农村权力结构嬗变过程中乡村公共产品供给制度变迁
2014-08-08张等文呼连焦
张等文+呼连焦
摘要：随着国家和乡村之间权力博弈的演变，中国农村权力结构也一直处于变化之中，先后经历了古代双轨制权力结构、人民公社时期单轨制权力结构和改革开放以来多中心化权力结构的嬗变过程。农村权力结构嬗变是引起乡村公共产品供给制度变迁的重要诱因，中国农村权力结构的历史嬗变引起乡村公共产品供给经历了从自我供给到集体供给再到多元化供给的制度变迁历程。农村权力结构与乡村公共产品供给之间息息相关，合理分配村庄权力、优化农村权力结构对解决乡村公共产品供给困境以及建构有效的乡村公共产品供给制度具有重要意义。〖JP〗〖ＨＴ5”Ｈ〗关键词：〖ＨＴ5”F〗农村；权力结构；公共产品；制度变迁〖ＨＴ5”Ｈ〗中图分类号：F320〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文献标识码：A〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文章编号：１００８－７１６８（２０14）０3－0069－07〖ＨＴ〗〖HJ〗〖ＢＨＤＷＧ２，ＦＫ４2＊2Ｆ〗〖ＢＧ）Ｆ〗〖HT7”〗〖HJ0〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖FL（K2〗〓〓自古以来，合理分配乡村权力，优化农村公共产品供给制度以实现对乡村的有效治理，一直都是历代政权努力探究和实现的政治目标。伴随着经济体制从自然经济到计划经济再到市场经济的转型，中国农村权力结构也一直发生着变化，先后经历了从古代的王权与宗族双轨制到人民公社时期的政社合一单轨制再到改革开放以来多中心化权力结构的嬗变。农村权力结构嬗变是国家和乡村之间权力博弈的结果，亦对乡村公共品供给制度产生了直接影响。在不同的农村权力结构下，中国乡村公共产品供给制度是不一样的。与农村权力结构的历史嬗变相适应，中国乡村公共产品供给也经历了从古代的自我供给到人民公社时期的集体供给再到改革开放以来的多元化供给的制度变迁历程。〖HS（3〗〖JZ（〗〖HT4”H〗一、古代双轨制权力结构下乡村公共产品的自我供给〖HT〗〖JZ）〗〖HS）〗〓〓在古代乡村治理中，国家对乡村实行双轨制的权力控制，即王权和宗法权力的双重控制[1](p.125）。王权专制系统与宗法自治系统形成了古代封建社会农村权力结构中的两大博弈力量。以王权为核心的自上而下的行政管制系统和以宗法为核心的自下而上的地方治理系统构成了古代社会双轨制的农村权力结构。在这一权力结构中，皇权与宗法权力是并行的，既相互扶持又相互制约。王权专制系统主要通过严格的土地税收制度和乡里制度来控制农村社会。一方面，古代统治者为保持其专制权力对农村的掌控，实行严格的土地税收制度将农民束缚在农村土地上。秦朝的“授田制”、两晋的“占田制”、隋唐的“均田制”、魏晋的“户调制”、唐初的“租庸调法”、唐中的“两税法”、宋王安石的“免役法”、明朝的“一条鞭法”、清朝的“摊丁入亩制”等，都对土地所有权进行了限制和干预，目的无非是为了增加国家税收并将农民世代束缚在土地上以便于实现国家对农村社会的有效控制。另一方面，统治者在乡村实行乡里制度。自秦朝以来，设立了乡－亭－里的基层治理模式。十里一亭，十亭一乡，亭有亭长，以官派为主，民间推选为辅。隋唐延续了秦的乡里制，但重新设置了乡里单位，隋时“五百家为乡，正一人；百家为里，长一人”，唐时“百户为里，五里为乡”。起于北宋沿用至清的“保甲制”也是统治者为了加强对乡村社会的控制和管理而建立的一个严密的社会治安网络。尽管王权专制系统采取上述各种措施来试图完全控制乡村社会，但是王权专制触角并未如统治者所愿触及每个角落，这是因为在中国古代落后的生产力下以家庭为单位的自然经济生产方式使古代村庄社会呈现出封闭、松散的特征，而村庄的封闭和松散特性使得王权难于在乡村社会达到无孔不入的状态，这就使得象征王权的横向权力结构上的行政权、财政权和司法权通常只延伸到县一级，县下的乡、里只有很小一部分权力。正如马克思·韦伯所言：“事实上，正式的皇权统辖只实行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”[2]（p.110）与王权专制触角并未触及乡村社会的每个角落相比，宗法宗族组织则基于稳定的地缘和血缘关系在村庄生活中承担了直接治理者的角色。尽管中央与县之间是一种直接的“命令——服从”关系，但是乡村与国家之间只存在间接的“授权——支持”关系，即国家对乡村的治理是间接的，宗法权力对乡村的治理是直接的，国家仅需对乡村权威领袖进行授权即可。乡村宗法自治的领袖虽由国家授权，但又有相对独立性，可以对国家权力产生一定的制约作用，他们在村庄中起着联系村民与国家政权的纽带作用，是村庄的直接领导者。乡村宗法自治的领袖一般由本宗族内的族长、富人或绅士等当地精英担任，他们依靠国家授权或自身威望替国家征收税赋、主持乡村政事、维持乡村治安、调节乡民民事纠纷等，拥有乡村行政权、司法权、财政权、公共产品供给决定权等权力，这就使古代乡村社会实际上成为一种由宗族精英进行宗法自治的社会。中国古代这种王权与宗法权力并存的农村双轨制权力结构，决定了农村公共产品供给一直实行的都是以乡村宗族组织自我供给为主、王权政府供给为辅的农村公共产品供给制度。一方面，由于皇权官僚政治系统通常只延伸到县一级，封建王权止于县政，除赋税徭役，国家权力一般不直接干预乡村的经济、政治生活，所以其给农村提供的公共产品极其有限，仅限于大型水利工程修建以及救灾恤民方面。“帝国的财源是农业税，但农业决定了可提供经济剩余有限，财力不足决定了历代政府难有更大的整合社会资源和提供必需公共产品的能力，财政更多服务于王朝的稳定和安全。”[3]另一方面，由宗族精英、乡绅构成的宗法组织作为村庄日常治理主体，出于自己的政治目的或本宗族发展的需要也愿意承担供给和维护公共产品的职能，提供能够满足村庄发展所需要的最低层次需求的公共产品，诸如提供生产性的农田水利工程、维护社会治安、解决纠纷公共事务等。然而，由于以王权专制系统为代表的国家对农村公共产品的供给不足和宗法组织对农村公共产品的供给能力、财力有限，所以古代乡村公共产品供给一直处于低水平的自我供给状态。