沈 璐

2001年5月，国务院在《上海市城市总体规划（1999—2020年）》批复中明确，把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一。但由于城市总体规划在成果编制时仅就城市目标拟定了“四个中心”的发展要求，并未制定相应的目标和绩效体系，因此一直缺乏对上海城市发展目标的客观描述，更难以和对标国际大都市进行科学比照。宋彦和陈燕萍（2012）分析国内外规划效果评估方式时指出，国内正在传统的定性评估基础上开始探索建立指标体系进行量化评测的方法，而欧洲和北美则主要采用数据调研、借助GIS和SPSS量化评估、公众满意度调查3种办法开展规划效果评估。因此，指数综合研究希望成为对现有规划评估方法的有效补充。

1 全球城市排名选取标准

课题研究通过对全球主要城市指数的梳理和分析，（1）分析全球各主要城市的发展趋势；（2）替代性地客观评判上海城市目标的实现程度；（3）为上海空间质量指数的选取和计算方法提供借鉴和参考。

指数研究的对象主要包括指数、基准值和排名等，对指数的综合研究是城市管理和绩效评估的重要组成部分。目前，从事指数研究和发布的机构包括政府机构、专业公司、咨询公司、研究机构和媒体等。指数研究的内涵日益丰富，政治、商业、经济、文化，公民生活和文化艺术等为综合研究提供了很好的基础。近年来，指数研究的空间范畴也从区域性扩大到了全球范围内，样本城市也越来越多，为考察全球化过程中城市演变提供依据。

随着全球化的不断深入，城市成为全球竞争的主体，城市间、尤其是全球城市间的竞争和对各类资源的争夺日益激烈。因此，各国、各城市的决策者与企业开始关注城市间的比较和评估，从本世纪初至今，指数、排名和基准值的研究不仅数量上与日俱增，而且在研究方法和研究内容上也不断突破，成为相互学习、竞争合作的依据。

尽管如此，指数、排名、基准值等比较研究工具仍需要谨慎对待，必须对其产生的背景、研究范围等背景作深入研究。流于表面的观察很容易使信息失真，失去数据间的可比性。包括以下主要方面：

（1）数据质量：定性与定量数据、时间滞后的数据、缺乏时间序列、片段性的地理范围以及数据来源的可靠性都会影响数据的质量；

（2）数据可比性：不同指数和排名总是很难进行比较，主要原因是选择的时间与空间的范畴不同，例如“伦敦”可能是指伦敦金融城、伦敦市或是大伦敦，国际大都市如纽约、东京、上海等都会面临类似的圈层问题；

（3）数据精确性：数据范围过大会忽略地域的差异性，数据范围过小会使数据过于庞大和复杂；

（4）主观管数据与客观数据：尽量运用客观可测度的数据，即使是主观性比较强的指数和排名，如生活质量指数，除了使用访谈等社会学的主观因子外，尽量使用物价、空气质量等客观因子；

（5） 研究者的客观程度：研究者会受到委托方和研究目的的影响，在某些主观因子的判定和赋值时带有主观偏向；

（6）单一数据来源和复合数据来源：前者的可比较性较后者强，后者出现结论偏差的可能性较大。

基于此，本研究跟踪研究了100余个指数、排名和标准值。经过筛选，最终确定其中的71个作为重点研究对象，标准如下：（1）权威机构的研究报告；（2）样本城市超过30个（含有少数例外）；（3）拥有超过3年（含）数据。在研究过程中不断有数据更新（更新周期不同），也不断出现一些新的指数发表，建议建立数据库，进行季度更新。

2 全球城市排名总体情况

研究主要关注2008年至今发布的信息，下表展示各指数的最新发布情况，历年数据作为分析的参考和依据。

从排名的整体情况来看，各城市的表现可以总结以下趋势。

（1）纽约和伦敦仍是世界上综合排名前两位的城市，纽约已有全面赶超伦敦的趋势。在综合排名、知识经济、人力资源、商业和信息环境等方面，纽约的排名均超过了伦敦；但伦敦在商业品牌地位、吸引投资能力和时尚引领等方面仍具有领先优势。然而两个城市的生活成本和环境的可持续性等方面尚显不足。

