孔令钰

土壤污染数据、高考试卷、计生部门统计的引产数……这些乍看毫不相干的名词，都有一个共同属性国家秘密。

新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》将于3月1日起施行，取代1990年版的《保密法实施办法》。该条例对2010年施行的新保密法做出补充解释，再次引发媒体对“国家秘密”的热议。

从公开媒体报道可整理出，计时停车位规划案、因灾死亡人数、财政预算等这些与普通人密切相关的信息，都曾是不予公开的国家“秘密”。还有些曾经的“秘密”则让人费解，比如早已被新华社全文刊发过的中央一号文件，甚至刑事案件中作为证据的死人头骨。

这些“秘密”背后是一个繁杂的“国家秘密”生产机制。

先给“国家秘密”下个定义。根据2010年施行的《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）第二条：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

在接下来的七项具体范围划定中，“国家秘密”被分为，如国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；科学技术中的秘密事项……

不过北京大学法学院教授王锡锌曾对“国民经济和社会发展中的秘密事项”提出质疑：“毕竟政府的工作主要围绕‘国民经济和社会发展而展开，若将这一领域内的事项轻易归为国家秘密，那么政府信息公开的空间还有多大？”

法学学者通常从比较法学的角度出发，认为美国法律对“国家秘密”的定义描述更细致，如具体指向“外国政府信息”， “与大规模杀伤性武器相关的信息”等。

那么在中国，一项事务从变成国家秘密，到最终解密让所有人知道，中间要经历哪些环节？

综合公开信息资料显示，大致有四个环节：比照—定密—备案—解密。但在实际操作中，可能要复杂得多。

谁主宰定密规则

简单来说，这个过程类似于“抓娃娃”游戏：如果躺在陈列箱里的娃娃当中，有的是需要标注为“秘密”的，必须抓出来，那么首先就必须观察哪些是“秘密”，这就需要比照每个“抓娃娃”的人手里都会拿着一张对照单，根据单子的要求选“娃娃”。这些单子，即国家保密局分别会同各中央机关制定的92个保密事项范围，也就是92份分门别类的文件。

以公布在多个地方水利部门官网的《水利工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》为例，“省级及省级以上防汛指挥机构未公布的洪涝和干旱灾情”被认定为是秘密；“省级及省级以上防汛指挥机构未公布的水库垮坝和堤防决口情况”也是秘密，所以如果在日常文件中出现了这方面的信息，就需要注意与认定。

只是，这92个保密事项范围并非全部公之于众，《保密法》里对它们的规定是“在有关范围内公布”。2000年，曾有一位为某涉贪官员辩护的女律师将卷宗材料给当事人家属看，被法院一审判为泄露国家秘密罪，但因为检察院对她的起诉依据是《检察工作中国家秘密及其具体范围的规定》一份并未全国公布的规定。律师反驳，自己不属于应知晓人，也不可能知悉。最后，法院二审终审判其无罪释放。

很多人无法理解的某事项有时被定为国家秘密，其实大部分都能在这些未公布的规定里找到源头。比如财政预算、决算以前是不公开的，因为在1997年由国家保密局和财政部联合发布的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》里就说，财政年度预算、决算草案及其收支款项的年度执行情况，历年财政明细统计资料等属于“国家秘密”。只是后来这个规定被修改了。

需要说明的是，一起参与保密的人也需要资质认证，他们是各单位的“保密工作领导小组”成员。而负责定密的，是“定密工作领导小组”成员。在制度安排上他们应该是两套人马，但在有的地方，“保密”和“定密”小组是同一套人马。

至于具体操作的人，就是来自“定密工作领导小组”中的“定密责任人”据《保密法》第十二条：机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解密工作。

所以定密责任人一般是各单位一把手，不过有关调研报告显示，在某些地方，出现过将文件起草人、甚至校核人员确立为“定密责任人”的情况，这显然是错误的理解。

由于定密责任人能认定什么是“秘密”，所以这些人要接受培训考核，签订保密承诺书，如果出现错定、漏定行为，会追究其法律责任。

有单位一度把“有无国家秘密”作为衡量本单位是否重要的标准，把非密事项确定为国家秘密，只是为让上级领导重视。

“绝密”、“机密”与“秘密”

定密包括对“秘密”的分级，也就是将不同的“娃娃”抓出来后，放进不同的筐里。“秘密”依重要程度从高至低，分为绝密、机密、秘密三级，保密期限分别为不超过30年、20年和10年。秘密期限届满，自行解密。

国家教育全国统一考试启用前的试题、答案和评分标准比如高考和研究生入学考试就是“绝密”，属于国家秘密的最高一档。省级和地市级考试题略逊一等，分别为“机密”和“秘密”。

今年一月，硕士研究生全国统一入学考试中，哈尔滨理工大学考点查出16人携带高科技设备作弊，近日公安机关认定此案为“非法窃取国家秘密”。

《保密法》规定，中央、省级机关单位（及其授权机关单位）可以确定绝密、机密和秘密级的国家秘密；设区的市、自治州机关（及其授权机关单位）则可以确定机密和秘密级国家秘密。再往下，区县级别的，是无权确定国家秘密的。