由于在农村公共产品供给方面起主导作用的村庄领袖具有较大的变动性和不确定性，所以这种低水平的乡村公共产品供给也呈现出时好时坏的状态。如遇到开明的村庄领袖，公共产品的供给水平较高；如遇豪强恶霸，公共产品供给水平则会大幅下降。由于古代乡村社会大多数公共产品都是由宗法组织宗族成员进行自我供给的，所以这种双轨制权力结构下的自我供给制度加剧了乡村居民的劳役税赋负担。不管是乡村水利工程的修建，还是乡村社会治安的改善，都需要作为宗族成员的乡村居民要么多提供劳役，要么多交税赋。〖HS（3〗〖JZ（〗〖HT4”H〗二、人民公社时期单轨制权力结构下乡村公共产品的集体供给〖HT〗〖JZ）〗〖HS）〗〓〓新中国成立后，经过均化地权的土地改革运动，传统村庄的存在基础、社会秩序被摧毁，乡村与国家建立起了紧密的联系，国家对乡村权力进行了重组和再造，国家依靠行政手段建立了单一的乡村社会结构，兼具经济组织和政治组织功能的“政社合一”的人民公社制度在全国确立起来。人民公社集乡村政治、经济大权为一体，对乡村社会资源进行了整合与重新分配，终结了封建农村的双轨制权力结构，形成了单轨制的农村权力结构。在人民公社时期，国家对农村取得了绝对的控制权，国家行政权力淹没了乡村自治权力。人民公社承担了农业生产、财政贸易、科教文卫等一切职能，内部实行“三级所有、队为基础”的管理模式，三级即公社、大队、小队，公社的干部是由县委任命的，大队的干部是由公社党委任命的，小队的干部是由大队书记决定的，级级任命使得国家行政权力前所未有地延伸到了村庄里。国家通过人民公社组织反封建运动的方式摧垮了传统的依据血缘、地缘关系而形成的宗族权力，传统乡村社会权威被国家权威所取代，乡村社会步入了国家权力对乡村高度控制的单轨制权力运行时代，国家行政组织的边界已经到达了村庄组织一级，正如费正清所说，“村社组织的行政化使公社权力以前所未有的规模和深度直接渗入到乡村社会的各个角落”[4](p.72)。这种无孔不入的单轨制权力结构对乡村社会的严密控制致使村庄缺乏最低限度的自治权，“不管是通过党支部还是生产队长，每个农民都直接感受到了国家的权力”[5](p.212)。人民公社依靠强大的单轨制权力，不仅摧毁了传统乡村社会宗法自治的基础，而且取代了传统的负责乡村公共产品供给的宗族组织，承担起了乡村公共产品的供给职能，形成了在人民公社包办一切的前提下国家集中统一供给乡村公共产品的集体供给制度。从供给主体上看，乡村公共产品由人民公社这一单一的供给主体来承担，各人民公社依托自身的资源调动能力一般都成立了像农技站、农机站、畜牧站、文化站、卫生所等机构，建立了功能比较完备的公共产品供给体系；从供给范围上看，这一时期的公共产品覆盖范围较建国前有了翻天覆地的变化，几乎涵盖了农村生产生活的方方面面；从供给方式上看，平均分配单一的供给方式使得供给效率较高、供给范围广、供给直接。据统计，建国前我国拥有大型水库6座，中型水库17座，小型水库1200座，而到了1976年这一组数字变成了302座、2110座、82000座；从供给资金来源上看，主要来源于国家财政和集体经济组织，国家财政以拨款的方式下发，公社则以社员的劳动代替资金，社员以劳动量计算报酬采取计工分的形式，通过劳动换取资本的方式使得农村的基础设施建设和劳动密集型工程在这一时期有了快速发展；从农民对公共品的需求上来看，农民没有经济自主权，几乎没有私人资产，集体生活表现出同质性，因此对公共品的需求缺乏主动性、多样性。尽管这种单轨制权力结构下乡村公共产品的集体供给制度能够满足当时的农业基本生产和农民基本生存所必需的公共产品需求（如加强农业生产基础建设、建立低水平的农村社会保障制度等），在一定程度上推动了乡村社会公共服务事业发展，提高了公社社员的福利水平，促进了农村经济社会发展，但由于城乡二元结构下人民公社筹集公共产品供给资金的能力有限，这一时期的集体供给制度仍然有着低水平的自我供给的影子。在城乡二元结构下，国家实施“优先发展工业”的发展战略，实行农业支持工业、乡村支持城市的策略。为了满足工业化、城市化所需的资金和资源，国家通过人民公社汲取农业税收、通过工农业产品的价格剪刀差把尽可能多的农村资源转移到城市的工业化建设中，这不仅导致人民公社发展农业的资源匮乏，而且致使人民公社供给农村公共产品的能力极其薄弱。由于乡村通过人民公社统一供给制度获得的公共产品较为有限，所以很大一部分的公共产品是由本级的集体组织供应的，而集体组织的供给主要来源于农民的劳动换资本，实际上形成了人民公社组织农民自我合作供给公共产品的城乡有别的二元公共产品供给制度，这就致使农民的隐性负担加重。〖HS（3〗〖JZ（〗〖HT4”H〗三、改革开放以来多中心权力结构下农村公共产品的多元供给〖HT〗〖JZ）〗〖HS）〗〓〓自1978年党的十一届三中全会后，农村掀起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。家庭承包制度促进了农村计划经济向市场经济转型，直接导致了人民公社的瓦解。分户承包集体土地及生产资料使得农民获得了对土地的收益权和转让权，获得了自主经营权，成为独立的经济主体。农业生产方式又恢复到以家庭为单位的个体生产，农民不再依靠在集体组织中赚工分来获得收入，而是通过经营承包的土地获得收入，生产资料的开放也使农民可以从事副业的生产经营，收入来源开始多样化，这就瓦解了人民公社赖以存在的基础。随着人民公社式的集体经济的解体以及农民独立经济体的出现，政治体制也随之发生变化，集经济、政治权力于一体的人民公社失去了组织农民进行生产的功能，无权再对农民发号施令，“乡政村治”随之出现，逐渐形成了乡镇政府、村民自治组织、农村企业组织、农民民间组织和农民等多方力量相互博弈的多中心权力结构。“乡政村治”是这种多中心权力结构的主要表现形态，它体现了国家与社会的分权原则。所谓“乡政村治”，是指人民公社改建成乡镇、生产队改建成村屯后，乡镇成为国家行政权力运行的最基层的一级政权，乡镇以下居民设立村民委员会，办理本村的公共事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。