(环境保护部环境规划院，北京 100012)

“民以食为天”、“万物土中生”，土壤是人类赖以生存、兴国安邦、生态文明建设的基础资源，社会经济发展不可或缺的重要因素之一[1，2]。土壤作为环境要素之一，与水、大气具有明显的差异性，水、大气流动性较强，受到污染后，通过污染源治理、采取适当的工程技术修复措施和稀释净化，在较短时间内环境质量可获得明显提高，但土壤环境一旦受到污染，因其具有隐蔽性、潜伏性、不可逆性、污染物来源复杂等特点，修复难度大、投资高、周期长。根据欧美等发达国家的经验，土壤环境保护、风险管控和治理修复的投入比例为1∶10∶100[3]。土壤生态环境安全将成为未来我国可持续发展的制约因素，关系到农产品质量安全和人体健康。因此，划定土壤环境质量红线，切实加强土壤环境保护，是当前和今后一个时期土壤环境保护工作的重中之重。

1 土壤环境功能和质量评价研究进展

1.1 土壤环境功能评价研究进展

土壤环境功能是是实施区域土地生态环境分区管理和土壤资源合理开发利用的重要依据。英国第一部土壤行动计划将土壤主要功能分为六个，即生产功能，土壤对水和空气的环境交互功能，生物多样性保留功能，发展平台(建筑物和道路的稳固地基)，提供原料和文化遗产保护功能[4]。Blum和santelises(1994)将与人类活动有关的土壤功能分为植物生产地，物质过滤、缓冲和转换功能，动植物的栖息地和基因存贮库的三个生态环境的功能；以及容纳基础设施建设的自然介质，原材料(砂砾、矿物等)的来源，文化遗产功能的三个人类非农业活动的功能[5]。李志艺等研究提出将土壤环境功能分为三类：生产功能、生态功能和承载功能，并提出了土壤功能与土地利用类型的关系图[6]，见表1。

表1 土壤功能与土地利用类型的关系

1.2 土壤质量评价研究进展

赵其国等研究指出土壤质量的基本定量指标体系，应包括土壤质地、土层和根系深度、土壤容重和渗透率、田间持水量、土壤持水特征、土壤含水量和土壤温度等物理学指标；有机全C和N、pH、电导率、矿化N、P和K等化学指标；以及微生物生物量C和N、潜在可矿化N、土壤呼吸量等生物学指标[7]。张桃林等从土壤化学性质、土壤物理性质、土壤生物学性质、作物生长情况、水质状况、植物营养情况等方面建立了土壤质量评价的方法[8]。郑昭佩等研究指出土壤质量评价指标之间应具有一定的相关性，应选择一些易于测量、差异性明显的特征作为土壤质量的评价指标，应从团聚体稳定性、有机质含量、饱和含水量、容重、总氮、速效氮、总磷、速效磷、有效钾、微生物量等等方面建立土壤质量评价指标体系[9]。张心昱等研究指出土壤质量评价指标体系分为定性指标和定量指标，其中定量指标主要包括化学指标、物理指标和生物学指标[10]。

2 国外土壤环境保护的经验

2.1 日本

为加强土壤环境保护，日本颁布了《农业用地土壤污染防治法》、《土壤污染对策法》等系列法规标准(见表2)，主要规定了“农业用地土壤污染对策地区的指定、变更”、“特别地区的指定与变更”、“对农用地污染区域进行了确定”等，以及污染区域、实施土壤调查等措施，并对制定污染区的管制和法律责任的承担做了明确规定[11]。

表2 日本土壤污染防治法规标准[12]

2.2 美国

美国土壤污染防治工作起步较早，先后颁布了《土壤保护法》、《资源保护回收法》、《综合环境污染影响、赔偿和责任认定法案》、《棕色地块法》等，在建立土壤环境保护区、农田保护、土地管理政策、土地利用、小流域规划和管理、洪水防治等方面作出了具体的规定[13，14]。

2.3 德国

德国涉及土壤环境保护的法律法规主要有《联邦土壤保护法》、《建设条例》等。其中，《联邦土壤保护法》对农用地土壤环境保护作出了明确规定，提出在农业土地利用过程中要保持土壤的肥沃性和土壤资源的持续利用。《建设条例》涵盖了土地开发、限制绿色地带(指被污染、可开发利用的土地)开发方面的规定，并制定了土壤处理细则方面的基本指南[15]。

从日本、美国、德国等国家土壤环境保护的经验来看，均提出了划定特殊土壤环境保护区域、对不同环境质量的土壤实行差异化管理等严格的土壤环境保护措施。我国地域辽阔，土壤类型多样，土壤环境质量区域性差异明显，因此，划定土壤环境质量红线，“因土制宜”确定土壤环境管理对策是非常有必要的。

3 土壤环境质量红线划定技术方法

参考土壤环境功能和土壤质量评价指标体系，考虑到我国土壤环境管理工作基础薄弱，尤其是地方土壤环境质量监测和农产品质量检测能力较差，本研究重点选取土壤环境质量作为土壤环境红线划定的指标，划定对象为耕地。

