□ 李培林

新时期全面深化改革的若干重大举措

□ 李培林

党的十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。关于全面深化改革、加快完善现代市场体系、坚持和完善基本经济制度、健全城乡发展一体化体制机制、社会事业改革创新、社会治理体制创新等改革新举措，都值得深入探讨。

十八届三中全会 决定 国家治理体系 重大改革举措

一、关于国家治理体系

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。这一重大判断的提出，是对我们党执政理念和治国学说的新发展。其中“推进国家治理体系和治理能力现代化”，是一个新提法，把它写入全面深化改革的总目标，在社会上和学术界引起热议，也有各种各样的解读，我谈谈自己的理解。

早在20多年前，邓小平同志在1992年视察南方谈话中就指出：“恐怕再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第372页。我觉得，这一整套更加成熟、更加定型的制度，就可以理解为国家治理体系的现代化。从上世纪90年代初到2020年代初，正好是约30年，所以说三中全会的决定提出到2020年实现“国家治理体系和治理能力现代化”，就是在落实邓小平同志这一高瞻远瞩的设想。《决定》提出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。

党的十八大报告实际上已经提出了这项制度建设的任务。十八大报告有这样一段阐述：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”④胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第18页。因此，关于全面深化改革总目标的提法，实际上是十八届三中全会落实十八大报告的这样一个部署，整个三中全会的文件，就是一整套中国特色社会主义的更加成熟、更加定型的制度的顶层设计。

关于国家治理的思想，在马克思主义经典理论里面也早有阐述，马克思谈到国家理论的时候，强调国家有两种功能，具有两重性，即国家的阶级性和社会性。阶级性体现为国家的统治⑤参见《马克思恩格斯文集》（第二卷），北京：人民出版社，2009年版，第53页。，社会性体现为国家的社会功能⑥参见《马克思恩格斯文集》（第七卷），北京：人民出版社，2009年版，第431页。。马克思说的社会功能，其实际含义就是社会治理功能，就是国家处理一切公共事务的治理功能。所以，他在谈到国家的发展过程时，认为随着国家的成熟发展，统治的功能会逐步弱化。因为国家刚建立时，统治是第一位的，最关注的是如何保证国家的安全和稳定；但是，当国家比较成熟以后，治理功能就成为国家更加重要的一项功能。这些阐述，对我国当前的制度建设，也是具有启示意义的。

党的十八届三中全会的决定，使用频次最多的关键词汇，恐怕就是“制度”和“体制”。《决定》提出的一系列体制改革和制度建设任务，实质上是对国家治理的制度体系的进一步细化和完善。比如，在经济体制方面，提出要进一步改革和完善基本经济制度实现形式、资源配置制度、产权保护制度、现代企业制度、市场准入制度、金融制度、税收制度、预算管理制度、事权和支出责任相适应的财政制度、土地使用制度等；在政治体制方面，提出进一步改革和完善人民代表大会制度、广泛多层协商民主制度、基层民主制度、行政执法体制、司法权力运行机制、人权司法保障制度、权力制约和协调机制、反腐败体制机制等；在文化体制方面，提出进一步改革和完善文化管理体制、现代文化市场体系、现代公共文化服务体系等；在社会体制方面，提出进一步改革和完善教育制度、就业创业体制机制、收入分配制度、社会保障制度、医药卫生体制、社会治理体制等；在生态文明体制方面，提出进一步改革和完善自然资源资产产权制度和用途管制制度、生态保护红线制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护管理体制等。在这些制度的下位，还有更细致、更具体的制度体系。这一整套的制度体系，就是对我国“国家治理体系”的设计，它要在实践中不断创新和完善，以便使之更加成熟、更加定型和现代化。

二、关于市场的决定作用

《决定》提出了一个很重要的判断，就是“使市场在资源配置中起决定性作用”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。我们过去的提法是起“基础性”作用，实际上只有二字之差。但是这二字之差，标志着我们党关于中国特色社会主义市场经济理论的重大创新。

这个改变，有些同志还有些疑虑，觉得社会主义市场经济与资本主义市场经济的根本区别，就是更好地发挥了政府宏观调控的作用，特别是在近年来的国际金融危机当中，正是我国政府有效的宏观调控，才使破除了自由市场的神话，避免了危机。为什么在这种情况下，又要突出地强调市场的“决定性”作用呢？

众所周知，关于“市场和政府到底之间是什么关系”这个问题的答案，改革开放30多年来我们一直在探索，一开始是以计划经济为主、市场经济为辅，后来是计划与市场相结合，再后来是有计划的社会主义商品经济，一直到提出社会主义市场经济，强调市场起基础性的作用。但是，在实际的工作中，市场和政府究竟哪一方起决定性的作用这一问题，还没有从根本上得到解决，政府干预过多和监管不到位的问题始终存在，现代市场体系和宏观调控体系仍有待进一步完善。当前我国在经济领域面临的转变发展方式、产业结构升级、消化过剩产能等一系列挑战，实际上都与我们还没有完全按照市场决定资源配置这一市场经济一般规律办事有关。所以说，尽管改革开放已经35年了，但处理好政府与市场的关系，仍是经济体制改革的核心问题。