“乡政村治”改变了人民公社化时期自上而下的单一的强制的乡村治理模式。乡镇与村庄的关系从命令与服从转变成了指导与支持的关系；国家与农民的关系从体制内经济控制、资源控制到政治引导、经济扶持的关系；村民与自治组织形成了一种新型的委托代理关系，村民将自治权委托给村民委员会，村民委员会代理村民管理本村公共事务。在多中心权力结构下，国家对农村社会发展仅起到引导和调控作用，政府与农民不再直接联系，而是依靠村民自治组织对乡村进行基本的管理。村民自治的社会空间和社会环境为农村社会组织的产生与发展提供了前提，自主管理本区域内社会事务的基层农民为农村社会组织提供了行为主体和实施主体。在我国农村已经产生了各种形式的农民社会组织，其中包括专业合作社、股份合作社、专业协会等专业的经济合作组织以及农民维权组织、老年协会、扶贫协会等专门的社会组织。这些农民社会组织与市场经济在农村发展中催生的农村企业组织等成为与乡镇政府、村民自治组织相互博弈的力量，这种多中心权力结构促使乡村治理主体多元化，促进了乡村公共产品供给主体的多元化，进而促进了农村公共产品以政府供给为主、市场供给、第三部门供给以及农民合作供给为辅的多元供给制度的形成。在农村公共产品多元供给制度下，乡镇政府、村民自治组织、村民、市场组织、民间组织都成为农村公共产品供给的主体。乡镇政府仍然是乡村公共产品供给的主要主体，乡镇政府是国家行政权力的下限，承担本行政区域内的所有事务的领导工作，担负着农村公共产品供给的职责。在税费改革之前，乡镇政府拥有收税和收费两项财政大权，其收取的统筹费用（包括农村教育事业附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费）成为农村公共产品体制外资金筹集的主要渠道，当之无愧地成为乡村公共产品的主要供给主体。村民委员会取代了生产队成为村级公共产品的主要供给主体，尽管村民委员会不属于一级政府，但其可以对农民收取的三项费用进行提留（公积金、公益金、管理费），也承担提供村级公共产品的职责，主要提供村内的义务教育、医疗、福利等。村民本身也成为乡村公共产品的供给主体，村民拥有生产资料并且是独立的经济主体，既对公共产品有了更高层次的需求又具有了可以提供一定数量公共产品的能力，如私人诊所、私人幼儿园等。除此之外，农村社会丰富的资源、广阔的市场使得一些灵敏的市场经济人嗅到了其中的商机，以乡镇企业为代表的市场经济人开始向农村寻求新的经济增长点，在发展农村经济的同时，开始经营和生产一些可以获得利润的农村公共产品。农民社会组织的力量也是不可忽视的，尽管它们在提供公共产品的数量和规模上有限，但对丰富农村公共产品的种类起到了不小的作用。尽管这种农村公共产品的多元供给制度扩大了农村公共产品的供给主体，拓展了农村公共产品供给资金的筹集渠道，基本满足了农民的多样化公共产品需求，但是由于城乡二元结构的存在以及2006年全国取消农业税后乡镇政府财力大幅度下降，作为多元供给制度中最主要的供给主体对于公共产品的提供能力也随之下滑，这就致使农民日益增长的公共产品需求和基层政府的无力供给之间产生了巨大的矛盾，主要表现为：农村公共产品供给总量不足，最主要的供给主体供给能力萎缩，其他的供给主体还未成熟，出现青黄不接的现象；供需矛盾加大，政策性、政绩性公共产品供给过剩，长期性、无偿性公共产品供给不足，农民真正的需求得不到满足；权责不对称，基层政府有事权无财权，对于公共产品的提供力不从心；农村公共产品供给中腐败现象较为严重，豆腐渣工程层出不穷，反映出多元供给制度由于缺乏对多中心权力主体进行合理的权责分配而导致的公共产品生产、管理、监督效率低下问题。〖HS（3〗〖JZ（〗〖HT4”H〗四、合理分配农村权力，优化乡村公共产品多元供给制度〖HT〗〖JZ）〗〖HS）〗〓〓从上述我国乡村公共产品供给从古代自给自足的自我供给到人民公社时期的集体供给再到改革开放以来的多元供给制度变迁过程可以看出，供给主体发生了由少到多的变化，古代以宗法组织为主，人民公社时期主要由集体经济组织供给，改革开放后则出现了政府、自治组织、市场组织等多个供给主体。供给主体的变化和农村权力结构的嬗变是密不可分的，因为农村权力结构的嬗变引起了农村权力主体和治理主体的变化，而农村权力主体和治理主体又决定着公共产品供给主体的嬗变，从而直接引起了乡村公共产品供给制度的变化。尽管农村权力结构一直在发生变化，但在权力的博弈过程中，国家公权力、宗法权力、村民自治权力、民间权力这几种力量是互为盈缩的。在古代，国家公权力与宗法权力是并行的，村民缺乏真正的自治权，民间力量也仅存于村庄内大宗族之间的博弈；在人民公社化时期，国家公权力占有绝对的优势，主导了村庄的政治生活；改革开放之后，尤其是在后农业税时代，国家公权力开始有意识地退出村庄，村民自治权力开始起主导作用，民间权力也悄然崛起。在这一权力博弈和权力结构变化的过程中，当农村权力分配较为合理、各权力主体之间的博弈较为均衡时，乡村公共产品供给制度也较为优化和高效。由此可见，只有理顺农村权力结构，才能进一步优化乡村公共产品多元供给制度，为解决当前农村公共产品供给困境扫清障碍。（一）推进政府供给决策民主化我国现行的农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的命令式的决策机制，在这种决策机制下，乡村供给什么类型的公共产品、供给多少公共产品基本上都是由上级政府决定。由于政府和其他“经济人”一样，也有自己的利益和选择偏好，所以其决策并不总是与公众利益一致，并不能完全反映农民对公共产品的需求偏好。从人民公社时期开始，我国政府就采取了明显偏向于城市和工业的发展战略，对城市公共产品投入明显大于农村甚至从农村掘取资源来支援城市。改革开放后，政府虽然对城乡二元的发展战略进行了调整，但在安排财政支出时仍然优先支援城市和工业，对于农村日益增加的公共产品需求，中央以税费收入这个体制外筹资方式和财政转移支付方式作为交换条件，将乡村公共产品供给责任推给了地方政府，而地方政府由于自身的政绩导向或供给能力有限，难以满足农村多样化的公共产品需求。为了消除这种由自上而下的决策机制所带来的种种弊端，就需要推进政府公共产品供给决策民主化。