李峰清

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随着近年来欧美发达经济体需求的持续疲软，我国外贸增长明显放缓，国家和地方层面巨额投资计划副作用亦逐步显现，扩大内需成为拉动我国经济“三驾马车”唯一可靠的快速前进力量。面对人均收入相对不高、社会保障体系尚不完善的国情，城镇化成为提振内需的重要抓手。十八大报告明确提出“要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，各级政府也纷纷将“新型城镇化”作为未来重要的施政纲领。然而，所谓新型城镇化，并非我国城镇化过程出现了全新的情况、需要崭新的认识，而是要努力在改革攻坚中破解既有的深层次矛盾，正确处理好利益关系，为城镇化发展提供制度保障。

基于粮食和生态安全的根本出发点，中央政府十分重视城镇化过程中土地的节约集约利用，尤其对于东部发达地区而言，用地指标约束逐渐是各地城镇化发展的重要边界条件。以珠三角地区为例，30多年来，该地区基于出口导向、“两头在外”的发展方式，以资本、劳动力和资源等生产要素的高强度投入为特征，在取得巨大成就的同时也逐渐显露出诸多弊病，其中土地资源低效利用与快速消耗问题突出，许多城市逐渐无地可用[1]。2008年底在广东省开始试点“三旧（旧城、旧村、旧厂房）”改造的政策基点便是用地指标硬约束现实条件下，通过既有法律框架内通过“政策创新”进行自下而上的“先行先试”[2]，试图在一定政策期限内“在节约集约用地方面为全国走出一条发展新路”[3]。……