（2）巴黎和东京是第二层级的全球城市，是在盎格鲁—撒克逊区域之外排名最好的城市，但与纽约和伦敦尚有一定差距，主要体现在商业环境和经济活力等方面的欠缺；但上述两个城市的优势也十分明显，包括巴黎的城市形象和对全球生活方式的导向，以及东京在环境和高新技术方面的作为。

（3）近年来，香港和新加坡的综合实力排名日益攀升，对上述4大城市形成挑战。这两个城市在创新引领、研发、信息、技术等方面的作为体现其后发优势，另外由于地理环境的优势，自然环境与城市景观的融合成为它们重要的城市名片。

（4）2008年以来，除香港和新加坡外，首尔和吉隆坡的排名有稳定小幅上升，中国和印度的城市，如北京、上海、孟买和班加罗尔，排名显著上升，无论是从全球城市网络的连接度、商业投资吸引力，还是基础设施建设和游客数量提升等各个方面都有不俗表现。

从全球城市的发展趋势和最新动态方面，长期以来，国际大都市的实践主要是建立在发达国家城市发展经验的基础上，更多强调其国际枢纽的控制功能和服务功能，关注金融、房地产、证劵、保险（合称FIRE）等生产性服务业的发展。由于经济全球化的深远影响，越来越多的城市纳入全球生产体系之中来参与国际劳动分工，也随之形成了世界城市网络。因此，在国际上，对于这类国际大都市，普遍称之为“全球城市”，即泛指那些在资本配置、技术创新或生产制造的某一全球经济环节具有国际影响力的城市，它们多在全球生产体系中具备一定控制、管理功能。

随着创新逐步成为城市的核心功能之一，全球城市逐渐将创新作为核心功能纳入综合实力建设体系之中，抑或说城市国际竞争力的评判除了注重以金融为代表的硬实力外，还开始关注以创新、文化和宜居为代表的软实力建设。可以说，创新驱动力和资本驱动力共同构成世界城市发展的重要支撑。

上海社科院最新的研究成果将GaWC和2Thinknow排名进行关联分析，发现考虑双重驱动力的因素分析，世界城市已经出现分化：（1）传统关注金融等要素的资本枢纽城市；（2）新兴关注研发要素的创新中心城市；（3）顶级全能性的世界城市，既有强大的资本控制能力，又有内生的研发创新动力，其资本控制力和创新节点能力已经形成良性的互动关系。

而有一批顶级的世界城市往往是兼具资本驱动和创新驱动能力，纽约、伦敦、巴黎和香港排名分列前4强，同时也分别进入了GaWC排名的前4位和2Thinknow排名的前15，组成一流的国际大都市。这主要得益于这批城市的综合能力，同时展示出资本控制力和创新节点能力的良性互动配合关系。伦敦、纽约、东京、巴黎等城市始终保持着高位序以及对于全球经济的全方位影响力。它们作为全能性的世界城市，更加类似于萨森在1990年提出的“全球城市（global city）”的概念，即在世界经济、政治、文化领域发挥全球性影响的一流国际大都市。

可见全球城市的传统范式正在面临挑战，其目标和路径正在发生阶段性变化，世界城市的竞争正从原来以争夺经济流量枢纽功能为取向，转向将创新创意作为同样重要的高端功能予以重视，并开展新一轮的竞争。金融危机的发生，加速了全球竞争正从资本竞争向创新竞争的转轨步伐，各国不约而同地谋求通过科技创新、文化创意，形成新的增长驱动力来走出危机阴影。

表1 城市排名一览表

表2 城市排名情况一览表

表3 综合排名前6及上海的年度比较

3 主要指标和计算方法

城市空间质量是复杂和多维的，不适合也不应该用单一指标进行测度。但由于它直接影响到城市综合实力和竞争力，因此可以通过可获取的统计数据，搭建数理模型，进行间接测算。综合以上71个指标、排名和基准值使用的主要指标，可以分为综合实力、当地环境、当地需求、基础设施、内部环境、公共制度和全球联系这7大方面，如果建立GIS数据平台，以下指标都可以作为空间指标进行分析和运算。