首先，要推进纵向权力主体之间决策的民主化，即推进中央政府和地方政府、县级政府和乡镇政府在农村公共产品决策方面的民主化，增强纵向权力主体之间在决策前和决策过程中的民主协商力度。其次，还要推动横向权力主体之间决策的民主化。农村公共产品供应是公共权力与公共资源的分配过程，是由地方政府、农民自治组织、农民等权力博弈各方的力量对比决定的。当前农民及其自治组织对公共产品供给决策的影响力较弱，若是中央和地方政府下放一部分的权力，将选择权交给农民及其自治组织，让其参与公共产品的决策，或许可以更好地满足农民的公共产品需求。（二）积极培育和扶植多元供给主体〖JP＋1〗随着农村经济、社会的快速发展，农民对公共产品的需求日益多样化、公共产品的层次性和分散性共同决定了供给主体必然是多元的，而由中央和地方政府提供的公共品已经远远不能满足农民的需求，因此需要大力培育村民自治组织，并引入市场力量和社会组织等供给主体。〖JP〗增强村民自治组织权力，培育村民自治氛围，是优化公共产品供给制度的重要举措。在古代，皇权不下县，因宗亲和血缘结成村庄的宗族成员拥有有限的自治权，形成了自治氛围，掌握这种乡村自治权的乡绅和族长通常能够了解和把握宗族成员的公共产品需求和利益诉求，能够尽量提供满足宗族成员需求的低水平的公共产品。在人民公社时期，村民自治氛围不复存在，取而代之的是国家自上而下的强制性行政命令，虽然公共产品得到了平均分配，但是这种贫瘠的公共产品数量下的平均分配并不能够满足村民日益增长的公共产品需求。改革开放以来，村民自治逐渐恢复和发展起来，村民自治组织在乡村公共产品“一事一议”供给体制中发挥出越来越重要的作用。强大的村民自治组织能够增强农民对公共产品决策的影响力，对优化现行的公共产品供给制度产生良性的推动作用。积极发展、扶植市场力量和社会组织等供给主体，是拓宽农村公共产品供给渠道、改善公共产品供给结构的不二选择。要想充分发挥市场组织和社会组织在乡村公共产品供给中的作用，就要明确不同类型农村公共产品的产权属性。明确划分农村公共产品的性质、权属，建立起利益分享机制，确立其他主体的法律地位，保护它们的合法权益，以吸引更多的市场组织和社会组织加入到农村公共产品供给体系中来并激发它们的投资热情。当然，我们还应注意到政府依然是公共产品的供给主体，在公共产品的供给中应起主导作用，其他主体仅仅起到补充作用，政府不能借口供给主体的多元化就将自己的义务推向社会，对于治安、义务教育这类纯公共产品，政府不能够将其投放到市场上去。“市场主要供给那些具有部分竞争性和排他性的有利可图的准公共服务，如农村职业教育、农业保险、创业支持、就业培训等。非政府组织主要提供那些政府‘做不好和私人部门‘不愿做的具有社会公益的服务，起到协助政府推动公众福利的作用。”[6]（三）疏通农民公共产品需求表达渠道农民作为独立的市场主体，对公共产品有着差异化的需求，但是在表达过程中遇到了阻碍。首先，农民自身的表达不真实，对于公共资源的占有每个人都有“搭便车”的心理，以及中国人特有的“不患寡患不均”心理，因而在农村“一事一议”制度下，一旦让农民分担一部分公共产品的供给成本，农民不会真实地表达对公共产品的需求愿望。其次，即使农民能够真实地表达自己的需求，但在自下而上的反映过程中会受到阻碍，这是因为部分地方政府或官员可能根据本部门或本人的政绩需要而忽视农民的公共产品需求表达。“公众参与是提升基层政权服务绩效的重要保障，应将农民‘满意原则作为衡量基层政府提供社会公共服务绩效的重要标准。”[7]可见，要想解决农民利益表达不真实和诉求障碍的问题，就要疏通农民利益诉求渠道。为了更好地畅通农民公共产品需求表达渠道，可以培植农民社会团体，尤其是维权性质的农民组织，对其进行技术上的指导，培养其集体谈判的能力，使之能够合理合法地与政府展开对话，并引导其正确表达利益诉求，进而增强农民在现行乡村公共产品供给制度中的话语权，贯彻好党和政府“把扩大和保障公民权利视为自己执政兴国的重要任务”的执政理念[8]，切实维护农民平等享有公共产品的权利。（四）健全农村公共产品供给监管与监督机制有效的监管对于农村公共产品供给起到推动作用。在立法监管方面，要细化农村公共产品供给项目、资金、内容、进程等方面的法律法规。在财权上，对资金进行全程监管，中央划拨的用于供给农村公共产品的资金要有专门部门进行监管，对于地方政府在体制外筹措的资金要有透明的账目明细，并及时向社会公布。在事权上，要将公共产品的供给绩效列入其政绩考察并定时审查。在健全对农村公共产品供给的立法监管、财权监管和事权监管的基础上，还要完善体制内和体制外监督相结合的监督体系。首先，要强化上级政府对下级政府的监督。上级政府对农村公共产品的监督有着不可推卸的责任，要及时审核、定时公布。其次，要增强农民对基层政府和村民自治组织的监督。农民既是公共产品成本的分担者也是受益者，让农民参与到公共产品供给过程中来，并全程监督。再次，要提升媒体的舆论监督。媒体作为社会力量，既是政府信息公开的平台又是对政府行为进行监督的工具。最后，要加强市场力量和社会组织及其与政府的相互监督。市场组织和社会组织可以在政府与公民之间搭建桥梁，成为监督政府运行的利器，确保农村公共产品的有效供给。〖HS1*2〗〖HT5H〗参考文献：〖HT5”F〗〖HJ*2〗[1]〖ZK（〗费孝通.双轨政治[C]//费孝通自选集.天津：天津人民出版社，1998.〖ZK）〗[2]〖ZK（〗[德]马克斯·韦伯.儒教与道教[M].南京：江苏人民出版社，2003.〖ZK）〗[3]〖ZK（〗陈定洋.农村公共产品供给制度变迁的实质与逻辑[J].商业研究，2010，（11）．〖ZK）〗[4]〖ZK（〗[美]费正清.剑桥中华人民共和国史（1949－1956）[M].上海：上海人民出版社，1990.〖ZK）〗[5]〖ZK（〗陈吉元.当代中国的村庄经济与村落文化[M].太原：山西经济出版社，1996.〖ZK）〗[6]〖ZK（〗刘彤，张等文.多中心供给：后农业税时代农村基本公共服务的有效供给模式[J].学习与探索，2012，（5）．〖ZK）〗[7]〖ZK（〗陈朋，王李兵.城乡一体化进程中的农村基层政权：现实景观与空间拓展[J].天津行政学院学报，2013，（9）．