3.1 数据准备

收集环保、国土、农业等部门有关土壤环境质量状况、耕地、基本农田等数据，建立土壤环境质量数据库。

3.2 评价对象

依据国家土地利用分类标准，全国土地可分为农用地、建设用地和未利用地。未利用地和农用地中的林地、园地、牧草地等的管控要求已在《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》(环发〔2014〕10号)中予以明确，同时考虑到建设用地多呈点状分布，且边界难以确定等因素，本指南土壤环境质量红线划定仅适用耕地。土壤环境红线的评价对象为各地的耕地分布范围。

3.3 评价方法与红线划定

3.3.1 土壤环境质量评价

综合运用环保、国土、农业等相关部门土壤环境调查数据，开展土壤环境质量评价。具体计算公式为：

Pip=Ci/Sip

式中：Pip——土壤中污染物i的单项污染指数；

Ci——调查点位土壤中污染物i的实测浓度；

Sip——污染物i的评价标准值或参考值。

根据Pip的大小，可将土壤环境质量划分为五级。

表3 土壤污染程度分级

根据Pip的大小，可将土壤污染程度划分为五级。

表4 土壤污染程度分级

3.3.2土壤环境质量红线划定

将18亿亩耕地作为土壤环境红线数量予以管控，其中，各地耕地中的基本农田分布范围作为土壤环境红线空间边界予以严守。

依据耕地土壤污染评价结果将土壤环境红线区分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区。其中，无污染的，为Ⅰ类区；轻微污染、轻度污染、中度污染的，为Ⅱ类区；重度污染的，为Ⅲ类区。

4 土壤环境红线管控措施

对土壤环境红线区，应加强工矿污染防治力度，严格环境执法，加大对土壤环境红线区周边的排放重金属、有机污染物的工业企业监督检查力度，并对其周边开展土壤环境质量监测，对造成土壤污染的工业企业实行限期治理。严格环境准入，按照“不欠新账、多还旧账”的原则，严格执行国家规划环评和项目环评的有关政策，在涉及排放重金属、持久性和挥发性有机污染物的项目环评和规划环评文件中强化土壤环境影响评价的内容，防止在产业结构和布局调整过程中造成新的土壤污染。

对确定为Ⅰ类区的耕地实行优先保护。各地要建立严格土壤环境保护制度、考核办法和奖惩机制，确保Ⅰ类区耕地土壤环境质量不下降、面积不减少。各地要根据Ⅰ类区耕地保护工作需要，在其周边划出一定范围的防护区域，具体范围由县(市、区)人民政府确定并公告。国家实行Ⅰ类区耕地土壤环境保护的补偿政策。对因监管不力、措施不到位等导致Ⅰ类区耕地总面积减少的县(市、区)，国家采取环评、用地限批等措施，并依法追究有关领导责任。

对确定为Ⅱ类区的耕地，市县有关部门要加强土壤环境质量监测和农产品质量检测，及时掌握土壤环境质量和农产品质量状况，对重金属等污染物超标的农产品，要按照国家有关规定处理处置。有关县(市、区)人民政府要采取严格环境准入、加强污染源监管等措施，防止土壤污染加重；采取农艺调控等措施，控制土壤中重金属进入农产品；综合考虑土壤污染程度和农产品超标情况，根据经济技术条件逐步开展土壤污染治理与修复，促进Ⅱ类区的耕地转为Ⅰ类区。

对确定为Ⅲ类区的耕地，严格用途管制，禁止种植食用农产品。依据国家有关部署，按照“土尽其用”、“边生产、边修复”的原则，有序开展种植结构调整或退耕还林；在种植结构调整等措施落实到位前，要加强食用农产品质量检测，对重金属等污染物超标的食用农产品严格进行管控，不得进入食用领域。对于因禁止生产食用农产品、种植结构调整等导致的农户经济损失，国家给予适当补偿。

参考文献：

[1]李志艺.土壤环境功能区划研究[D].南京农业大学，2011：15-19.

[2]赵其国等.中国土壤保护宏观战略思考[J].土壤学报，2009(6)：1140-1145.

[3]李发生等.中国土壤环境保护政策研究[M].国合会专题政策研究报告.

[4]T.R.E.THOMPSON，I.TRUCKELL.Protecting Hampshire’s Soils：Development of a soil function based methodology[A].NSRI Project TF1018V，2005.5.

[5]Blum W E H，Santelises A A.A concept of sustainability and resilience based on soil functions：The role of ISSS in promoting sustainable land use[C].Greenland D J，Szabolcs I.Soil Resilience and Sustainable Land Use.Wallingford，UK：CAB International，1994：535-542.

[6]李志艺等.南京市土壤环境功能区划研究[J].水土保持通报，2011(4)：159-162.

[7]赵其国等.土壤质量与持续环境I.土壤质量的定义及评价方法[J].土壤，1997(3)：114-119.

[8]张桃林等.土壤质量研究进展与方向[J].土壤，1999(1)：1-7.

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[10]张心昱等.土壤质量评价指标体系与评价方法研究进展与展望[J].水土保持研究，2006(13)：31-34.

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[13]朱静.美、日土壤污染防治法律制度对中国土壤立法的启示[J].环境科学与管理，2011(36)：21-26.

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[15]秦天宝.德国土壤污染防治的法律与实践[J].环境保护，2007(5)：68-71.