处理综合指标是一个数学难题，目前较为常见的有成分分析法、因子分析法、层次分析法和方差分析法等，但都存在适应范围和不足之处。

（1） 非线性加权综合法：g = ΣXjw，wj为权重系数，xj为各项指标。这种评价模型对取值较小的指标反应灵敏，对取值较大的指标反应迟钝，适用于采用阈值法作无量纲化处理的数据。

（2） 加权综合法：对于二级指标和一级指标之间的关系，运用德尔菲法请专家进行打分，然后采用层次分析法计算二级指标的权重。

（3） 线性平均法：对于同等重要的指标适用此法。

4 上海的差距和发展路径

通过对城市综合实力、宏观经济表现、商业环境、生活质量、人力资源、市政基础设施、生态环境、城市形象、生活成本，以及文化多样性等10个维度的比较，上海在经济活力、规模总量、跨国公司联系等反映经济硬实力的指标上均位居全球前列，这也直接提升了城市的综合能级。分析其原因，受益于2001年中国加入世界贸易组织后国家经济与全球生产体系的密切联系，承载国家门户职责的上海事实上代表着中国积极参与全球竞争，城市的经济总量快速成长。

“十一五”以来，尽管受国际金融危机影响，上海经济高速增长的势头有所减缓，但经济总量在全球城市中的排名仍然不断上升。2008、2009年，上海经济总量先后超越新加坡和香港。2011年超过日本东京、韩国首尔，排在世界大城市第11位（2012年预计为世界大城市第9位）。按常住人口计算，上海的人均生产总值2008年首破1万美元大关，2011年达到1.37万美元，达到国际中上等富裕国家地区发展水平。

伴随经济总量持续增长而来的是上海在世界城市体系中的地位持续提升。研究国际权威的英国拉夫堡大学世界城市研究小组（GaWC）在过去10年世界城市等级体系的变迁中发现，上海在该榜单中的城市排名从2000年的第30位上升到2010年的第7位，是过去10年上升最迅速的城市之一。由于GaWC主要研究以国际公司为代表的高阶生产性服务公司所在的城市及其形成的网络关系，上海国际地位的提升，这与全球性高阶生产性服务公司在中国的选址关系密切，充分反映了上海在全球生产体系的影响力不断扩大，在世界城市体系中的国际地位持续提升。

在经济全球化的时代，国际大都市更加强调城市在全球生产体系中的控制和服务功能。因此，可将“四个中心”看做是对上海建设国际大都市目标内涵的具体诠释。从这次意义上看，城市总体规划确定的国际大都市的建设目标已初步实现。

但上海与伦敦、纽约、新加坡、香港等顶级国际大都市相比较，仍存在显著差距。仅就经济总量而言，上海仅为东京都的33%，纽约市的40%，大伦敦和大巴黎的一半。具体到单项要素位序比较来看，尽管上海在以经济效率、成长速度、生产性服务业的全球影响力方面有着较好的表现，但由于创意城市、宜居城市的世界排名较低，直接影响了城市的国际竞争力。具体来看，上海在国际竞争力和城市软实力两个方面存在核心瓶颈。

（1）以金融中心建设为代表的国际竞争力有待进一步强化

上海城市国际竞争力的瓶颈主要指在城市经济领域，服务业总体水平有待提升，和一流国际大都市相比存在明显差距。2013年上海两会报告上指出，决定上海城市国际竞争力的关键因素是国际金融中心建设。但目前上海与纽约、伦敦等主要国际金融中心的差距仍然较大。近年来受制于国际金融危机影响和中国经济速率的减缓，带来了金融市场的萎缩，上海的金融国际排名甚至有大幅下降。

