□李红梅/四川省农业援外办公室

农业“南南合作”项目可持续发展初探

□李红梅/四川省农业援外办公室

农业“南南合作”项目是指在联合国粮食及农业组织（以下简称粮农组织）“粮食安全特别计划”框架下，以提高受援国农业生产能力和粮食安全水平为主要目标，由粮农组织、中国政府和受援国政府三方共同组织实施的国际农业技术援助项目。其主要形式是中国政府选派专家和技术员赴受援国实地开展农业技术示范推广，提供辅助性农业投入品，开展旨在加强受援国能力建设的农业技术培训和交流活动。

1 农业“南南合作”的发展现状

我国从1996年开始参与“南南合作”项目，截至2013年9月，共组织实施了20个项目，向非洲、亚洲、加勒比和南太平洋地区约24个国家派遣了近1 000名中国专家和技术人员。他们在项目实施中发挥了重要作用，取得了显著的成绩。

1.1 推动了受援国农业发展

项目实施以来，我国派出人员在受援国的农田水利、作物生产、畜牧兽医、水产养殖、农机及农产品加工等重点领域示范推广了1000多项农业技术，带动项目地区水稻、玉米、水果等农作物平均增产30%～60%，为受援国提高农业生产能力和粮食安全水平做出了重要贡献。

1.2 促进了双边农业合作稳步发展

农业“南南合作”项目的实施不仅提升了发展中国家的农业水平，同样也为我国了解发展中国家农业发展需求以及向发展中国家展示我国农业先进经验和技术优势提供了重要途径，为中国和发展中国家深入开展双边农业合作和推动中国农业“走出去”提供了重要平台。近几年，我国在做好农业“南南合作”项目的同时积极利用项目平台为农业“走出去”服务，进一步提升了我国农业企业国际化经营能力。四川省依托一省包国实施的乌干达“南南合作”合作项目平台，在2013年组织四川省农业企业到乌干达开展投资洽谈，签订了29份意向性协议，随后又组织2家企业在乌干达进行了为期1个月的投资考察，取得了显著成效。这两家企业认为，乌干达拥有富足的光热条件、廉价的土地和劳动力成本，具有强大的投资潜力，表现出了到乌干达投资农业的意愿。通过农业“南南合作”项目平台，进一步加强了四川农业与乌干达农业的交流合作，使双方合作关系更加紧密，使四川成为我国“南南合作”可持续发展的典范，为我国与乌干达的双边农业可持续发展打下了夯实基础。

1.3 培养了大批受援国农业技术人才

通过农业“南南合作”项目派往受援国的农业专家和技术员，在受援国开展的一项主要工作就是培训当地的政府管理人员、农业技术人员和农民，使我国先进实用的农业技术和理念在受援国落地开花。截至2013年9月，我方在农田水利、作物生产、畜牧兽医、水产养殖等领域为受援国培训各类人才近10万人次，为受援国成功培训了大量优秀的农业管理和农业技术人员。另一方面，我国外派专家和技术人员经过农业“南南合作”项目的历练，也提高了自身的专业和外语水平及工作能力，回国后能够更好地为我国农业服务。

1.4 提升了我国在国际社会的影响力和话语权

农业“南南合作”项目展示了我国援助发展中国家的良好国际形象，增强了我国在国际舞台上的影响力和话语权，越来越多的发展中国家希望与我国开展农业“南南合作”，农业“南南合作”已经成为我国重要的外交资源，加强了我国与受援国各行各业的联系，促进了受援国和我国在政治、经济、文化等各个领域的互相了解和理解，在世界经济事务中能够更好地与我国达成一致意见。联合国粮农组织和开发计划署在2011年12月召开的“全球‘南南合作’发展博览会”上，授予中国政府“南南合作”特别贡献奖，以表彰中国政府为农业“南南合作”所做出的重要贡献。

2 农业“南南合作”发展存在的问题

2.1 外派人员积极性不高

一是津贴较低。从1996年我国参与执行农业“南南合作”项目开始，外派人员的津贴虽然涨了3次，但国内外物价水平不断上涨，外派人员津贴实际并未有所提高，低津贴限制了外派人员援助的积极性。二是派人单位积极性不高。参加“南南合作”项目的专家和技术员在单位多是中层干部和骨干，一旦派出，在外时间长达2年。期间，派人单位只有另外聘用人员顶替，这是一项较大的成本支出。而农业“南南合作”项目对派人单位无相关激励措施，使得派人单位积极性较低。三是职级激励较弱。国家相关政策规定，对于在国外表现优秀的外派人员回国后在职位、职称晋升上同等条件下，应该优先提拔。但是该政策执行不到位，大部分外派人员在职级评定及晋升方面未得到应有的优待。以上原因导致外派人员积极性不高，为我国选拔高素质人才执行项目造成障碍。

