崔林菁

[摘 要]随着高校近年来舞弊事件的频发，公众的视线越来越多的开始关注高校教育改革的问题，刚刚召开的两会也提出要加强党风廉政建设，透过舞弊事件我们看到背后更深层次的是内部控制问题，对于深化高校内部控制的改革，强化内部控制力度，笔者立足于国内外专家学者的研究成果，结合我国高校实际情况，从风险防范角度、主体角度、政策制定角度、组织实施角度对现行体制下高校内部控制改革提出几点思考。

[关键词]高校内部控制；风险防范；主体视角；政策制定；组织实施

[中图分类号]F274 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）30-0180-03

1 引 言

近年来，高校招生腐败案件频发，保送生舞弊事件、加分门等恶性事件层出不穷，自主招生、补录及调换专业成为容易滋生腐败问题的三大环节。对此，上海交通大学教授熊丙奇建议：“不能因为高校招生出现了腐败就只关注招生，其实这是制度的问题，而制度背后，又是行政部门不放权的问题。因此，从根本上解决高校招生腐败问题，还是需要高校去行政化。”由于高校内部控制不得力，改革成为必然趋势。如何改革使高校内部控制更为有效，成为不少国内专家学者致力研究的一大课题。

2 文献综述

2. 1 国外研究现状

国外高校的内部控制制度和学校的管理模式不同于我国，且相对完善，发生的问题较少，直接涉及这方面的研究成果也较少，而国际高校普遍采用的是各个国家针对企业发布的规定来建立自身内部控制制度：普遍以美国COSO委员会的《内部控制——整体框架》和《全面风险管理——整体框架》这两个理论体系为标准。

1992年COSO框架提出内部控制构成要素有：①控制环境，包括治理结构、内部审计、人力资源政策、企业文化及机构设置等。②风险评估，即及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。③控制活动，即根据风险评估的结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。④信息与沟通，即及时、准确地收集、传递与内部控制有关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。⑤监督，即单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，发现缺陷并及时改正。

继COSO框架后，委员会又于2004年颁布了《全面风险管理——整体框架》。该报告将内部控制整合到风险管理整体框架之中，将其视为风险管理的一个重要部分，这使内部控制的内涵得到延伸。

2. 2 国内研究现状

与国外不同的是，国内高校内部控制制度的制定流程为发现问题——提出对策——颁布法规的形式，其中一些法规集中体现了国内前沿主流的研究成果，主要有：《高等教育学校财务制度》、《教育系统内部审计工作规定》等。

目前，国内学术界对于高校内部控制的研究主要有以下几个方面：

第一，高校内部控制存在的问题及根源探究。丁新农等（2010）从财务、资源等四个层面提出目前高校内部控制失效的具体表现，杨雅兰（2011）主要从意识和制度两方面探讨内部控制存在的问题根源，唐华琳（2012）认为目前高校内部控制审计尚存在四个亟待突破的难点。

第二，完善高校内部控制现状的对策。王卫星等（2008）提出应根据高校内部控制要素两个层次的具体指标按比例制定合理的内控制度监管体系。唐华琳（2012）则从思路、形式、程序等方面提出了具体建议。与二者不同的是，袁燕（2012）立足于具体的微观层面——高校内部控制的组织实施，提出各个环节严抓共管，共同促进。

第三，基于COSO整体框架某一具体要素所进行的研究。刘正兵（2013）基于财务风险管控角度提出应从治理、产权和财务预算制度方面规范内部控制。类似地，年素英（2011）也基于风险管理角度提出要分别从环境、规范、意识和评估机制四个方面防范风险。

基于以上思路，笔者结合国内外研究学者的研究成果及国内高校的特点和内部控制的现状，从理论和实践角度对解决我国高校内部控制出现的问题提出更为合理化的建议，为高校完善内部控制提供更为有效的参考。