〖ZK）〗[8]〖ZK（〗刘彤，张等文.论中国共产党民本思想对传统民本思想的传承与超越[J].马克思主义研究，2012，（12）．〖ZK）〗〖HT〗〖HJ〗〖KH*2D〗〖JY〗〖HT5，5”SS〗[责任编辑：杨〓健]〖HT〗〖HJ〗〖JP〗〖FL）〗〖LM〗〖ＢＧ（！〗〖ＢＨＤＷＧ１，ＷＫ２，ＷＫ6，ＷＫ３0＊3／4，ＷＫ5，ＷＫ２Ｗ〗〖〗〖ＨＴ５”XBS〗〖ＳＴＦZ〗第16卷第3期〖〗〖ＣＭ（１１２〗〖ＨＴ４”，５XBS〗天津行政学院学报〖ＣＭ）〗〖〗〖ＷＴ５”ＦＺ〗Ｖ〖ＳＴ６ＦZ〗０〖ＷＴ５”ＦＺ〗Ｉ．〖ＳＴ６ＦZ〗16，〖ＷＴ５”ＦＺ〗Ｎ〖ＳＴ６ＦZ〗０．3〖ＨＴ〗〖ＢＨＤＷＧ１３，ＦＫ２，ＷＫ6，ＷＫ３0＊3／4，ＷＫ5，ＷＫ２Ｆ〗〖ＺＢ（〗〖ＢＨＤＦＧ１3，ＷＫ２Ｗ〗〖ＺＢ）Ｗ〗〖〗〖ＺＢ（〗〖ＢＨＤＷＧ１３，ＷＫ6Ｗ〗〖ＨＴ５”XBS〗２０14年5月〖ＨＴ〗〖ＺＢ）Ｗ〗〖〗〖ＺＢ（〗〖ＢＨＤＷＧ１３，ＷＫ３０Ｗ〗〖ＷＴ６，５ＨＺ〗ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥ〖ＨＴ〗〖ＺＢ）Ｗ〗〖〗〖ＺＢ（〗〖ＢＨＤＷＧ１３，ＷＫ5Ｗ〗〖ＷＴ５”ＦＺ〗May〖ＳＴ６ＦZ〗２０14〖ＨＴ〗〖ＺＢ）Ｗ〗〖〗〖ＺＢ（〗〖ＢＨＤＦＧ１３，ＷＫ２Ｗ〗〖ＺＢ）Ｗ〗〖ＢＧ）Ｆ〗〖ＷＴ〗〖ＳＴ〗〖ＨＴ７”ＳＳ〗〖ＨＪ０〗〖ST5”BZ〗〖WT5”BZ〗〓〖ＷＴ〗〖ＳＴ〗〖ＨＴ〗〖ＨＪ〗〖ＦＱ（3。４3，Ｘ－Ｗ〗〖HJ＊3〗〖ＣＤＦ９〗〖ＨＴ５”Ｈ〗〓〓收稿日期：20131015〖HT5”H〗〓〓作者简介：〖HT5”F〗〖ZK（〗刘旭东（1978-），男，山东青州人，山东大学当代社会主义研究所博士生。〖JP〗〖ZK)〗〖JP〗〖ＳＴ〗〖ＷＴ〗〖HT〗〖HJ〗〖ＦＱ）〗〖HT〗〖HJ＊2〗〖ＨＳ（10〗〖ＪＺ（〗〖ＨＴ1，1”XBS〗〖JP4〗我国利益冲突型群体性事件：现状、成因与对策〖JP〗〖HT〗〖ＨＴ４Ｋ〗刘旭东〖HT〗〖ＨＴ５”Ｋ〗（山东大学，山东〖KG*2〗济南〓250100）〖ＨＴ〗〖ＪＺ）〗〖ＨＳ）〗〖ＢＧ（！〗〖ＢＨＤＦＧ２，ＦＫ４2＊2Ｆ〗〖ＢＨＤＷＧ11＊4，ＷＫ４2＊2ＺＱＷ〗〖ＨＴ5”Ｈ〗〓〓摘〓要：〖ＨＴ5”F〗改革开放特别是新世纪以来，我国开始进入由农业社会向工业社会的加速转型期。社会转型加速一方面引起了利益格局的调整与分化，另一方面促使各种利益群体间的矛盾与冲突逐渐显现，由此引发的利益冲突型群体性事件大量出现，成为影响社会和谐的不稳定因素。利益冲突型群体性事件的频发，缘于地方政府及其工作人员不合时宜的思想观念、制度机制与组织行为。从根本上预防和化解利益冲突型群体性事件，应构建以人为本的服务型政府，建立科学合理的多元利益诉求机制、独立和公正的司法制度、科学化民主化的政府决策体制、科学合理的现场处理体系，大力加强干部考核任用制度建设。〖JP〗〖ＨＴ5”Ｈ〗关键词：〖ＨＴ5”F〗利益冲突型群体性事件；思想观念；制度机制；组织行为〖ＨＴ5”Ｈ〗中图分类号：D630〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文献标识码：A〓〖ＨＴ5”Ｈ〗文章编号：１００８－７１６８（２０14）０3－0076－06〖ＨＴ〗〖HJ〗〖ＢＨＤＷＧ２，ＦＫ４2＊2Ｆ〗〖ＢＧ）Ｆ〗〖HT7”〗〖HJ0〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖FL（K2〗〓〓改革开放特别是新世纪以来，我国开始进入由农业社会向工业社会的加速转型期。社会转型加速带来了经济成分、价值观念和利益格局的调整与分化，各种利益群体间的矛盾与冲突逐渐显现，由此引发的利益冲突型群体性事件大量出现。近年来，利益冲突型群体性事件发生的数量迅速攀升，规模逐渐增大，对抗程度日趋加剧，已成为我国政治和公共管理实践中必须直面和解决的重大课题。因此，尝试探讨这一特定群体性事件类型，分析其现状与成因并探寻有效的化解对策，就成为本文的应有之义。〖HS(2〗〖JZ〗〖HT4”H〗〖JP4〗一、当前我国利益冲突型群体性事件的现状〖HT〗〖HS)〗〖JP〗〓〓（一）利益冲突型群体性事件的含义要探讨群体性事件，首先就要进行分类研究。以往学界对群体性事件的分类研究做了有益的探索，代表性观点有：王战军从“矛盾属性”、“发生根源”、“参与主体”、“表现形式”与“处置方略”五个维度对群体性事件进行了划分[1]；王来华等提出了从“参与事件的主体”、“事件本身的性质”和“事件规模大小”三个维度对群体性事件进行划分[2]；于建嵘则根据“目的”、“特征”及“行动指向”将群体性事件划分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五种类型[3]。这些研究从不同视角对群体性事件进行了分类，为我们进一步深入探讨群体性事件提供了有益参考，但这些分类也存在标准繁多不够明晰、分类方法不适当等问题。例如，于建嵘所划分的五种类型当中，有些已超出群体性事件范畴，而且有些类型之间存在交集，界限模糊。从群体性事件的形成原因入手，以群体性事件的形成原因是否有利益冲突为标准，我们把群体性事件分为利益冲突型群体性事件和无利益冲突型群体性事件。我们认为，利益冲突型群体性事件是当前我国群体性事件的主要类型。具体而言，利益冲突型群体性事件是指一定群体因某种利益受损而聚集起来，为了维护自己的利益，通过言语或肢体行为的方式指向侵权者或公权机关，具有较强理性程度，持续较长时间，并对社会秩序产生较大影响的各种事件。可以看出，利益冲突型群体性事件的起因通常是事件主体的某种利益直接受到侵害，他们参与事件的目的简单而明确。如果他们的利益诉求得不到回应并得不到适当处置，往往会产生严重后果。〖JP〗那么，近年来我国发生了多少利益冲突型群体性事件呢？关于准确统计数字，由于该事件的高度政治敏锐性，官方尚未公布，也未有专家学者对此进行研究。不过有关学者曾经做过统计，“权益维护型事件亦称维权事件（此类事件就是本文中的利益冲突型群体性事件，笔者注），是我国群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看，此类事件约占全国群体性突发事件的80%以上，其中又可以具体分为农民维权、工人维权及市民维权”[4]。