进而言之，未来中国经济的发展趋势和复杂的国际政治经济环境，要求上海提升在全球生产体系中的国际话语权和国际影响力。与之对应，上海参与全球资源配置的核心能力仍显不足。其中，国际金融中心建设至关重要。中国人民银行上海总行2012年相关研究分析，对比香港、纽约等世界主要国际金融中心的发展水平，按照党的“十八大”提出2020年国内生产总值要比2010年翻一番的目标，上海至2020年的金融业要占到全市GDP的17%才能达到既定目标。届时上海金融业增长值要达到5 800亿元，即今后8年全市金融业年均增长率必须维持在高于全市GDP增幅的11%的速率。可见，要实现国际金融中心的发展目标，上海金融业无论是在成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升，而这有赖于自身的转型发展和外部政策环境的扶持。特别是上海需要在专业服务、政府服务、文化环境塑造等方面提高质量。但是这些领域都绝非规划所能够决定的，城市规划工作只能塑造出良好的城市环境，从而吸引全球金融人才的集聚。而更为关键的国家政策支持则有赖于中央相关金融政策向上海的倾斜扶持。

表4 指标因子归纳

图5 上海与其他主要全球城市的比较

（2）与国际大都市相匹配的城市综合服务能力有待进一步强化

相比经济硬实力，城市软实力更是制约上海城市发展的短板，这也直接导致上海创新研发能力不足。当前全球新的经济长波正在形成，世界经济已经进入创新竞争的阶段。相应地，城市产业经济功能也逐渐从传统产业转向高新产业、制造专项研发、生产转向服务并迈向创新创意发展的趋势。城市特别是核心大都市成为信息、技术、品牌、知识、人才等创新资源的载体和集聚地。决定城市创新驱动能力的关键要素是城市对于人才的吸引力，因此影响城市创新驱动能力的一个重要方面是城市的宜居程度。ECA全球城市排名揭示出制约上海宜居程度的主要因素在于城市气候、空气质量和医疗设施条件。

按照国家“五位一体”建设中国特色主义的总体要求，上海要当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者。这对上海辐射和服务两个扇面提出了更高的要求。而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身服务长三角、服务长江流域、服务全国的综合能力提高。因此要持续增强上海对于全球人才的吸引力。这同样有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。从这个层面来说，城市规划工作需要以宜居城市为导向，从提高生态文明水平、改善城市环境品质的要求做好相关规划。

从国家战略要求来看，中国未来要成为世界第一大经济体，需要上海作为长三角世界级城市群的龙头城市，代表国家更好地参与全球竞争。从上海自身转型发展的客观诉求来看，要破解提升国际竞争力和城市软实力的关键瓶颈，必须以全球眼光重新定位上海，响应全球经济竞争以创新和资本双轮驱动的新趋势。

对应城市目标的新内涵，上海在未来20—30年的时间内应当在全球、亚太、国家和长三角4个层次承载不同的职责。在全球层面，上海将要发展成为与中国国际地位相匹配的全球城市；在亚太层面，上海将成为亚太地区最重要的国际门户和首要的国际都会；在国家层面，上海将继续扮演着代表中国参与全球竞争，更好辐射和服务于两个扇面的国家门户；在区域层面，上海理应成为长三角世界级城市群的龙头城市，以全球城市区域的整体格局融入全球生产体系和世界城市体系中。

在国际竞争力方面，发挥着辐射世界、服务全球的世界级经济引擎作用。具备配置全球资本的控制和中枢能力以及适应信息化社会的强大产业创新研发能力，由资本控制力和创新驱动力共同构成城市经济的国际竞争力。

在城市软实力方面，拥有全方位的国际话语权与文化影响力。在全球低碳化和可持续发展方面能够发挥国际示范和引领作用的城市。重视对城市文化产业培育、文化设施完善、文化遗存保护以及国际文化影响力的推广。强调宜居性的城市生态环境建设。开放空间成为提升城市空间品质、平衡都市区空间结构的重要资源。从城区和都市区两个层面构筑一体化生态网络，持续提升环境品质，改善空气质量，建设生态宜居的城市。

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