2.2 国内外专业设置不对称

受援国的专业需求与国内专业设置有较大差别。我国大学本科涉农专业设置较为宽泛，一个专业可以涉及较多领域，以中国农业大学涉农专业设置为例，主要有农业机械化及其自动化、农业建筑环境与能源工程、农业工程、农学、园艺等。而以四川省执行乌干达农业“南南合作”项目为例，受援国需求专业为水产、谷类、畜牧、木薯加工等。我国的专业设置中没有细分到谷类专业，当我国推荐农学专业人员对应谷类时，就不容易获得通过，理由是专业未一一对应。由于专业设置不对称，在选拔阶段，都要多次说明才能最终审核通过，有些甚至还不能通过，这给选拔合适的人才带来了一定难度。

2.3 三方合作效率低下

农业“南南合作”项目是联合国粮农组织、中国政府和受援国政府三方共同组织实施的国际农业技术援助项目，由于要兼顾三方利益和程序，一个项目从选拔到派出，最少耗时两年，等最终确定派出人员和时间后，部分候选人员工作已经变动，变动单位不了解项目情况，多采取不支持的态度；还有部分候选人员家庭变化较大，家属由支持变成不支持，导致原来确定的部分候选人不能按时派出，这样就会出现一些空缺职位，又要继续选拔人员填补空缺职位，大大地降低了项目执行效率。

2.4 项目难以可持续发展

我国外派人员在项目执行期间对当地人员进行技术培训，手把手地传道授惑，各种项目执行的情况较好，也产生了很大的效益。但是我国派去的专家、技术员项目期满回国后，所传授的技术、提供的设备或弃之不用，或使用效率低下。究其原因，一是农业“南南合作”项目受援国多是非洲国家，大部分国家国民工作效率低下；二是传授的技术、应用的材料主要是来源于我国的种子品种、农机具类型、养殖方式，在我国农业专家离开后，受援国农民要么是不知道去哪里买种子、农机具以及怎么使用这些农机具，要么就是忘记了我国外派人员所授技术的关键环节，直接导致项目可持续发展后劲不足。

3 农业“南南合作”可持续发展对策

3.1 援助受援国农业产业体系、市场体系重构

非洲众多国家农业产业发展长期停滞不前的主要原因是产业体系不健全、市场体系建设乏力等体制问题，仅派专家到各项目点对周边的企业、研究机构及农民进行技术指导，只能达到短期效果，长期可持续发展困难。建议在未来的援助中，结合非洲国家实际，从国家发展层面上，侧重帮扶受援国重构农业发展产业体系、农业技术推广体系、农业市场体系，促使受援国认真落实农业发展体系内容，在实践中不断完善修改体系内容，完善各项细节，最终建立起一个健康、可持续发展的产业体系，促进受援国农业发展。

3.2 建立外派人员待遇增长持续发展机制

我国要进一步根据国内外社会经济发展情况，建立外派人员经济待遇、政治待遇、福利待遇可持续发展机制，提高优秀人才参与“南南合作”项目的积极性，为未来项目实施提供人才保障，实现项目外派人员队伍可持续发展。

3.3 建立项目专业设计可持续对接机制

由于“南南合作”项目涉及受援国、联合国粮农组织、中国三方，我国要建立三方事前联席沟通机制，将受援国所需专业与我国已有的专业结合起来，在设计专业时可以采取大专业套小专业的方式，比如受援国需要油菜种植专业的，可以将专业设置为农学-油菜种植，这样就能够与我国农学专业相对应，建立中国与受援国专业对接长效机制，降低选人难度，切实解决因专业设置问题引起的外派效率低、质量不高等问题。

3.4 创新农业企业参与项目可持续发展模式

为了促进项目的可持续发展，建议创新农业“南南合作”模式，推动项目向“政府主导、科技支撑、企业跟进”的新型模式转变。一是设计农业“南南合作”项目的时候，就应将有兴趣“走出去”的企业考虑在内。二是选拔外派人员时，可以从企业中选择部分人员，认同该人员的双重身份，既要执行农业“南南合作”项目，为受援国传授农业技术，又要为企业在受援国开展投资、贸易活动进行信息沟通。四川省以中国-乌干达“南南合作”项目为平台，采取“政府搭台、企业唱戏”的做法，组织企业抱团出海取得积极成效，对全国利用“南南合作”平台推动农业“走出去”起到了很好的借鉴作用。

3.5 创新农业个体户参与项目可持续发展模式

四川省的李晓华在我国外派专家组的帮助下，在乌干达维多利亚湖区租赁了20hm2的土地种植水稻、番茄，其示范种植了1.47hm2杂交水稻品种Ⅱ优527，每公顷产量达到9705kg，比乌干达当地水稻单位产量增加382.86%，目前李晓华已经将种植规模扩大到66.67hm2。李晓华的案例说明“南南合作”不仅要有企业，而且要有具有实干精神的中国农业个体户或农民参与，真正达到项目可持续发展。希望在设计农业“南南合作”项目时，能够使农业个体户或农民参与进来，在非洲承包土地，开展种植、养殖等活动。由专家和技术员进行技术指导，由当地有经验有技能又勤奋的农业个体户或农民带领当地人劳动，使我国的新品种和技术更容易展示，受援国也更容易接受，试验示范效果会事半功倍。这样即使项目期满，专家、技术员回国，但农业个体户或农民仍然可以留在当地，在发展自己的同时，带动受援国农业生产发展，这将有可能是一种推动农业“南南合作”可持续发展的新模式。