我们认为这一判断也比较符合我国实际情况。在计划经济时代，经济上“平均主义”盛行，政治上民众被限制在特定“单位”组织内，加之意识形态领域的严格管控，人们并没有明确的利益意识；改革开放以来，随着经济体制的改革特别是市场经济的快速发展，民众的利益意识迅速萌发，与此同时，民主法制建设的加快推进使人们更懂得通过各种途径维护自身权益，所以，以维护切身利益为特征的利益冲突型群体性事件成为我国群体性事件的主要类型是必然的。〖JP〗从笔者收集到的资料看，近几年来特别是从2008年到2012年是利益冲突型群体性事件多发的年份。以在国内外产生较大影响的利益冲突性群体性事件为例，2008年发生云南孟连7·19事件、云南丽江8·4环保纠纷事件、川渝9-10月教师罢课事件、湖南吉首9·3非法集资事件等11件。2009年形势开始缓和，发生4件，分别是江西南康6·15群体性事件、吉林通钢7·24事件、湖南浏阳8·1镉污染事件和贵阳11·27暴力拆迁事件。2010年则发生了山东潍坊6·21维权抗暴事件、江西九江7·5群体抗暴事件、广西7·11铝厂冲突和苏州高新区7·16群体抗暴事件这4起典型事件。2011年有代表性的如云南绥江3·25堵路事件、大连8·14民众抗议PX事件和广东汕尾9·21乌坎事件。2012年在数量上有所减少，其主要原因是中国政治权力实行换届移交，各级政府加强了管控力度，并采取了一系列有效化解措施，不过仍然发生了四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26等重大事件。（二）利益冲突型群体性事件的类型经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，构成了我国新世纪社会主义事业的总体布局。与此相对应，利益冲突型群体性事件也主要集中在以上这几个方面。不过鉴于文化建设领域的抽象性与内敛性，加之国家对文化领域的强势引领与调控，文化领域还不是当前人们的利益集结之所在，目前在这一领域也没有出现较大的利益冲突。所以，当前我国利益冲突型群体性事件主要集中在经济、政治、社会和生态这四个领域。按照发生领域这一标准，利益冲突型群体性事件可以分为四种类型，即经济利益冲突型群体性事件、政治利益冲突型群体性事件、社会利益冲突型群体性事件和生态利益冲突型群体性事件。1．经济利益冲突型群体性事件经济利益冲突型群体性事件是目前我国利益冲突型群体性事件的最主要类型，主要有两方面原因。一方面，马克思主义认为，追求经济利益是人类奋斗的基本动力，人们之间的矛盾与冲突主要是由经济利益的矛盾和冲突引起的，因此，由经济利益受到侵害而引发的群体性事件必然成为利益冲突型群体性事件的最主要类型。另一方面，这还与我国的具体国情相关。由于人口多、底子薄、起步晚，加之以往社会主义建设走过弯路，总体而言我国的经济社会发展程度较低，人民生活水平虽然达到了小康但仍不富裕，普通民众依然为生计奔波，人民群众仍然把追求经济利益作为首要任务。但鉴于法制不完备和政府职能转变不到位，现实生活中因人们的经济利益受到侵害而产生的矛盾和冲突还比较多，因此经济利益冲突型群体性事件开始大量出现。目前经济利益冲突型群体性事件主要集中在以下领域：拆迁纠纷、土地征用、经济纠纷、劳资纠纷。仅在2008年就发生了7件有较大影响的经济利益冲突型群体性事件，它们是云南孟连7·19事件（经济纠纷）、湖南吉首9·3非法集资事件（经济纠纷）、河北廊坊10·19铁路征地事件（土地征用）、江西铜鼓县10·24山林纠纷事件（经济纠纷）、重庆11·3出租车罢运事件（劳资纠纷）、湖北武汉11·18下岗职工上访事件（劳资纠纷）和广东东莞11·25事件（劳资纠纷）。2．政治利益冲突型群体性事件政治利益冲突型群体性事件之所以成为目前利益冲突型群体性事件的主要类型之一，是因为随着我国民主法制建设的逐步发展，人民群众的民主法治意识逐渐增强，积极表达民主政治诉求特别是政治参与诉求开始成为人们的经常选择，但民主政治制度建设的滞后阻碍了民众政治权利的行使。因政治利益受到侵害的事情时有发生，如2008年的甘肃陇南11·17事件。3．社会利益冲突型群体性事件自新中国成立以来特别是改革开放以来，党和政府始终高度重视社会建设，一直致力于积极改善民主、最大限度地维护和保障人民群众的根本利益，但由于落后国情的现实和国家发展政策的导向，社会建设还是目前的薄弱一环。在社会转型期，教育、医疗、社会保障、基本公共服务等领域欠账依然太多，这些领域的矛盾也比较突出，因人们的社会利益受到侵害而引发的事件也比较突出，如2008年的川渝9月～10月教师罢课事件。4．生态利益冲突型群体性事件从近几年的统计数据来看，生态利益冲突型群体性事件呈加速增长态势，“过去10年间，全国因环境问题引发的群体性事件上升11.6倍，年均递增28.8%。2005年是历年环境污染群体性事件发生最多的一个，1－7月，因环境污染引发的群体事件中，有围堵、冲击党政机关及其要害部门，聚众阻塞交通和聚众滋事、打砸抢烧等过激行为的占30%以上”[5]。这一局面的形成，主要源于两个因素。一是我们赖以生存的生态环境正不断加速恶化，这从我们周围正不断被加速污染的大气、河流海洋、土壤等可见一斑；二是随着生活水平不断改善和科学文化素质日渐提高，人们开始更关注自己的生活质量和品质，日益追求更好的社会环境特别是生态环境，因此保护自己生存必需的生态环境成为必然选择。近年来发生的有较大影响的生态利益冲突型群体性事件为数不少，比如，2008年的云南丽江8·4环保纠纷事件和重庆开县11·21村民煤矿冲突事件，2012年发生的四川什邡7·2事件、江苏启东7·28事件和宁波镇海10·26事件。以2008年的利益冲突型群体性事件为样本做一图表，以便更清晰地展现利益冲突型群体性事件的组成类型及其所占比例（参见表1）。〖JZ〗〖HT5”H〗〖STHZ〗表1〖ST〗〖HT5”SS〗〖BG(!