交易价格由交易参与方根据市场供需关系确定”(第二十六条)。同时，政府为应对碳排放市场波动及经济形势变化，预留“市场调节配额”，用于调节碳市场价格(第四十二条)。另外，根据广东省发改委在2013年11月25日发布的《关于印发广东省碳排放权配额首次分配及工作方案(试行)的通知》，广东省2013年发放的配额总量约为3.88亿吨，其中0.29亿吨配额通过竞价购买等方式有偿发放，首次发放底价拟定60元/吨配额。这表明了广东将储备调节配额以在必要时调节配额供求，并打算借助设定配额拍卖底价来起到碳价下限的作用。

5.湖北

2014年4月2日，湖北省正式启动碳交易，对碳价调控也进行了积极探索。在2013年2月18日发布的《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省碳排放权交易试点工作实施方案的通知》，提出“科学分配碳排放权配额，防止市场供需失调;完善碳价格形成机制，避免异常性价格波动”。具体而言，湖北碳交易价格将“遵循市场主导、政府调节为辅的市场定价原则”，“为防止试点初期非正常的价格异常波动，必要时依法采取行政手段进行调节”。而且，湖北省政府在2014年3月17日通过《湖北省碳排放权交易管理暂行办法》，提出灵活的配额调整机制，即企业因增减设施，合并、分立及产量变化等因素导致碳排放量和年度初始配额相差20%以上或20万吨以上的，主管部门应当对其碳排放配额进行重新核定;建立价格稳定机制，即政府必要时通过预留配额调控碳价。

(二)路在何方:完善中国碳价调控法律路径的方向与对策

1.积累成功经验

在吸取欧盟经验教训的基础上，我国碳交易试点结合实际情况，在积极探索碳价调控法律路径时进行了许多创新与尝试，为建立全国碳交易机制积累了重要经验，并在一定程度上丰富了碳价调控的理论与实践。

首先，试点基本都遵循市场定价为主，政府调节为辅的原则，强调碳价主要由市场供需关系决定，但在必要时应当由政府依法调控。碳交易所谋求的减排效果离不开碳交易价格形成机制和政府管理机关适度调控的双重作用。以欧盟为鉴，我国试点在制度构建开始即正视问题、提前应对，将碳价调控视为碳交易一项重要制度。虽然许多关于碳价调控的规定仍然比较原则、抽象，但一些试点如深圳，已经对碳价调控进行了比较全面与详细的规定，具有较高的操作性与实用性。

其次，结合本地区实际，试点调控碳价的路径多元、手段多样。例如，深圳、上海、湖北等试点都重视通过政府出售、回购配额手段对配额供求进行直接的市场调节，以达到平抑、保护碳价的目标。因我国作为发展中国家仍处于经济增长与排放增加阶段，特别在经济转型与市场改革的背景之下，企业实际生产情况与所分配额数量之间可能会发生重大出入，有可能会引起重大配额供求矛盾并导致碳价异常，对此很多试点(如深圳、广东与湖北)都规定了配额调整机制，对碳价调控将有预防与辅助作用。此外，试点还重视发挥配额储备机制、市场稳定调节资金机制等在碳价调控中的积极作用。

2.正视不足之处

然而，我国试点在探索碳价调控路径时仍存在许多不足之处。

首先，各试点调控碳价依据法律位阶较低、效力较弱。从目前试点出台的相关规定来看，为了规范政府调控碳价行为，上海、深圳、广东、湖北已制定相关政府规章，但北京除了市人大常委会通过了一个原则性决定外，目前仅发布了市发改委通知及附件。根据《宪法》、《立法法》等规定，制定政府规章较之地方法规、行政法规与法律来说相对容易，能为试点探索提供便利。然而，配额同时拥有财产利益的合理内核和行政许可的外在属性，兼具公权力与私权利的双重法律属性，政府在调控碳价过程中需认真考虑并保护配额持有者基于公法、私法所享有的权利。由于政府规章及其他政府规范性文件在我国法律体系中处于较低法律位阶、法律效力有限，这对于依法规范地方政府调控碳价行为而言似显不足。