市场的决定性作用到底体现在哪里？这次提出了一系列现代市场体系建设任务，包括统一的市场准入制度、统一的市场监管体系、统一的市场决定价格的体制、人民币市场化的形成机制、统一税制、加快自由贸易区的建设等等，都将体现市场的决定性作用。很多人还没有特别了解上海自贸区的意义，这个自贸区实际上是在深圳经济特区的基础上，进一步全面开放的新体制。这个新体制当然是刚刚开始，但是一旦形成，将是我们改革开放的一个新起点。

当然，“使市场起决定性作用和更好发挥政府作用”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。是一个问题的两面，如果用前者来否定后者，或者用后者来否定前者，不仅在理论上是有误判的，在实践上也是有害的。

三、关于坚持和完善基本经济制度

“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。，这是我们对中国特色社会主义基本经济制度的表述。这次《决定》提出的一个重要判断，就是“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。这个判断对于完善我国基本经济制度的贡献，可以类比于当年我们提出“股份制是公有制经济的重要实现形式”。

什么是混合所有制经济？就是国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的经济。提出“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式”的意义在哪里呢？我的理解是，一方面是把我国实践中的一些成功做法在理论上确立下来，比如我国规模较大的国有企业都已经通过上市发展成现代股份制经济，股份制经济实际上就是一种混合所有制经济。另一方面，是要在实践层面给予民间资本更广阔的发展空间，进一步激发非公有制经济活力和创造力。同时，也进一步强调，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国家经济命脉的重要行业和关键领域。

《决定》重申了“两个毫不动摇”，即“毫不动摇巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。同时提出“四个同样”，尽管这“四个同样”不是集中表述的，即：第一，同样“都是社会主义市场经济的重要组成部分和经济社会发展的重要基础”；第二，经济财产权“都同样不可侵犯”；第三，同样平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；第四，同样享有“权利平等、机会平等、规则平等”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。

我国在改革开放的过程中，很多情况下是实践走在前面的。比如这“四个同样”，在浙江已经普遍实行，实践证明对促进经济发展是有益的，也不会动摇我国社会主义基本经济制度。

四、关于农村土地制度改革和农民财产权

应当说，此次文件在这一方面有很大的突破，甚至突破了学界在这方面的一些预料。关于农村土地制度改革和农民财产权方面的改革，是分散在《决定》的不同段落里的，但主题集中在三个方面，即关于农村集体经营性建设用地的改革、关于农民承包地的改革和关于农民住房的改革。

关于农村集体经营性建设用地的改革，《决定》提出，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。

关于农民承包地的改革,《决定》提出，“在坚持和完善最严格的保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权的抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。

关于农民住房的改革，《决定》提出，“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。

这三项改革，构成关于农村土地制度和农民财产权的一个大胆变革举措，其意义可能不亚于当年实行家庭联产承包责任制、发展乡镇企业和近年来的覆盖乡村的社会保障体系建设，将会在农村产生深刻和长远的影响。

关于农村集体经营性建设用地的改革，实际上各地都有很多的探索，在珠江三角洲，一些市中心的商业城、电子城、超市大楼等，都是农民自己建设的，属于农村集体产权。关于农民承包地的改革，全国也已经有众多形式不一的农民承包地流转的探索。允许农民住房财产权抵押、担保、转让，这在实践层面以前大概还是很少有的。从理论上说，城市中的土地归国家所有，城市人购买的在国家土地上盖的楼房，是有完整产权的，那么农民在自己集体产权的土地上盖的住宅，为什么不能有同样的抵押、担保、转让的权利呢？像在浙江，很多农民在城市买了房子，现在农村的年轻人也都进城了，很多村落的小楼房三分之一都闲置着。住房恐怕是农民最重要的财产，增加农民的财产性收入，还是要盘活农民的财产。

当然，这项改革也确保稳妥地进行，要高度重视这三项改革的三个前提。农村集体经营性建设用地改革，要“在符合规划和用途管制的前提下”，不是说原来的所谓“小产权”房一夜之间就都合法化了；农民承包地的改革，要“在坚持和完善最严格的保护制度前提下”，不能随意改变承包地的农用用途，不能威胁到粮食的安全；关于农民住房的改革，要在“选择若干试点，慎重稳妥推进”的前提下，不能一哄而起。正像习近平总书记最近在视察山东时强调的，“要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进”⑤《人民日报》2013年11月29日。。