3 高校内部控制存在的问题及表现

3. 1 内部控制环境不成熟，高校治理结构存在缺陷

从宏观层面上看，内部控制是组成高校内部控制体系的基础，探讨高校内控问题的根源首先要从控制环境着手。

由于部分高校管理层和治理层缺乏重视，实施力度方面不尽如人意，流于形式，逃避实际问题；高校治理结构不合理，政府监管不严、产权代表缺位、人情大于法制，弱化了内部控制环境。主要表现：院校系的组织架构易形成独揽大权、有些单位片面追求高收益，出现了资金投向不合理、资金期满难收回的现象，导致国有资产流失和浪费；停留在传统的人事管理阶段，干部任用论资排辈，没有有效调动教师积极性，浪费了人力资源；部分教师缺乏职业理想和责任感，利用工作之便收受钱财，给学校造成不良影响。

3. 2 内部控制制度不完善，控制评价标准不明确

我国高校目前采用的2001年《内部控制规范——基本规范（试行）》主要适用于国家行政机关和企事业单位。高校内部控制仍单纯停留在内部会计控制的范围内。

学校资产内部控制存在缺陷。①存在于货币资金内部控制：制度本身存在漏洞；学校管理者忽视资金的内部控制；内部审计的独立性受限。②存在于固定资产内部控制：采购环节、验收环节、报废审批环节管控不严，导致信息失真、账实不符。

随着高校科研的经济活动在教学科研、行政管理、后勤保障、校办企业等方面内容的不断增加，旧的内控制度不能与时俱进以适应日益复杂的经济业务，某些领域出现管理真空。

3. 3 内部控制意识薄弱，风险和成本意识不强

大部分高校管理者内部控制意识薄弱，对内部控制的必要性认识不足，漠视风险防范的重要性。事实上高校在运营中存在许多风险，如财务管理风险、人力资源管理风险、基建立项风险等，如果不注意防范，可能会给学校带来巨大的经济损失。据不完全统计，至2009年年底，全国公立高校银行贷款总额达4500亿～5000亿元，且数额在不断刷新。高校债务压力越大，对其经济运行、形象和稳定性的不利影响就越大。

长久以来，高校惯于服从计划经济体制，对于成本的使用缺乏计划性，不少高校采用固定教室而非流动教室，致使大量教室资源闲置；校园绿化、基础设施的重复设置造成资源的隐性浪费。

3. 4 信息化水平低，沟通效率低下

会计制度陈旧，会计报表提供的信息有用性差：负债内容披露不全面；债券资产核算不完整；忽视对无形资产的核算等。

“科层制”的信息传递模式，即单一的自上而下传递行政命令，这并不利于信息的网状传递和有效交换。

同时部分高校仍采用手工记账的方式，结算方式单一；各部门内部自成体系，相互孤立；财务沟通的效果差，财务信息披露不完整。

3. 5 内外部监察力度不够

有效的监督能够保证高校内部控制的实施，但目前国内高校的监督并没能充分发挥。这是由于政府、审计部门等外部监督机构（教育部门）监管松散，资金管理与预算执行不能及时到位；信息闭塞，社会监督无法实现；高校的内部控制制度本身存在漏洞及人情因素，有关纪检机构很难真正发挥监督作用，同时缺乏有力的奖惩机制，这一系列因素使得检查力度不够，高校领导违规违纪现象频发。

4 完善高校内部控制解决路径

为了顺应新形势下市场经济的发展，克服高校在内部控制方面的缺陷，提出一条适合国内高校改革发展的路径迫在眉睫。因此笔者从不同角度提出了完善内部控制的几点思路建议。

4. 1 风险防范视角下的高校内部控制

从风险管理意识上看，不断强化风险管理意识，充分认识到风险管理的重要性，关系到每一位教师。建立风险管理委员会，吸纳财务、情报、安全、管理、法律等方面的专业人才。

从风险评估机制上看，建立一整套有效的风险评估机制，设定控制目标，化被动为主动，及时开展对科研、房产设备、财务和物资采购管理等环节的风险评估。针对重大方面采用定性与定量的方法，按照发生的可能性及影响程度分析识别的风险，制定应对措施。

从审计程序中的准备阶段采用查阅、调查、研讨会、自评等方法收集资料，重点调查，识别风险及其发生的可能性，形成审计方案。实施阶段采用观察法、穿行测试法、问卷调查法，建立专案小组，分别对内部控制五要素进行测评，形成工作底稿。终结阶段根据结论出具审计报告，呈报给高管，同时提出意见建议，严格全程把控风险及漏洞。

