《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》转载

96 ．如何落实坚定不移实施主体功能区制度的要求？

《决定》要求“坚定不移实施主体功能区制度”，这是落实我国区域发展战略的一项重要举措，我们要深刻认识划定生态保护红线、严格按照主体功能区定位推动发展的重大意义。

我国的国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性的特点，这就决定了不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化城市化开发，必须根据其自然属性，合理有序开发；我国国土辽阔，但人口众多，人均拥有适宜工业化城市化开发的国土空间并不多，必须节约集约开发；不是所有国土空间都可以承担同样的功能，都要大规模集聚经济和人口，必须因地制宜，区分功能，分类开发。坚定不移实施主体功能区制度，就是要将适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全国主要的经济活动和大部分人口，为农产品和生态产品生产腾出更多空间；将不适宜大规模、高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为保障全国生态安全的生态空间；为保障农产品供给安全，防止过度占用耕地，对农产品主产区也要限制大规模、高强度的工业化城市化开发，使之成为保障国家农产品安全的农业空间。

坚定不移实施主体功能区制度，必须树立新的开发理念，调整开发内容，创新开发方式，规范开发秩序，提高开发效率，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，促进城乡之间、区域之间、人与自然之间和谐发展。在准确把握主体功能区分类的基础上，牢固树立科学的开发原则。要坚持优化结构，把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上，从占用土地的外延扩张为主转向调整优化空间结构为主，按照生产发展、生活富裕、生态良好的要求，逐步扩大绿色生态空间、城市居住空间、公共设施空间，保持农业生产空间，合理压缩工矿建设空间和农村居住空间。坚持保护自然，根据国土空间的不同特点，以保护自然生态为前提、以资源承载能力和环境容量为基础进行有度有序开发，走人与自然和谐发展道路。工业化和城市化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。在水资源严重短缺、生态脆弱、生态系统重要、环境容量小、自然灾害危险性大的地区，要严格控制工业化城市化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。坚持集约开发，把提高空间利用效率作为国土空间开发的重要任务，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，走空间集约发展道路。把城市群作为推进城市化的主体形态，其他城市化地区要依托现有城市集中布局、据点式开发。城市发展要充分利用现有建成区空间，提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施，尽可能利用既有交通走廊进行交通建设。坚持协调开发，遵循人口与经济相协调的原则，集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，促进缩小区域间人均收入差距。遵循人口、经济与资源环境相协调的原则，集聚人口和经济的规模不能超出资源环境承载能力，避免过度开发。遵循统筹城乡发展的原则，城市建设必须为农村人口进入城市预留生活空间，将城市基础设施和公共服务设施向农村延伸。坚持陆海统筹，强化海洋意识，把握好陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性，处理好陆地开发与海洋开发的关系，使陆地国土空间的开发与海洋国土空间的开发相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。海洋主体功能区的划分要与陆地国土空间的主体功能区相协调。

97 ．如何实行生态补偿制度？

建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，依靠制度保护生态环境。《决定》明确提出实行生态补偿制度，这对大力推进生态文明建设具有重要意义。中央财政2008年设立国家重点生态功能区转移支付资金以来，转移支付范围不断扩大，转移支付资金不断增加，但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，需要加以认真研究探索，建立和完善生态补偿制度，为加快推进生态文明建设提供坚实有效的制度保障。

着眼于确保生态功能区建设，要加快落实优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发政策，尤其要进一步制定和落实相应的生态补偿制度，从宏观上实现经济、社会、生态效益最大化。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发的要求和规划就会落空。着眼于约束生态环境消费，建立科学的生态补偿制度，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，以生态环境过度消费之费作为生态补偿之资。着眼于激励生态环境保护行为，让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，保障生态区群众和非生态区群众的平等发展权，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利。建立生态环境保护的长效机制，还可以增强生态产品的生产和供给能力。

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坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，这个“谁”可能是政府部门、企业、个人，也可能涉及多个主体，必须因事制宜，明确特定的补偿责任主体，多个主体的要量化责任。坚持落实受益主体，针对目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者问题，有多个受损主体的要量化其利益，有多个受损方面的要全面覆盖受损的各个方面。坚持补偿标准体系化，针对现在的补偿没有准确反映受损主体差异性的问题，要在以社会、经济、生态分类细化补偿标准基础上，给地方政府、企业、个人差异性补偿，用于社会重建、经济发展、生态修复。坚持补偿模式多样化，改变现行的以政府财政转移支付为主的单一模式，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税负减免等，同时通过制度规范，避免模式选择和补偿金额随意性。

生态补偿要逐步实现规范化、标准化、动态化。从生态补偿规范化看，各地各部门积极探索生态补偿制度建设，目前已初步建立了中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。今后，要在顶层制度层面明确生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范运作提供法律依据，不断推进生态补偿的制度化和法制化。从生态补偿标准化看，首先要在建立科学的生态价值评价体系前提下，完善分类及测算方法，分别制定生态补偿标准，加快建立生态补偿标准体系。抓紧建立生态补偿效益评估机制，制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立生态补偿统计信息发布制度。最重要的是完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向。从生态补偿动态化看，生态损害的修复是一个长期的过程，生态环境损害后负面影响的显现也是一个长期的过程。因此，科学的生态补偿制度一定是动态化的，能够反映生态修复成本的不断提高，反映生态环境损害叠加累积的效应及逐渐恶化的趋势，反映人们对生态文明建设成果的更高需求，以可持续的生态补偿保障经济社会可持续发展，实现人与自然和谐发展。

（转载自《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》）