五、关于户籍制度改革

这次户籍制度改革，提出全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。为什么要推进新型城镇化和户籍改革？主要的目的是要实现城乡一体化。因为经过这么多年的发展，我国城市已经有了非常大的变化，在改革开放三十多年这么短的时间内，我国城市发展水平的距离与发达国家大大的拉近。但现在最大的差别就是乡村的差别，除了长江三角洲、珠江三角洲一些连片发达乡村以及其他农村地区的少数发达乡村，我国绝大部分的乡村和发达国家的乡村相比，还有几十年甚至上百年的差距。所以，对全面建成小康社会来说，如何使农民普遍富裕起来，如何普遍使农民获得现代化的生活条件，恐怕是我国最艰巨的任务。所以，新型城镇化也好，户籍制度改革也好，眼里首先要有农民的利益。这次户籍制度改革和新型城镇化都被纳入到一个更高的战略里面，即城乡一体化。

户籍制度改革，也不仅仅是改变户籍的注册，而是要有一系列的配套措施，没有这些配套措施，户籍制度改革就是一句空话。《决定》提出了三项重要的配套改革措施，就是“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”，“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

在城市根据规模从小到大逐次放开的同时，也提出了“严格控制特大城市人口规模”，这当然是因为特大城市在水资源、能源、交通等诸多方面都达到了一定的极限。但问题是什么是“特大城市”？ 以前我国有个标准，城市人口100万以上到200万就是特大城市了。现在这个标准显然不适用了，因为经过几十年的发展，城市人口规模已经大大提高了，根据第六次人口普查，市区人口超过500万的全国也有几十个了。所以恐怕要把特大城市的人口规模定义在500-1000万。

当然，目前从实施层面来看，户籍制度改革也遇到一个实践中的矛盾，就是户籍从小城市开始放开，人们又都往大城市跑。现在资源配置、公共服务、基础设施建设、就业机会，都集中在大城市。现在按城市规模统计，越大的城市，平均土地收益率越高，人均GDP越高，经济的集约效益越高，资源、机会都集中在大城市，这就是为什么所有人都要往大城市跑的原因。但是大城市、特大城市现在各方面又都已经难以承载人口的重压，水、空气、交通各方面都已经达到了极限。 所以，户籍制度改革，也要改变资源的配置方式。30年前，著名社会学家费孝通先生发表了《小城镇 大问题》一文，今天来看，小城镇依然是大问题。在新型城镇化发展中，如何让连接城乡的小城镇活跃起来，成为缩小城乡差别的重要中介，仍然是一个很重要的问题。

六、关于形成橄榄型分配格局

《决定》提出，“努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄形分配格局”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。“橄榄型”这一概念，虽然社会学界已经使用了很长时间，但还是第一次写进中央文件。到底什么是橄榄型？关于收入分配的结构或者说社会阶层结构，学界有各种形象的说法，什么金字塔型、哑铃型、鸭蛋型、纺锤型等等。“橄榄型”是比较通行的说法，就是对中等收入群体和中产阶层占多数格局的一种形象说法。

“中等收入群体”和“中产阶层”的概念还是有区别的，前者是按照收入的单一指标来界定的，而后者则通常是按照职业、收入、教育等多项指标或者主要按照职业来界定。“中产阶层”更多地反映的是职业结构的变化，即随着现代服务业的发展和技术的进步，白领职工在职工队伍中成为主体，这一变化也带来收入分配结构的变化。

党的十八大报告提出，到2020年要实现“中等收入者占多数”，这次《决定》提出要“形成橄榄形分配格局”。那么怎么来界定“中等收入者”呢？国际上有两种办法，一种是“决定数”办法，就是像贫困线一样，在一个时期确定一个数值。如我国目前农村扶贫线是农民年人均纯收入2300元，到2012年还有9000多万人，随着收入的增长，每年约减少2000万人左右。美国一个经济学家提出一个标准，他说，按每人每天消费10美元以上，就是达到中等收入者，当然他也是参考了很多发展中国家和新兴经济体国家的经验，但是，这个10美元不是汇率美元，是按照PPP，就是购买力平价，因为每个国家物价是不一样的。另一种是“相对数”方法，就是把参照人均收入或收入的中位数确定一个中等收入者的收入区间，按照这种方法，中等收入群体的扩大就不能仅依靠收入的普遍提高，还要依靠收入结构的改善。根据我们的测算，我国中等收入者的比重到2020年要超过50%，还是要付出非常艰难的努力的。