〗〖BHDFG4,FK16，K3，K3F〗〖XXZS-YX〗〖BSYSX7Y*2〗数量及比重〖BSZXX2Y1*2〗类型〖〗数量〖〗比重〖BHDG2〗经济利益冲突型群体性事件〖〗7〖〗64%〖BH〗政治利益冲突型群体性事件〖〗1〖〗9%〖BH〗社会利益冲突型群体性事件〖〗1〖〗9%〖BH〗生态利益冲突型群体性事件〖〗2〖〗18%〖BH〗利益冲突型群体性事件〖〗11〖〗100%〖BG）F〗〖HT〗〖HJ*5/7〗〖HS2〗〖JZ〗〖HT4”H〗〖JP3〗二、我国利益冲突型群体性事件的成因〖HT〗〖JP〗〖JP〗利益冲突型群体性事件频发的原因是什么呢？我们认为，主要缘于地方政府及其工作人员不合时宜的思想观念、制度机制与组织行为。其中，地方政府及其工作人员的思想观念是导致利益冲突型群体性事件的最深层原因，地方政府的制度机制是导致利益冲突型群体性事件的最主要原因，而地方政府及其工作人员的组织行为是导致利益冲突型群体性事件的最直接原因。（一）思想观念原因1．政府重“管制”而轻“服务”利益冲突型群体性事件的多发，其深层次原因之一是地方政府及其工作人员没有把普通民众当作服务的直接对象，而是延续着陈旧的“管制”思维，仍然把老百姓当成管制的对象。在计划经济时期，我国形成了以强制性为特征的行政管理体制，即管制型政府。这一管理体制主张对公民和社会进行严格的管理与控制，以实现维护社会稳定这一至高目标，具体体现在：政府与公民的关系不对等，政府职能的边界无限扩大，政府公共权力的运作方式以集权、强制、垄断为主[6]。在这种强制型的政府管理体制下，地方政府的管理思维表现为“家长式”的管理理念，即“普通民众必须服从政府，必须接受政府管理和控制”。这一落后理念还延续到了当今现实生活中。某些地方政府及其工作人员依旧保有“居高临下”的管理者心态，更有甚者把人民政府当成了自己专有的“衙门”，并把利益冲突型群体性事件的发生归罪于“少数别有用心的人”煽风点火，认定其背后肯定有黑恶势力谋划与操纵，并认为参与事件的民众就是典型的“刁民”，所以，为了镇压刁民的聚众挑衅行为并借此显示强悍的国家力量，“随便动用警力”，甚至干脆把人逼上绝路[7]。这种落后的管制理念，显然已经不再适应社会发展实际，更与人民群众的新要求新期待相去甚远。2．政府角色定位“权金化”利益冲突型群体性事件的频发，另一个深层次原因就是政府角色定位“权金化”。当代政府的角色定位，正如著名行政学家罗伯特·登哈特所说：“服务而不是掌舵”，应该是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者，能够公平、合理地处理利害相关者的矛盾和冲突[8]。可是，在某些地方政府及其工作人员的日常工作实践中，并没有努力维护和实现公共利益，没有落实全心全意为人民服务的宗旨，轻视甚至漠视普通民众的正当利益诉求，而是选择了“为资本开路”、“向老板靠拢”，已经直接异化为私人利益的守护神和公共利益的“蛀虫”。这种“权金化”观念直接导致官商勾结、“强强联手”，其结果是严重损害了公共利益和公平正义法则。（二）制度机制原因1．缺少顺畅的利益诉求渠道马克思认为，“人们所奋斗的一切，都和他们的自身利益相关”[9]（p.82）。所以，人们都把实现和维护自己切实利益当作头等大事。但在现实生活中，当个人利益特别是弱势群体利益受到侵害时，人们可以选择的利益诉求渠道并不顺畅，甚至连法定的信访制度这一渠道也失去了正常效力，民众通过信访渠道举报成功后通常遭遇“劫访”，有的则遭到调查、传讯、追捕和遣返，更有甚者会被关押、收容乃至送进精神病院。所以，在很多情况下，人们只能选择非法渠道来维护自己的切实利益。2司法制度欠缺公正当人们的切身利益受到侵害后，却得不到司法制度有效的保障，这是当前利益冲突型群体性事件多发的又一制度诱因。司法是捍卫公平正义的最后港湾。然而，我国的司法现状不容乐观，撇开大家熟悉的司法腐败现象外，司法制度经常会放弃对弱势群体的正当权利进行保障和救济。在地方司法实践中，当涉及因土地征用和房屋拆迁等引发的大量纠纷时，法院通常会与政府达成“默契”，站在政府一边，导致被征地或被拆迁群众的正当利益得不到保障和救济，这就促使这些弱势群体采用非法途径进行抗争。这种现象之所以产生，主要缘于当前我国司法制度缺乏独立性，更多情况下被迫依附于政府这一强势权威。（三）组织行为原因1．政府决策不够科学化与民主化〖JP〗行政学原理认为，政府决策不仅关涉政府自身利益，更关乎国家与社会的整体利益。所以，实现政府决策的科学化与民主化，具有重大的现实意义。〖JP〗当前，一些地方政府的日常决策比较随意，并且经常随着领导班子的调整而改动。一方面，政府决策的科学化水平不高，大多日常决策没有进行充分的实地调查研究；另一方面，政府决策的民主化水平不够，在决定关系群众切身利益的重大事项时，不广开言路，不征求民意，搞“一言堂”，“自导自演”。因此，在这种背景下出台的某些政策难免“水土不服”，很多时候直接损害了广大民众的正当利益，直接导致了利益冲突型群体性事件的爆发。2．政府现场处置能力有限在一些日常的具体利益冲突过程中，政府工作人员由于能力欠缺，在处置时采用的策略与方法不妥，导致原本较小的矛盾与冲突得以迅速激化，并很快演变成失控局面，直接催生了利益冲突型群体性事件的爆发。政府有限的现场处置能力主要体现在三个方面：第一，危机意识不强，主要负责人不能迅速赶到现场；第二，信息发布缓慢，催生谣言四起；第三，处置方法简单粗暴，甚至滥用警力。3部分领导干部官僚主义作风严重自从中国共产党成立以来，无论是在艰苦的革命岁月里，还是在新中国艰辛探索社会主义建设规律的漫漫征途中，反对官僚主义都是我党的坚定立场。但在现实生活中，某些领导干部的官僚主义作风仍然很突出，在处理人民群众的具体利益诉求时，这些领导干部们遇事推诿、漫不经心，凭“经验主义”办事，走机械僵化的形式与过程，始终浮在上面，脱离老百姓。这种严重的官僚主义作风不仅解决不了群众的利益诉求，还直接加剧了干群关系矛盾，很多时候直接导致了利益冲突型群体性事件的发生。〖HS(2〗〖JZ〗〖HT4”H〗〖JP4〗三、有效化解利益冲突型群体性事件的对策〖HT〗〖HS)〗〖JP〗〓〓从性质上来看，利益冲突型群体性事件属于人民内部矛盾。所以，各级地方政府及其工作人员必须始终高度重视，必须始终站在全心全意为人民服务的战略高度，主动探索能够预防和化解利益冲突型群体性事件的有效对策。