其次，关于政府调控碳价的门槛条件界定比较模糊。对于政府何时采取具体的市场或行政手段调控碳价，试点一般规定了“碳价异常”等情形，但比较含糊与不确定。例如，北京建立的价格预警机制是针对“碳价异常波动”，湖北规定“必要时”由政府依法采取行政手段进行调节以防止“非正常的价格异常波动”。对此，何谓“碳价异常波动”?何时方为“必要”?

再次，政府调控碳价的具体实施规定仍然比较欠缺。例如，很多试点都计划采用政府持有、买卖配额的方式来直接调节配额市场供求，但是政府毕竟与排放企业等市场主体不同，政府持有部分配额是否相当于国有资产?具体由哪个政府部门或机构来实施?其具体法律地位、权利与职责是什么?如何具体实施?这对于依法规范政府调控碳价行为都具有重要意义。湖北试点尝试设立专门配额储备机构，深圳试图通过政府规章限定政府回购配额数量与资金来源等，这些探索不无新意，但在实施规则的具体设计方面尚不全面、规范，仍需进一步明确与完善。

3.探寻完善对策

从整体上说，要充分坚持并发挥市场机制的决定性作用，构建并完善政府调控碳价的法律框架。一方面，由于目前政府调控碳价的规范依据的法律位阶较低，地方及国家应当适时制定相关的政府规章或行政法规，确保政府调控碳价具有充分的法律依据并增强其法律效力;另一方面，既允许政府调控碳价时行使自由裁量权，也要在法律规范中尽可能细化碳价调控的相关规定，包括碳价调控的基本条件、标准、手段、程序等，以增强其可操作性并保证政府依法调控碳价。

具体而言，应当根据实际情况选择、组合与应用不同的调控手段，依法、科学设计具体的调控机制:

(1)可依法设定适当的碳价上限与/或下限

政府可援引《价格法》作为法律依据，运用政府定价、政府指导价、价格调节基金等制度调控碳价，并为调控配额供求界定门槛。《价格法》第三条规定了政府定价和政府指导价制度，这首先应考虑碳排放权配额是否属于《价格法》关于政府定价与指导价所规定的五大类商品与服务范畴。而且，《价格法》第十九条明确规定，“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。”换言之，政府能否对碳排放权配额的交易价格直接定价，最终取决于中央与省级以上的地方制定的定价目录是否包括碳排放权配额。

目前，我国的碳交易试点仍在探索之中，碳排放权配额尚未纳入或者考虑纳入现有的定价或指导价目录中。笔者认为，在碳交易市场中，如果政府直接确定碳价，由行政干预取代市场谈判交易，这与市场机制及其本质规律相违背，所以应尽量避免。与之不同，政府指导价与设定碳价上下浮动区间相似，在促进碳减排目标实现与刺激低碳经济发展的前提下，发挥市场机制的决定性作用，不直接干预、影响市场活动主体的碳交易活动，能够较好地协同发挥市场机制与政府调控作用。因此，我国可考虑在将来的碳交易法律框架内采取这种柔性、灵活的碳价调节机制。