按照国家统计局的数据，我国的收入差距的基尼系数到2012年是0.474，从国际比较看，还是比较高的，近年来，已经开始逐步下降。当然，也有一些积极的态势，比如，农民的人均纯收入2013年是连续第四年超过城市居民人均可支配收入的增长速度，而城乡差距是解释整个收入差距的最大的一个函数。在国际范围内进行比较，收入差距大的国家主要还是集中在拉美和非洲，亚洲国家整体上在增长过程当中是相对平均的，特别是东亚模式，日本、韩国、台湾地区这些地方的起飞，都和拉美模式截然不同，都保持了较小的收入差距。中国大陆和印度作为人口大国，在发展当中都出现了收入差距较大的问题，特别是城乡和区域差距较大。

我国现在怎么来解决这个问题？《决定》提出，全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。怎么来实现这一条？就是要保护合法收入、调节过高收入、清理规范隐性收入、取缔非法收入、增加低收入者收入、扩大中等收入者的比重。这一系列的政策，就是要保证实现橄榄型分配格局的政策。

七、关于“单独”夫妇可生两个孩子的政策

《决定》提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。这是关于计划生育政策的一个比较大的变动。一些长期从事计划生育工作的同志，可能还有些不理解，觉得自己多年辛苦，背了那么多骂名才把生育控制住，说放开就放开了。

人口生育是有规律的，随着人们生活水平和教育水平的提高，生育率也会下降。因为生儿育女除了抚养的直接成本，还有因为生育和抚养孩子而可能失去的教育、就业、培训、提薪、升职、娱乐、休闲等机会，也就是“机会成本”，生活水平和教育水平越高，机会成本越大。这就是为什么越穷越生，越富裕的国家人口反而负增长的原因。我国随着经济的发展和生活水平的提高，生育率也快速下降，人口老龄化加速，劳动力供求关系发生重大变化，为了应对这一我国未来的重大挑战，适时有序放开“单独二孩”是必要的选择。人口的变化是有延迟性的，如果再推迟放开，会造成未来人口结构的畸形，20年、30年以后回头看，可能会成为我们一个重大失误。

当然，我们还是要强调坚持计划生育这个基本国策，不是把这个基本国策全面推倒，主要是要放缓老龄化进程和保持劳动力合理的持续供给。现在最大的变数就是到底放开以后能新增多少孩子？经过测算，全国处于生育年龄的女性大概有3000万左右，根据生育意愿调查，大概有60%的女性可能生孩子，放开后新增的孩子估计在80-200万，不同的学者按照不同的参数有不同的估计。

当然，现在还要防止净增人口出现大的增长。因为现在出台这个政策人口还没有达到零增长，现在每年全国还有600多万的人口净增长，这就是近一个香港的人口。人口如果过多增长，对我们实现城乡居民人均收入翻番也会有一定影响。

现在对人口高峰年份的估计是：如果生育政策不变，总人口在2023年、2025年左右达到高峰，高峰时期总人口的均值是13.925亿，如果从2015年全国城乡统一放开单独二孩，总人口的高峰会推迟到2026年到2029年左右，高峰95%的可能性上线为14.12亿。也就是说，放开单独二孩将推迟几年人口的高峰，人口高峰从13.92亿增加到14.12亿，这是我国经济社会发展能够承受的。

八、关于创新社会治理

这次的《决定》有一个变动，就是提出了“创新社会治理”，而我们在此之前，一直是提“加强和创新社会管理”。“社会治理”与“社会管理”只有一字之差，但还是有什么区别的。我自己理解，“社会治理”与“社会管理”的区别，集中在三个方面：一是覆盖的范围不同，“社会管理”在实践中往往被理解为无所不包，涵盖的领域过于宽泛，在实践中不容易把握，也很难界定，“社会治理”则聚焦于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系等；二是“社会治理”相比于“社会管理”，更突出地强调“鼓励和支持各方面的参与”，强调更好地发挥社会力量的作用，而不是政府的管控。三是“社会治理”更加强调了制度建设，特别要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，社会治理体系可以说是国家治理体系的一个重要组成部分。

经济体制改革的核心议题是处理好政府和市场的关系，社会体制改革的核心议题，就是要处理好政府、市场和社会三者之间的关系，要更好地调动起社会各方面的力量，政府该交给社会就交给社会，就像当年我们说该交给市场要交给市场。若不交给，这个社会怎么发育？《决定》提出，“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。什么是“成立时直接依法申请登记”，就是大大降低登记门槛，包括取消对主管挂靠单位的要求。这项政策将会极大地推动社会组织的大发展，当然大发展也会出现鱼龙混杂的情况，就像市场经济发展初期会出现假冒伪劣盛行，所以在大发展中更要注重规范和监管。

（本文系作者2013年11月30日在杭州“中国梦与中国社会发展”论坛上的发言。）

责任编辑：宋雪玲

作者李培林，男，中国社会科学院副院长，学部委员，《社会学研究》主编（北京 100732）。