一般来说，“娃娃”抓出来之后，向同级保密行政管理单位备案即可。到这里为止，“国家秘密”就形成了。不过也有两个特殊情况：

当“定密责任人”觉得“娃娃”很可疑，即拿不准这个“秘密”算不算秘密，可以先拟定一个密级，然后逐级上报给保密行政管理单位；

当“定密责任人”发现抓出来的“娃娃”和名单上说明的长得都不一样（不属于国家秘密），但是确实又不适合再放回到陈列箱里（它是不宜公开的事项），可以作为内部事项进行管理。

定密容易解密难

再说解密。这也分两种情：一是保密期满，自动解密；二是“定密责任人”在定期审核国家秘密时，研判发现形势有变，可以提前或延长解密时间。一旦做出解密决定，应当通知原知悉单位和个人。

只是，实践中提前解密的情况似乎并不多，因为定密人员都倾向于把保密时间定得足够长。《保密科学技术》杂志2012年2月刊发了一篇来自石家庄市国家保密局的文章，其中提到，定密人员常常本着“就高不就低”的原则对涉密文件按最长时限确定保密期限。在这种情况下，再加上解密程序不顺畅，上述文章说，于是出现了国家秘密数量过多、保密期限过长、保密成本过大的状况。

不仅如此，定密单位还将“秘密”奉为至宝。曾任职国家保密局法规室主任的郭杰记述，有单位一度把“有无国家秘密”作为衡量本单位是否重要的标准，把一些非密事项确定为国家秘密，只是为让上级领导重视；还有单位借机生财，将本不该定密的资料标上密级，公开征订，称这是供党和国家领导人参考的秘密刊物。

如此造成国家秘密泛滥。全国人大在《保密法》的立法调研中发现：定密随意，解密不及时。据新华社报道，美国每年产生秘密文件10万个，而中国则多达数百万个。《中国青年报》称，有的城市一年的保密文件可达近5778个。

是否会用“国家秘密”做挡箭牌，日益成为考验政府的一道试题。2009年，有公民向广州和上海市政府递交申请，要求公开部门预算。8天后，两个城市都给出答复。广州市财政局称，会将内容放在网上，可公开下载；而上海市却以“国家秘密”为由拒绝。

以上种种让我们成为一个“秘密大国”。保密系统流传着这样一个玩笑，据《南方周末》报道，境外间谍对来自中国的情报很头疼，数量惊人，但大部分不是秘密，可是为了不错过有用的信息，他们不得不紧盯住每一张纸片。

一直在“公开”的路上

吊诡的是，一方面非密信息成为国家秘密，而另一方面，真正的国家秘密却频频走光，比如经济数据泄密。

2011年10月，最高人民检察院和国家保密局联合通报，原国家统计局干部孙振、中国人民银行干部伍超明泄露涉密经济数据，分别被判处有期徒刑五年及六年。孙振利用其国家统计局办公室秘书室副主任、局领导秘书职务之便，先后将国家统计局尚未公布的27项涉密数据，泄露给证券从业者。伍超明则在中国人民银行金融研究所工作期间，“出手”25项涉密数据。

事实上，GDP、CPI等数据泄密屡见不鲜，时常有外媒抢先曝出高度吻合的数字分布在数据链上的某些政府官员成了券商的“信息掮客”。

2008年5月，《政府信息公开条例》实施，成为公民要求政府公开信息的法律依据。“国家秘密”遭到挑战。

据该条例，“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”政府信息，行政机关应主动公开。

然而这难免同“国家秘密”相扞格。比如土壤污染数据，既“涉及公民切身利益”，也属于“公开或泄露后会严重损害国家形象和社会安定的国土资源数据”。 2004年6月1日，武警安徽省总队正在执行秘密押运高考试卷的紧急任务。

“国家秘密”与“信息公开”的矛盾，造就一批“半公开信息”。2013年年底，湖北省武汉市发布该市有史以来最大的环保罚单“某企业”废水超标排放被罚121.5万元。市民王先生依《政府信息公开条例》要求公开企业大名，而环保局却以该企业产品性质敏感，为保守国家机密而不予公开。

2011年，98个中央部门晒出“三公”账单，而外交部等三个部门仍以涉密为由，拒绝公开。

从法律位阶来看，《政府信息公开条例》低于《保密法》，所以当前的信息公开，仍是《保密法》控制下的信息公开。

但将视线拉长，信息公开仍是大势所趋。2005年8月起，因自然灾害致死人数解密。而在此之前，2003年的SARS病例仍是国家秘密；1970年，云南通海大地震的死亡人数在30年后的悼念集会上才得以披露。

解密之路往往曲折漫长。2010年，国土资源部作为第一个中央部委公布部门预算时，全国人大财经委副主任委员吴晓灵感叹，“中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的‘账本，是否有点漫长啊。”

与财政预算类似，PM2.5也曾被冠以“国家秘密”的帽子，最终还是摘掉了。