周刚志

无论是对于“城中村”抑或“城外村”的所谓“改造”，地方政府都可以大胆引入新的思路，开始新的尝试。

《中华人民共和国宪法》第10条第1款、第2款明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”关于这一条款的由来，许崇德先生曾经有过详细介绍：本来有不少人主张城市和农村的土地全部归国家所有，但是也有人担心如此规定会引起“很大震动”，而且“土地即使国有，扯皮也解决不了”。既然城市的土地均属于国家所有，又何来“城中村”一说呢？

实际上，中国宪法和法律文本中，“城市”至少拥有两层内涵：作为“工商业等非农产业所在地和居民聚集地”的“城市”，与作为“地方行政建制”的“城市”。后者又包括“直辖市”、“计划单列市”（副省级城市）、“地级市”和“县级市”四种类型。

近年来，随着中国城镇化进程的不断加速，不仅城市的数量不断增加，而且城市本身的辖区也不断扩张。这样，在城区扩张的“边缘地带”甚至“新增城区”的“核心地带”，都可能会形成一些土地产权尚未被政府“征收”而仍然属于农村集体经济组织的新型城市社区，此即“城中村”。它在户籍管理、社会保障等方面可能还会保留原有的特色：“城中村”存在大量农民自建房屋，其建筑景观可能不符合当地政府的要求；村中小产权房大量存在，可能会对当地的商品房市场构成冲击等。因而“城中村”在媒体的报道中一直被视为“脏、乱、差”社区的典型，甚至被直接称为中国城市中的“贫民窟”。……