4. 2 主体视角下的高校内部控制

维护高校内部控制高效运行，有必要以国际化的视野从主体角度考虑，重视审计问题。

有赖于美国高校审计的独立性，2012年美国北达科他州发生的高校“文凭门”事件才得以曝光。据悉，美国大学同时接受联邦政府、州政府、社会和内部审计4个方面的监督。

中国在实施审计时可结合自身情况对美国审计方面的具体内容加以借鉴。具体应该按层级进行划分：第一层是国家审计机关，审计高校财务收支进行的合法性、真实性、效益性及领导任期经济责任；第二层是教育部门设置监察处，监督财政财务收支和使用情况；第三层是校内审计监审处，审计下属院校和后勤部门；第四层是由相关部门委托会计师事务所开展专项审计；第五层是高校师生和社会群体，增强个体的审计意识，开通监督举报渠道，形成全社会广泛的审计体系。

另外，政策制定方应不断完善审计监控的领域，避免遗漏，使舞弊更容易被查处；高校内部不断培训和提升审计人员素质，优化内部控制结构，增强内控风险意识，重视内控取得的收益；外部监管机构加大对高校审计的查处力度。

4. 3 政策制定视角下的高校内部控制

优化内部控制环境。建设有特色的校长负责制，处理好党委、行政和学术三者的关系，从根本上改变国企的性质；实行市场化管理，精简机构，采取市场化招聘，教学和行政相分离，防止一权独大的现象。

合理化内部控制标准。高校内部控制评价指标体系是内部控制有效运行的核心。做好一般指标（健全性、有效性）和具体指标（总体评价指标、业务层级评价指标、部门层级评价指标）相结合。根据风险发生概率、重要性水平设定权重形成具体的评价分值对照表，据此对一般指标作出评价。

完善内部控制制度。完整的高校内部控制制度有赖于把各种制度和组织机构建立的原则和方法贯穿到授权和财务风险控制制度、资金预算和工程项目管理制度中去。

4. 4 组织实施视角下的高校内部控制

高校业务活动种类繁多，应对内部控制的新变化，也要从组织实施这一微观层面考虑：

设备采购过程中应制定科学的供应商评估准入制度，严格择优选择供应商，设置专门的验收人员负责验收报告，增强付款环节的合法性、有效性及预付账款的定期追踪核查；固定资产管理过程应严格详细信息的登记，定期清查，同时关注关联交易，防止资产流失；基建过程执行岗位责任制，委托专业的评估机构评审，严格招投标过程和工程监理制度；人力资源过程控制应坚持招聘和录取的透明化公开化，预防舞弊；融资控制应规定必须对融资方案进行风险评估，严格签字权和监察制度。

在组织实施过程中，高校各职能部门和全体员工都应当积极配合，全力承担责任。

总结，高校内部控制的高效运行有赖于高校内部、监管部门和社会群体的共同维护，从风险防范、审计监察、政策制定和组织实施等各个方面全面把握，尽管现行内部控制制度方面还存在诸多不足，但是相信在社会各界不断积极完善的努力之后，高校内部控制制度将取得前所未有的成绩。

参考文献：

[1]财政部. 关于印发《内部会计控制规范——基本规范（试行）》的通知[Z]. 2001.

[2]李佳媚. 高校内部控制缺陷及优化对策的探讨[J]. 全国商情（理论研究），2011（16）.

[3]王卫星，赵刚. 高校内部控制评价指标体系的构建与应用[J]. 审计与经济研究，2008（6）.

[4]唐华琳. 浅析高校内部控制审计的难点及其突破路径[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2012（4）.

[5]刘正兵. 基于财务风险管控视角的高校内部控制框架体系构建研究[J]. 苏州大学学报（哲学社会科学版），2013（2）.

[6]年素英. 基于风险管理的高校内部控制研究[J]. 会计之友，2011（19）

[7]丁新农，雒敏，周伶俐. 关于加强高校内部控制的几点思考[J]. 会计之友，2010（32）.

[8]杨雅兰. 高校内部控制新探讨[J]. 财务与金融，2011（5）.