(2)选择灵活的配额供求调控方式并明确其具体程序

调整配额供求成为了许多试点调控碳价的重要路径，体现了法律与市场机制的有机结合，但试点应当结合实际情况进行优化选择，并进一步明确具体的调整主体、权限、手段等。

一方面，通过对减排目标与配额总量进行立法调整以调控碳排放权配额的供给，能够保证政府的调控行为在法律框架之内进行，而且严格的立法程序能够在更大限度内尊重、保护利益相关者的权益，特别是配额持有者基于公法与私法享有的利益。市场交易主体之间及其与政府之间可通过法律博弈，达到法律协调，进而实现经济协调。然而，通过立法修改来实施碳价调控，一般因历时较长、程序烦琐而具有滞后性，不能及时、有效应对突发的、严重的碳价波动，难以很好地保障与实现碳价调控目标。退一步而言，碳交易法律框架若因应对碳价不正常波动等情形而频繁修改、变动，即使能够及时纠正市场失灵带来的负面效应，但这在某种程度上又会产生新的法律不确定性，不利于保障市场活动主体的合法预期与促进长期、有效的低碳经济投资。因此，构建我国碳交易法律框架时必须慎重考虑与设计相对完善的关于碳排放目标确定、配额分配时间与数量等规则，在特定情况之下合理运用法律解释手段，尽可能避免过于频繁的立法修改。但是，在必要的时候，政府仍然应通过对碳交易法律框架的立法调整来达到碳价调控的目标。

另一方面，政府通过设立配额储备、参与配额交易等方式对配额的市场供求关系进行直接的市场调节，反映了政府遵循市场规律、运用市场手段调控碳价的价值取向，应该予以重点运用。比照《价格法》规定的“重要商品储备制度”与“价格调节基金”等规定，数个试点已明确规定政府可依法预留部分配额以设立配额储备或调节基金，用于法律规定的特殊情况下依法参与配额交易以调控碳价、稳定市场。但是，政府在运用这些市场调节机制时，必须注意正确区分政府的市场监管者和市场参与者的角色与职能，不能由同一个机构或者部门同时承担这两项职能。在法律框架之内应该对承担参与或介入市场运作的政府机构部门的权限、具体调节程序等作出清晰、严格的规定，既要保证其独立性、专业性，更要确保其权限与运作的规范性。

除此之外，国家(政府)也可考虑设立“碳中央银行”等专门机构或赋予相关机构类似地位，通过公开市场操作等方式回收、增加配额以从微观上调节市场供求、调控碳价。然而，笔者认为碳交易市场与货币市场在调控目标、调控内容等方面均有所不同。碳交易市场是为实现温室气体减排目标而设立，其配额数量直接对应着特定时间内温室气体排放量与相应的环境质量。为了实现特定的环境目标，“碳中央银行”不能够像中央银行在货币市场中充当“最后借款人”角色来增加市场货币供给那样来变相增加碳配额，必须保证“碳中央银行”提前拍卖使用的碳配额在下一个交易阶段中进行相应的剔除。

五、结 语

在构建与实施碳交易法律制度时，碳价的形成与调控，特别是政府如何依法、科学调控碳价是一个重要的理论与现实问题。通过借鉴欧盟的经验教训及分析我国试点的相关制度，笔者认为在宏观经济调控下仍主要由市场形成碳价，政府只是在特定情形下依法调控碳价。政府调控碳价的基本路径主要包括两类:一为针对碳价水平的调节，包括政府定价与政府限价;二为针对配额供求数量的调控，包括间接的立法调整与直接的市场调节。

在借鉴欧盟经验教训与理论探析的基础上，我国碳交易试点结合本地区实际对碳价调控进行了积极探索，路径多元、手段多样。然而，针对试点探索中暴露的不足之处，我国仍需在碳价调控的法律依据效力、具体调控规范设计等方面进行完善。我国应尽量避免通过政府定价来直接干预碳交易，但可在法律框架内明确规定政府根据实际情况依法调控碳价的必要、基本法律路径，包括依法设定碳价浮动区间以明确调控碳价临界条件并调节碳价水平，通过立法调整减排目标与配额总量、设立配额储备制度及参与配额交易等柔性手段来调整配额供给数量，尊重、引导碳交易市场机制对不正常波动的碳价进行合理修正与调整，依法规范政府调控碳价的具体主体、权责及程序，以保障我国碳交易市场的顺利建立和有序发展，继而促进我国碳减排目标的实现与低碳经济的发展。

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