当前来看，我们认为，地方政府及其工作人员应从以下几方面着手努力。（一）构建以人为本的服务型政府改变政府重管制轻服务和政府角色定位“权金化”这一现状，构建服务型政府是必然选择。第一，各级政府及其工作人员要努力转变观念，始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，大力转变工作作风，始终把老百姓的呼声和诉求放在心坎上，采取有效措施为人民群众排忧解难。对于一些像农民工、拆迁户、贫困人口、下岗职工等弱势群体，要千方百计解决他们生活中的实际困难，努力把预防和解决利益冲突型群体性事件的过程变成为老百姓办实事的过程。第二，着力建设阳光政府、透明政府。一方面，尽快制定并出台针对政府公务活动的《信息公开法》。只要不牵涉政府机密和属于法律保护的范畴，一切关乎老百姓的事情，都必须向公众开放，包括一些重大政府决策的过程与结果。另一方面，加快制度建设，构建公众监督政府的法律体系，使人民群众能够有条件去监督政府。第三，大力建设重“服务”轻“掌舵”的服务型政府。各级政府要努力实现职能上的转变，切实转变到注重经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的轨道上来，真正实现重“服务”轻“掌舵”的服务型政府这一目标。只有这样，才能真正为广大民众提供优质和高效的公共服务。（二）建立科学合理的多元利益诉求机制〖JP＋1〗鉴于我国国情，必须尽快建立政府主导的科学合理的多元利益诉求机制。一方面，加紧制定并出台相关制度，积极拓展公民利益诉求机制，如尽快制定并完善听证会制度、民意调查制度、公民投票制度、协商谈判制度等［10］。另一方面，积极发展社会组织，不断完善公民利益诉求机制的总体布局。今后要充分发挥社会组织的利益诉求职能，特别是充分发挥城乡基层自治组织、行业组织、社会团体等非政府组织的职能。〖JP〗（三）构建独立和公正的司法制度第一，加强立法建设，增强司法制度的可操作性。加快司法体系的制度建设，建立起科学公正的司法制度，从而使司法实践既能捍卫法律至高尊严，又能更好地促进社会的积极发展。第二，加强司法队伍素质建设，建立一支公正执法、执法为公的高素质队伍。第三，大胆进行司法体制改革，积极探索使司法机构真正独立于同级政府的管理体制。只有实现了司法的独立性，才能更好地实现司法公正。（四）建立科学化民主化的政府决策体制建立科学化民主化的政府决策体制，才能从源头上有效预防利益冲突型群体性事件。一方面，努力实现政府决策科学化。既要遵照决策的科学原理与方法，又要经常深入社会基层，发掘和提炼出社会的真正诉求和需要，使政府决策更具科学性。另一方面，努力实现政府决策民主化。各级政府要始终牢记，政府决策应该充分发扬民主精神，最大限度地吸收社会智慧参与决策过程，从而不断夯实政府决策的智力基础。（五）建立科学合理的现场处理体系建立科学合理的现场处理体系，才能及时化解矛盾与冲突，才能把利益冲突型群体性事件消灭在萌芽之中。第一，加强危机意识与大局意识，主要负责人务必第一时间亲临现场、指挥靠前。第二，做到信息公开和通畅。及时发布现场真实信息，防止谣言散播。第三，少用强制手段，慎用警力。第四，掌握原则，果敢处置。对于和平倾向的非暴力行为采取克制态度，对违法犯罪行为则坚决果敢处置。（六）大力加强干部考核任用制度建设反对官僚主义，使领导干部真心实践全心全意为人民服务的宗旨，真正解决人民群众的利益诉求，必须以大力加强干部考核任用制度建设为切入点，给领导干部套上“紧箍咒”，从而使宗旨意识落到实处，才能从根本上预防和化解利益冲突型群体性事件。〖JP＋1〗加强干部考核任用制度建设，当前要重点做好两方面工作。第一，构建科学合理的干部考核评价制度。大力完善干部考核评价制度，对考核评价的机制、方式、内容和结果制定合理有效的评价标准和指标体系，从而使考核评价制度不断科学化合理化。第二，建设合理有效的监督与罢免机制。合理有效的监督与罢免机制，是实现干部考核任用制度良性运转的重要条件。一方面，建立由党员、群众和组织共同参加的民主监督机制；另一方面，建立社会公众广泛参与的罢免机制，对不合格、不称职的领导干部及时进行罢免。〖JP〗〖HS1*2〗〖HT5”H〗参考文献：〖HT5”F〗〖HJ*2〗[1]〖ZK（〗王战军.群体性事件的界定及其多维分析［J］.政法学刊,2006,(5).〖ZK）〗[2]〖ZK（〗王来华，陈月生.论群体性突发事件的基本含义、特征和类型［J］.理论与现代化,2006,(5).〖ZK）〗[3]〖ZK（〗于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报,2009,(6).〖ZK）〗[4]〖ZK（〗于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境［J］.当代世界与社会主义，2008，（1）.〖ZK）〗[5]〖ZK（〗朱力.中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质［J］.学海，2009，(1).〖ZK）〗[6]〖ZK（〗范思凯.公共权力转型期的政府公共服务［J］.理论探索，2009，（1）.〖ZK）〗[7]〖ZK（〗王龙.〖JP〗“群体性事件”在考验中国[DB/OL].http://〖JP〗www.zaobao.com/special/report/others/yangjia/story20080723112097，20131012.〖ZK）〗〖JP〗[8]〖ZK（〗肖文涛.治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设［J］.中国行政管理，2009，（6）.〖ZK）〗[9]〖ZK（〗马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1972.〖ZK）〗[10]〖ZK（〗陈秀梅.低效与高效：近些年中国公众利益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